CC BY
29
1.5. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ГАРАНТИИ ПРАВА НА ОБЖАЛОВАНИЕ ДЕЙСТВИЙ И РЕШЕНИЙ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН
Гизятова Светлана Владимировна, соискатель. Должность: старший преподаватель. Место работы: Казанский (Приволжский) федеральный университет. Филиал: Набережночелнинский институт. Подразделение: кафедра «Конституционное, административное и международное право». E-mail: kotik_millenium@mail.ru
Аннотация
Задача - введение Кодекса об административном судопроизводстве Российской Федерации повлияло на законодательство субъектов федерации в области права на обжалование. Методологические аспекты данного конституционного права поднимались в работах таких авторов как Pritchard P.C., Brostoff S., Hebel S. Цель данной статьи - установить особенности реализации данного субъективного права в законах Республики Татарстан.
Методы - нормативный метод применялся в связи с необходимостью анализа нормативно-правовых актов по отдельным вопросам процедуры обжалования действий и решений должностных лиц регионального уровня и установления субъектного состава данных правоотношений. При сборе и анализе данных, интерпретации результатов использовался герменевтический метод, направленный на обнаружение скрытого смысла юридических текстов.
Выводы - законодательство Республики Татарстан, детализируя механизм реализации конституционного института обжалования, сужает субъектный состав не только в части должностных лиц, чьи действия и решения могут быть оспорены гражданами, но и в отношении инстанций, уполномоченных рассматривать и разрешать соответствующие жалобы.
Возможность последующего использования результатов научной работы - заключается в выводах и рекомендациях, которые могут стать основой для развития учения о конституционном праве на обжалование действий и решений должностных лиц, а также дополнят существующие подходы к пониманию сущности института обжалования и его гарантиях в современном конституционном праве субъектов Российской Федерации.
Практическое значение - заключается в прикладном характере авторских предложений, воплощение которых позволит обеспечить более эффективную реализацию конституционного права на обжалование в субъектах Российской Федерации.
Оригинальность / ценность - установлена противоречивость регионального законодательства (на примере Республики Татарстан) и предложены варианты преодоления юридических коллизий в области конституционного права на обжалование действий и решений должностных лиц.
Ключевые слова: право на обжалование, конституционное право, административная юстиция, Республика Татарстан, субъект федерации, региональное законодательство, конституционные гарантии.
CONSTITUTIONAL GUARANTEES OF THE RIGHT TO APPEAL THE ACTIONS AND DECISIONS OF OFFICIALS OF THE REPUBLIC OF TATARSTAN
Gizyatova Svetlana Vladimirovna, competitor. Position: senior lecturer. Place of employment: Kazan (Volga region) Federal University. Branch: Naberezhnye Chelny Insitute. Department: Constitutional, International and Administrative Law chair. E-mail: kotik_millenium@mail.ru
Annotation
The task - in Russia came into force the Code of administrative proceedings. He influenced the legislation of subjects of Federation and the right to appeal. Methodological aspects of the topic raised in the works of Pritchard P. C. Brostoff S. Hebel S. the Purpose of this article is to establish the peculiarities of that subjective rights in the laws of the Republic of Tatarstan.
Methods - standard method was applied in the analysis of normative-legal acts on specific issues of procedure for appeals against actions and decisions of officials of regional level and the establishment of subjects of these legal relations. The collection and analysis of materials and interpretation of the results was used the hermeneutic method to discover the hidden meaning of legal texts.
Conclusions - the law of the Republic of Tatarstan details the mechanism of realization of the constitutional institution of appeal and narrows the subject structure for officials actions and decisions which can be appealed. We still have limited authorities authorized to investigate and resolve these complaints.
The possibility of subsequent use of results of scientific work - the conclusions and recommendations can become the basis for the development of the doctrine of the constitutional right to appeal actions and decisions of officials. They are complementary approaches to the understanding of the institution of appeal and guarantees in the modern constitutional law of subjects of the Russian Federation.
