CC BY
836
УДК 34
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ГАРАНТИИ ПРАВА НА ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ
© Л. И. Валитова
Башкирский государственный университет Институт права
Россия, Республика Башкортостан, 450074 г. Уфа, ул. Достоевского, 131.
Тел.: +7 (347 )252 78 07.
E-mail: lyaisanochka-v@yandex. ru
Рассматриваются основные гарантии права граждан на информацию, закрепленные в Конституции РФ, в федеральном законодательстве и подзаконных актах. Особое внимание уделено недостаткам в системе гарантий прав человека и гражданина. В частности, автор приходит к выводу о том, что право на информацию в настоящее время остается не в полной мере реализованным.
Ключевые слова: гарантии, доступ к тии, специальные (юридические) гарантии,
Под гарантиями понимаются условия и средства, при наличии и с помощью которых обеспечиваются фактическая реализация и всесторонняя охрана прав и свобод всех и каждого человека в отдельности. Их определяют как «совокупность государственно-правовых условий и средств их осуществления, а также защита» [1, с. 56].
Право на информацию о деятельности органов власти относится к той категории прав, для реализации которых требуются активные действия и обязанность государства для их успешного осуществления. Так, в России реализация права на получение достоверной информации является одной из мер по предупреждению коррупции, предусмотренной Национальным планом противодействия коррупции на 2010-2011 гг. [2]. Гарантии доступа к информации составляют основу системы антикоррупционного контроля за деятельностью служащих государственных и муниципальных органов со стороны институтов гражданского общества.
Гарантии прав человека и гражданина в полной мере могут быть реализованы в правовом государстве, где во главу угла ставится личность и все делается во благо и для человека. «Правовое государство и его законодательство призваны... служить задачам обеспечения человеку достойной жизни, утверждать в обществе принципы гуманизма и справедливости» [3, с. 284].
Наиболее полное определение исследуемого понятия дает А. С. Мордовец: «Это система социально-экономических, политических, нравственных, юридических, организационных предпосылок, условий, средств и способов, создающих равные возможности личности для осуществления своих прав, свобод и интересов [4, с. 44].
Существуют различные классификации гарантий. Но чаще всего выделяют следующие виды гарантий: общие, специальные (юридические) и организационные (связанные с деятельностью органов государства в сфере правотворчества, а также контролирующая и процедурная деятельность).
Однако многие ученые опровергают существование организационных гарантий. Так, по мне-
информации, право на информацию, общие гаран-организационные гарантии.
нию С. Ю. Лапина, организационные гарантии подпадают под определение специальных (юридических) гарантий и выделение их в отдельную группу не требуется [5, с. 124].
Общие гарантии едины для всех без исключения прав и свобод. Они закладывают тот фундамент, без которого невозможна реализация прав и свобод человека и гражданина. Но наибольший интерес для нас представляют специальные гарантии. Юридические гарантии права на информацию закрепляют соответствующую обязанность государственных органов и их должностных лиц содействовать гражданам в реализации их права на информацию.
Механизм юридических гарантий права на информацию слагается из следующих юридически значимых действий, совершаемых полномочными государственными органами:
а) выполнение юридической обязанности по обеспечению реализации конституционного права на информацию;
б) создание необходимых условий для его реализации;
в) наблюдение и контроль за реализацией права;
г) охрана прав и свобод граждан;
д) применение санкций в случае их нарушения.
В России право человека на информацию гарантировано Конституцией Российской Федерации 1993 г. [6] (далее Конституция РФ). Ст. 29 провозглашает право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. На органах власти лежит обязанность информировать общество о своей деятельности. В соответствии с ч. 2 ст. 24 Основного Закона органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.
Способствуют реализации рассматриваемого права следующие положения:
-человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 2);
-признание прав и свобод человека и гражданина неотчуждаемыми (ст. 17), равными (ст. 19), непосредственно действующими (ст. 18);
- законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15);
-права и свободы «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием» (ст. 18);
- сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускается. Органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ст. 24);
-предусматривается государственная защита, самозащита «всеми способами, не запрещенными законом» (ч. 2 ст. 45), судебная защита (ч. 1 и 2 ст. 46).
Также в качестве конституционных гарантий прав человека и гражданина на информацию выступают нормы, устанавливающие ответственность должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (п. 3 ст. 41 Конституции РФ), закрепляющие право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42), свободу творчества и преподавания, охрану интеллектуальной собственности (п. 1 ст. 44), запрет цензуры (ч. 5 ст. 29), открытость заседаний палат Федерального Собрания (п. 2 ст. 100), открытость судопроизводства (п. 1 ст. 123) и др.
Согласно Конституции РФ, гарантирующие функции выполняются Президентом РФ, который является гарантом прав и свобод человека и гражданина (ст. 80), также Правительством, осуществляющим на основании ст. 114 меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан.
Право на доступ к информации гарантировано дополнительными правовыми механизмами и в текущем законодательстве.
Важность данного права подчеркнута в преамбуле Указа Президента РФ от 31 декабря 1993 г. «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию» [7], где сказано, что деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений и должностных лиц
осуществляется на принципах информационной открытости, что выражается в следующем:
- в систематическом информировании граждан о предполагаемых или принятых решениях;
- в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан;
- в осуществлении гражданами контроля над деятельностью государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан.
Любые виды гарантий подразделяются на внутренние (внутригосударственные) и внешние (международные).
В частности, у гражданина Российской Федерации есть возможность воспользоваться судебной международно-правовой защитой, что следует из ч. 3 ст. 46 Конституции РФ, где установлено, что «каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в международные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты». Как пишет Т. А. Тимербаев, российский гражданин уже с 1991 г. оснащен международным, а после вступления в Совет Европы - региональным механизмом защиты своего права на доступ к информации[8, с. 116].