Practical implications - applied nature of the author's proposals to ensure effective implementation of the constitutional right to appeal in the constituent entities of the Russian Federation.
Originality / value - set contradiction of regional legislation (on the example Republic of Tatarstan) and proposed an option to resolve conflicts in constitutional law to appeal against actions and decisions of officials. Keywords: right to appeal, constitutional law, administrative justice, Republic of Tatarstan, a Federal subject of the Federation, regional legislation, constitutional guarantees.
Законодательство субъектов Российской Федерации также содержит соответствующие гарантии осуществления рассматриваемого конституционного права [3, с. 72]. К числу таковых относятся:
право на доступ к правосудию;
право на обращение граждан в органы власти и к должностным лицам;
институциональная система защиты прав;
совокупность процессуальных прав граждан и организаций.
Рассмотрим их более подробно на примере законодательства Республики Татарстан.
Прежде всего, на основании раздела II Конституции РТ субъективное право на обжалование включено в систему конституционных прав и свобод граждан. Это означает, что в силу ст. 2 обязанностью республиканских органов власти и должностных лиц являются, в том числе, признание, соблюдение и защита данного конституционного права.
Согласно ст. 24 Конституции РТ она имеет высшую юридическую силу на всей территории республики, что одновременно подчёркивает значимость закреплённых в ней субъективных прав, в том числе права на обжалование. В ч. 2 ст. 24 отмечено, что помимо органов власти и местного самоуправления, положения Конституции РТ должны соблюдать должностные лица, при этом не только с государственным статусом, но и исполняющие служебные функции в общественных объединениях, организациях, учреждениях с разными формами собственности.
В приведённой трактовке конституционных положений прослеживается широкий подход к пониманию состава правоотношений, возникающих в связи с обжалованием действий и решений должностных лиц. В то же время они выступают общими нормами права, по отношению к которым ст. 41 Конституции РТ является специальной, т.е. сужающей их применение. В частности, гарантируется обжалование лишь действий и решений должностных лиц с государственным статусом.
Подобный механизм правового регулирования оправдан сущностью и назначением Конституции РТ. Как и аналогичные высшие нормативно-правовые акты в других регионах, она служит учредительным документом субъекта федерации, в котором зафиксированы ключевые государственные институты и особенности реализации республиканской власти по отношению к населению и организациям. Тем самым предметом регулирования конституционного права Республики Татарстан выступают лишь те правоотношения, которые возникает непосредственно между гражданами и властью [8, с. 34]. Следовательно, гарантировать реализацию тех прав и свобод, которые поставлены в зависимость от негосударственных институтов, республика может лишь при помощи собственной судебной системы.
Таким образом, конституционное право на обжалование действий и решений должностных лиц Республики Татарстан изначально гарантировано только в отношении тех субъектов, которые законодательным путём признаны в качестве представителей власти, т.е. являются должностными лицами государственной власти или местного самоуправления.
Отчасти данный подход получил своё воплощение в отдельных законах РТ, регламентирующих особенности деятельности тех или иных государственных институтов. Как правило, в них содержится специальная норма, гарантирующая право граждан оспорить властное решение, действие или соответствующий акт, принятый определённым должностным лицом.
Например, Закон РТ № 64-ЗРТ "Об исполнительных органах государственной власти Республики Татарстан" [4] выделяет право на обжалование правовых актов руководителей республиканских органов исполнительной власти в судебном порядке или непосредственно в Кабинет Министров РТ (п. 6 ст. 40). При этом, исходя из условий данного закона, не вполне понятно, гарантирует ли законодательство Республики Татарстан иной способ обжалования. В частности, допустимо ли обращаться с жалобами на действия и решения глав органов исполнительной власти непосредственно к Президенту РТ или к Государственному Советнику РТ при сложившейся практике рассмотрения подобных вопросов в других регионах?
Если руководствоваться формально-юридическим подходом, то Закон РТ № 64-ЗРТ вполне определённо указал две ключевые инстанции, уполномоченные на разрешение жалоб граждан относительно указанных
властных структур - это Кабинет Министров РТ и суды. В противном случае в п. 6 ст. 40 данного закона не содержалось бы указания именно на данные органы. С другой стороны, федеральное законодательство, регламентирующее отдельные способы обжалования действий и решений должностных лиц, в том числе регионального уровня, предусматриваются более широкий диапазон субъектов, компетентных в данной сфере (например, прокуратура, соответствующие управления федеральных органов исполнительной власти, в систему которых встроена исполнительная власть Татарстана).
Аналогичный подход реализован применительно к оспариванию решений и действий организаций социального обслуживания, подчиняющихся Республике Татарстан [6], а также отдельных министерств и ведомств. Применительно к последним прослеживается тенденция, что порядок досудебного обжалования регламентируется указами Президента РТ в части осуществления должностными лицами данных органов исполнительной власти отдельных государственных услуг [12].
Вместе с тем, основное количество норм, выступающих гарантиями по реализации права на обжалование, содержатся в подзаконных актах Кабинета Министров, обозначенного в конституционном законодательстве Республики Татарстан в качестве высшей административной инстанции по рассмотрению жалоб на деятельность государственных должностных лиц. Помимо факта признания за гражданами или организациями права оспорить конкретные решения или действия представителей власти, Кабинет Министров РТ уточняет отдельные процедурные аспекты его осуществления [10, п. 5].
Аналогичный механизм регламентации гарантий в административной юрисдикции прослеживается у отдельных органов исполнительной власти Республики Татарстан, но только применительно к отношениям, связанным с оказанием государственных услуг населению [11].
Таким образом, законодательство Республики Татарстан, детализируя механизм реализации конституционного института обжалования, сужает субъектный состав не только в части должностных лиц, чьи действия и решения могут быть оспорены гражданами, но и в отношении инстанций, уполномоченных рассматривать и разрешать соответствующие жалобы.
Права, закреплённые в статьях 40 и 41 Конституции РТ относительно судебного механизма защиты, являются взаимообусловленными. Так, любое нарушение, вне зависимости от статуса субъекта, допустившего его, обеспечивается судебной защитой (ч. 1 ст. 40). Действия и решения должностных лиц РТ подлежат особому судебному анализу в рамках процедуры обжалования. При этом данное право должно реализо-вываться вне зависимости от наличия признаков нарушения в оспариваемой деятельности (ст. 41), иначе бы в Конституции РТ было прямо зафиксировано, что обжаловать можно лишь незаконные акты и решения.
По мнению отдельных исследователей, право на обжалование в силу своей сущности касается только тех случаев, когда власть нарушила требования закона [1]. Вследствие этого между Конституцией РТ и КАС РФ прослеживаются определённые противоречия в части регламентации данного субъективного права. Однако, по нашему мнению, их не следует воспринимать буквально.
Поскольку конституционно в Республике Татарстан установлен демократический политический режим, он предполагает, помимо прочего, возможность граждан и организаций оспаривать не только действия власти, нарушающие их права и свободы, но и решения, принятые в законном порядке, но ущемляющие определённые интересы или препятствующие осуществлению конституционно гарантированных возможностей граждан.
Кроме того, судебный порядок оценки принятых решений или совершённых действий должностных лиц является определённым дополнительным инструментом проверки их деятельности на эффективность. Тем самым в Татарстане гражданин имеет право оспорить не только неправомерные акты региональной власти, но и любые иные аспекты управленческого процесса, в том числе соответствующие закону. В этом заложен демократический подтекст данного конституционного права.
Отчасти подобный тезис прослеживается в федеральном законодательстве. Так, в 2012 г. в Гражданский кодекс Российской Федерации [2] была введена новая норма, устанавливающая возможность возмещения ущерба, причинённого правомерными действиями должностных лиц (ст. 16.1). Кроме того, граждане вправе получить такую компенсацию не только от государственных органов, но и от иных организаций, которым делегированы определённые властные полномочия. Следовательно, под данную категорию подпадают и должностные лица таких организаций.