Правовыми гарантиями являются положения Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [9]. Так, в ч. 4 ст. 8 указаны виды информации, доступ к которым не может быть ограничен:
1) нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления;
2) информации о состоянии окружающей среды;
3) информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну);
4) информации, накапливаемой в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией;
5) иной информации, недопустимость ограничения доступа к которой установлена федеральными законами.
При этом ч. 1 ст. 9 данного закона устанавливаются следующие ограничения информационных прав и свобод: возможность ограничения федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и
законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В этом же законе в качестве гарантий прописано: органы государственной власти и местного самоуправления обязаны создавать доступные каждому гражданину информационные ресурсы по вопросам деятельности этих органов и подведомственных им организаций, а также в пределах своей компетенции осуществлять массовое информационное обеспечение пользователей по вопросам прав, свобод и обязанностей граждан, их безопасности и другим вопросам, представляющим общественный интерес.
Недавно принятый Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [10] в числе принципов обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления установил: открытость, доступность, достоверность информации, своевременность ее предоставления, свободу поиска, получения, передачи и распространения информации, а также соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Гарантиями доступа к информации являются положения ст. 8, где предусматривается возможность не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, доступ к которой не ограничен.
Своеобразной гарантией доступа граждан к информации является ответственность за нарушение порядка доступа к информации, установленная ст. 23, 24, 25.
Так, решения и действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо в суд. Здесь важной проблемой является то, что контроль за обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления осуществляют руководители тех же самых органов. Это нарушение принципа контроля, согласно которому контролируемый и контролирующий органы не могут совмещаться в одном лице. Контроль руководите -лей органов за подчиненными важен и необходим, но не стоит только этим ограничиваться. Так, например, не учитывается компетенция Уполномоченного по правам человека в РФ по рассмотрению жалоб на решения или действия (бездействие) ор-
ганов власти. Для осуществления надзора за соблюдением закона необходимо создать независимый специализированный административный орган, такой как, например, Уполномоченный по вопросам информации или Уполномоченный по рассмотрению жалоб.
По мнению А. Г. Рихтера, «упущено, что в современной демократии участие общественности в процессе контроля и надзора за соблюдением права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления является необходимым условием закона о доступе к такой информации и должно было быть принципиально зафиксировано в нем самом»[11].
Надзор за исполнением государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами положений Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» осуществляют органы прокуратуры РФ.
Ответственность должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих, виновных в нарушении права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления установлена в ст. 25, в которой предусмотрена дисциплинарная, административная, гражданская и уголовная ответственность в соответствии с законодательством РФ. Надо отметить, что эти положения носят отсылочный характер.
Также проблемой является высокий процент подзаконного регулирования, что подрывает реализацию права граждан на информацию. В частности, обширный перечень сведений, который может быть отнесен к государственной тайне, в нарушение норм Конституции РФ и федерального законодательства, определяется не федеральным законом, а подзаконным актом [12]. Это также и действующее Постановление Правительства РФ №1233 от 3 ноября 1994 г. «Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти»[13].
Это и есть пробелы законодательного порядка, также проблемы организационно характера, которые снижают эффективность гарантий прав граждан на информацию и приводят к нарушениям их на практике. Недостатком в системе гарантий прав человека и гражданина на информацию, на наш взгляд, является то, что среди них мало норм, ограничивающих произвол государственных органов в указанной сфере.
Конечно, определенная доля «вины» лежит на самих гражданах, которые не используют средства защиты своих прав, предусмотренные законом. Необходимо помнить, что только активная гражданская позиция населения поможет дисциплиниро-
вать власть, что в свою очередь наполнит декларативные права реальным содержанием.
Таковы основные правовые гарантии права граждан на информацию, предусмотренные российским законодательством.
Безусловно, по сравнению с советской системой государственного управления в современной России более полно обеспечивается открытость деятельности государственно-властных органов и права на информацию в целом. И, несмотря на то, что некоторые шаги в этом направлении предприняты, право на информацию еще пока нельзя назвать в полной мере реализованным.
ЛИТЕРАТУРА
1.
Рудинский Ф. М. Личность и социалистическая законность. Волгоград, 1976. 160 с.
2. Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. №460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы» // Российская газета. 2010. .№5158.
3. Мордовец А. С. Гарантии прав личности: понятие и классификация // Теория государства и права / Под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М., 2001. 776 с.
4. Мордовец А. С. Социально-экономические механизмы обеспечения прав человека и гражданина. Саратов, 1996. 285 с.
5. Лапин С. Ю. Обеспечение доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: информаци-
онно-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2011. 183 с.
6. Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. № 237.
7. Указ Президента РФ от 31 декабря 1993 г. №2334 «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию» (с изменениями от 17 января 1997 г., 1 сентября 2000 г.) // Российская газета. 1994. 10 января. №4.
8. Тимербаев Т. А. Конституционное право граждан Российской Федерации на доступ к информации: региональный аспект: дис. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2006. 219 с.
9. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. №149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Собрание законодательства РФ. 2006. №31(1ч.). Ст. 3448.
10. Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Российская газета. 2009. №4849.
11. Рихтер А. Г. Два закона - один подход: новое в информационном законодательстве России // Медиаскоп. ИЯЬ: /http://www.mediascope.ru/node/406 (2010. 19 октября).
12. Указ Президента РФ от 11 февраля 2006 г. №90 «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне» // Собрание законодательства РФ. 2006. №8. Ст. 892.
13. Постановление Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. №1233 «Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ.1994. №29. Ст. 3035.
Поступила в редакцию 22.06.2012 г.