Согласно ч. 2 ст. 29 Конституции Рт установлена гарантия государственной защиты прав и свобод гражданина, а в ч. 3 закреплено условие, что порядок реализации данной нормы регламентируется отдельными законами.
К числу таковых можно отнести Закон РТ № 16-ЗРТ "Об обращениях граждан в Республике Татарстан" [5], который уточняет порядок осуществления права, закреплённого в ст. 46 Конституции РТ. Применительно к конституционному праву на обжалование данный закон имеет детализирующее значение, поскольку распространяется на всю категорию органов власти и должностных лиц, а также иных субъектов, выполняющих в соответствии с законодательством «публично-значимые функции» (ст. 1). Это означает, что институт обращения и институт обжалования построены на общем государственном обязательстве контактировать с гражданами по поводу реализации их прав и свобод, в том числе при помощи такой формы обращения, как индивидуальная или коллективная жалоба (ст. 2).
Следует отметить, что сам факт существования данного закона подвергался оспариванию в судебном порядке в 2006-2007 гг. со стороны Прокуратуры РТ. Дело в том, что в Татарстане распространена практика принятия законов по тем вопросам, по которым на федеральном уровне отсутствует соответствующий нормативно-правовой акт [13, с. 98]. Закон РТ № 16-ЗРТ с момента своего принятия в 2003 г. относился именно к этой категории, поскольку аналогичный федеральный закон был принят в мае 2006 г. [14] Вследствие этого между данными нормативно-правовыми актами возникли определённые противоречия.
Ключевым оказался вопрос о целесообразности существования подобного закона на региональном уровне, поскольку в Федеральном законе от 02.05.2006 № 59-ФЗ довольно определённо обозначена правовая база в области данных отношений. В п. 1 ст. 3 обозна-
чены лишь нормативно-правовые акты, принятые на федеральном уровне, поскольку Конституция РФ относит регламентацию в сфере прав и свобод человека и гражданина к ведению федерации. В силу этого прокуратура настаивала на необходимости признания основных положений Закона РТ № 16-ЗРТ несоответствующими федеральному законодательству.
И Верховный суд Республики Татарстан, и Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации поддержали право регионов принимать подобные законы [9]. В частности, в силу п. 2 ст. 3 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ субъекты федерации могут регламентировать гарантии реализации права на обращение, равно как и устанавливать собственные (дополнительные) механизмы защиты данного конституционного права граждан. К числу таковых, например, суды отнесли регламентацию права на коллективное обращение, осуществление которого в федеральном законодательстве не уточнено.
Помимо этого, гарантиями реализации конституционного права на обжалование в Законе РТ № 16-ЗРт являются: возможность обратиться с жалобой через представителя и право сформулировать жалобу на том родном языке народов России, которым владеет заявитель (помимо возможности обратиться на татарском и русском языках). В остальной части содержание закона признано дублирующим положения соответствующего федерального законодательства, в чём суды не усмотрели противоречий.
Несмотря на то, что Закон РТ № 16-ЗРТ не регламентирует рассмотрение жалоб в судебном порядке, в нём содержится ряд иных принципиальных норм, гарантирующих гражданам и организациям осуществление их конституционного права на обжалование. Например, в ст. 7 установлен запрет для компетентных органов перенаправлять жалобы тем должностным лицам, чьи действия или решения оспариваются данной жалобой. В случае же невозможности реализации данного требования, когда в административном порядке жалоба не может быть рассмотрена каким-либо иным субъектом, жалоба подлежит возврату заявителю, а ему должно быть разъяснено его право обратиться в соответствующем порядке в суд.
К числу гарантий реализации права на обжалование следует также отнести нормы, изложенные в ст. 17 Закона РТ № 16-ЗРТ. В частности, там перечислены обязанности контролирующих инстанций, которые они должны исполнять при рассмотрении жалоб.
Не менее значимой гарантией права на обжалование следует признать возможность компетентных органов обращаться с запросами к тем должностным лицам, действия или решения которых оспариваются в административном порядке (ст. 11 Закона РТ № 16-ЗРТ). Последние обязаны предоставить, помимо ответа, требуемые письменные доказательства (документы или иные материалы) в течение 15 дней.
На основании ст. 13 Закона РТ № 16-ЗРТ гражданину предоставлено право оспорить принятое по итогам рассмотрения его жалобы решение либо в вышестоящей административной инстанции, либо в суд. Тем самым наблюдается определённое противоречие между данный законом и положениями приведённого выше Закона РТ № 64-ЗРТ "Об исполнительных органах государственной власти Республики Татарстан", который изначально сужает такие инстанции до одной - в лице Кабинета Министров РТ.
Логика формулировок норм в Законе РТ № 64-ЗРТ объясняется тем, что его предназначение - регламентировать вертикаль исполнительной власти на территории Татарстана. Тем самым основными субъектами правоотношений, регулируемых данным законом, выступают не граждане, а органы республиканской власти и соответствующие должностные лица. Вместе с тем, закрепляя гарантии реализации отдельных прав и свобод граждан, Закон РТ № 64-ЗРТ автоматически включается в систему нормативно-правовых актов, на которых базируется конституционный институт обжалования. Следовательно, его положения необходимо привести в соответствие с требованиями федерального законодательства и принципами, заложенными в Закон РТ № 16-ЗРТ "Об обращениях граждан в Республике Татарстан".
Специальные гарантии в реализации права на обжалование содержатся в отраслевом законодательстве Республики Татарстан применительно к отдельно взятым сферам общественных отношений. Так, в ст. 16 Закона РТ № 1872 "Об инвестиционной деятельности в Республике Татарстан" [7] возможность судебного обжалования действий и решений должностных лиц соответствующих органов власти и местного самоуправления обозначена как одна из государственных гарантий для обеспечения прав инвесторов.
Можно констатировать, что субъекты Российской Федерации вправе формулировать в своём законодательстве гарантии реализации права на обжалование действий и решений должностных лиц как регионального, так и федерального уровня. Подобные гарантии классифицируются на общие, установленные в отношении возможности по оспариванию деятельности неопределённого круга должностных лиц, и на специальные, направленные на уточнение порядка обжалования решений и действий конкретных представителей республиканской власти.
Список литературы:
1. Алексеева И.С., Джандубаев З.А. Актуальные проблемы реализации конституционного права на судебное обжалование // Арбитражный и гражданский процесс. 2015. № 1. С. 23-26.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. ст. 3301; 2016. № 27 (Часть I). ст. 4169.
3. Егоров С.С. Гарантии прав и свобод человека и гражданина в конституционном (уставном) законодательстве субъектов Российской Федерации. Диссертация ... кандидата юридических наук. Пенза, 2013. 189 с.
4. Закон РТ от 06.04.2005 N 64-ЗРТ (ред. от 01.07.2015) "Об исполнительных органах государственной власти Республики Татарстан" // Республика Татарстан, № 69-70, 07.04.2005; N 92, 03.07.2015.
5. Закон РТ от 12.05.2003 N 16-ЗРТ (ред. от 24.07.2014) "Об обращениях граждан в Республике Татарстан" // Республика Татарстан. № 111. 02.08.2014.
6. Закон РТ от 18.12.2014 N 126-ЗРТ "О регулировании отдельных вопросов в сфере социального обслуживания граждан в Республике Татарстан" // Республика Татарстан, N 186, 20.12.2014.
7. Закон РТ от 25.11.1998 № 1872 (ред. от 15.12.2014) "Об инвестиционной деятельности в Республике Татарстан" // Ведомости Государственного Совета Татарстана. 1998. № 12. ст. 348; Республика Татарстан. № 185. 19.12.2014.
8. Маленко О.О. Конституционное (уставное) закрепление прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Ростов-на-Дону, 2002. 222 с.
9. Определение Верховного Суда РФ от 23.05.2007 N 11-Г07-9 «Об оставлении без изменения решения Верховного Суда Республики Татарстан от 14.02.2007, которым частично удовлетворено заявление о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Закона Республики Татарстан от 12.05.2003 N 16-ЗРТ "О порядке рассмотрения обращений граждан в Республике Татарстан".
10. Постановление Кабинета Министров РТ от 27.08.2014 № 616 (ред. от 31.03.2015) "Об аккредитации субъектов инфраструктуры имущественной поддержки малого и среднего предпринимательства Республики Татарстан" // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. 2014. № 76. ст. 2317.
11. Приказ Госжилинспекции РТ от 17.12.2014 № 200 (ред. от 12.08.2016) "Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги по выдаче Государственной жилищной инспекцией Республики Татарстан лицензии на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами" // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. 2016. № 13. ст. 0477.
12. Указ Президента РТ от 27.12.2013 N УП-1291 (ред. от 15.01.2016) "Об утверждении Административного регламента предоставления Министерством лесного хозяйства Республики Татарстан государственной услуги "Проведение государственной экспертизы проекта освоения лесов" // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. 2014. № 7. ст. 0139; 2016. № 7. ст. 0208.
13. Фарукшин М.Х., Большаков А.Г. Диффузия автономности в условиях унификации российской региональной политики (на примере Республики Татарстан) // Политическая наука. 2007. № 2. 94-115.
14. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 03.11.2015) "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. - № 19. - ст. 2060; 2015. - № 45. - ст. 6206.
Рецензия
на статью Гизятовой С.В. «Конституционные гарантии права на обжалование действий и решений должностных лиц Республики Татарстан»
Статья Гизятовой С.В. посвящена научному анализу отдельных конституционных условий оспаривания результатов властно-распорядительной деятельности должностных лиц в субъектах Российской Федерации и выявлению особенностей правового регулирования данного процесса в Республике Татарстан. Статья затрагивает актуальную тему, поскольку в свете проводимой в России административной реформы происходит переосмысление сущности и назначения права на оспаривание, что затрагивает многие вопросы прикладного характера. Формирование представлений об институте оспаривания действий и решений региональных должностных лиц, исследуемой в ряде публи-
каций, является важным, но в то же время слабоизу-ченным феноменом современной юридической науки.
В статье автор предлагает собственный подход к пониманию факторов, влияющих на реализацию права на оспаривание, справедливо отмечая рассогласованный подход большинства исследователей к проблеме его субъектного состава и структуры. Отмечается, что институт оспаривания решений и действий должностных лиц регионального уровня не ограничен исключительно конституционным законодательством Российской Федерации. Автор акцентирует внимание на том, что данное право развивается и приобретает специфическое наполнение как за счет региональных конституций и уставов, так и при помощи иных законов субъектов федерации. При этом правовая институцио-нализация средств защиты прав и свобод граждан в региональном масштабе происходит вне зависимости от формально-юридического закрепления тех или иных институтов в конституциях и уставах субъектов федерации, несмотря на кажущуюся обязательность единообразного подхода регионов к данному вопросу.
В статье имеются ссылки на различные публикации, нормативный и эмпирический материал, количество которых позволяет сделать вывод о разностороннем подходе к проведённому исследованию. Выводы автора подкреплены примерами из федерального и регионального законодательства.
Статья Гизятовой С.В. соответствует требованиям, предъявляемым к статьям подобного рода. Положения статьи подкреплены ссылками на авторитетные источники, автором проанализирован достаточный объем эмпирического материала.
Данная статья рекомендуется к публикации в научном журнале «Пробелы в российском законодательстве».
Зав. кафедрой политологии Института социально-философских наук и массовых коммуникаций ФГАОУ Во «Казанский (Приволжский) федеральный университет, доктор юридических наук, профессор Зазнаев О.И.
