CC BY
675
М.С. Шаварин
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ В США*
Теория разделения властей имеет большую историю1, к ней обращались многие мыслители. Так, Гегель говорил «о разделении властей, которые сами по себе дополняют друг друга...»2. Принцип разделения властей он рассматривал как конституционную гарантию реализации принципа свободы. Как известно, только тоталитарные, некоторые авторитарные и иные недемократические режимы снимают вопрос о разделении властей как таковой. Неспроста в американской литературе принцип разделения властей называют основой американской демократии.
Европейские и американские мыслители Нового времени под этим принципом понимали разделение законодательной, исполнительной и судебной власти. В США власть на каждом уровне - общенациональном, региональном и местном - разделена на три ветви в соответствии с теорией разделения властей. По Конституции все три ветви власти - Конгресс, Президент, Верховный суд (суды) - отделены и независимы друг от друга. У каждой власти - свои функции. Между системой органов каждой из ветвей власти и выполняемыми этими органами функциями есть безусловная взаимосвязь, функции могут выступать системообразующим признаком. Интересно замечание по этому вопросу одного из основателей структурно-функциональной методологии Талкотта3 Парсонса: «.Понятие. системы, предполагает понятие функции как действия, отвечающего. на ряд внешних и внутренних для данной системы условий, которые можно рассматривать как пределы изменения, не нарушающие
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук С.В. Королевым.
1 См.: Баренбойм П. 300 лет доктрины разделения властей. Суд Сьюте-ра. М., 1995.
2Гегель. Лекции по философии истории. СПб., 1993. С. 97.
3 Иногда его имя переводят на русский язык как «Толкотт».
Труды Института государства и права 203
Российской академии наук № 6/2010
интегрированность и эффективность системы.. ,»4. Следовательно, за определенными границами изменение функций может быть настолько фундаментальным, что это может привести к распаду системы, что нельзя забывать при проведении соответствующих системных реформ органов власти.
В связи с подготовкой и принятием Конституции США 1787 г. в стране велась острая политическая борьба. В ответ на кампанию против Конституции авторы проекта за срок менее года5 опубликовали 85 статей в защиту Конституции под псевдонимом «Публий» с общим названием «Федералист». Авторами статей были А. Гамильтон, Дж. Мэдисон и Дж. Джей. В американской литературе «Федералист», несмотря на его возраст, до сих пор считают одним из лучших комментариев к Конституции. В «Федералисте» теория разделения властей была гармонично дополнена знаменитой системой «сдержек и противовесов» и разработкой многих вопросов собственно федеративного устройства, в том числе вертикального разделения властей; все вопросы, специально не закрепленные за союзом и не запрещенные для штатов, оставались «за штатами или за народом»6. «Таким образом, безопасность прав народа гарантируется вдвойне. Правительства будут надзирать друг за другом, и вместе с тем -каждое - надзирать за собой»7. Впрочем, идея «сдержек и противовесов» высказывалась и Ш.Л. Монтескье, но в то время она не получила развития. Более того, по мнению второго Президента США Д. Адамса, система, «сдержек и противовесов» придумана в Америке. Общепризнано, что в США способу разделения властей штаты больше обязаны авторам федеральной Конституции, федералистам и другим мыслителям. Некоторые американские юристы различают принципы разделения властей и «сдер-жек и противовесов». Среди российских авторов больше распро-
4 Парсонс Т. О социальных системах. М., 2002. С. 33.
5 С октября 1787 г. по май 1788 г.
6 См.: Маклаков В.В. Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, Соединенные Штаты Америки, Япония, Индия. М., 2006. С. 365.
7 Федералист. Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. М., 1993. С. 349.
странено мнение, что принцип разделения властей дополняется
8 г»
системой «сдержек и противовесов» . В отличие от разделения властей «чисто американская идея «сдержек и противовесов» разработана весьма основательно и во всех ее подробностях»9. Фактически главная причина подробного развития американскими юристами системы «сдержек и противовесов» - это их желание воплотить несколько отвлеченную от жизни конструкцию разделения властей на практике, так как именно через сдержки и противовесы теория разделения властей действует. По этой системе все ветви власти осуществляют взаимный конституционный контроль, чтобы избежать злоупотреблений властью, или, иными словами, влияют на деятельность другой власти правовыми средствами. Этот принцип взаимосвязи и взаимоограничения разделенных властей фактически содержится в Конституции. Иногда считают10, что принцип сдержек и противовесов подробно разработан Т. Джефферсоном в «Заметках о штате Вирджиния» (1784 г.).
Право судебного конституционного надзора объявлять законы недействующими в случае противоречия Конституции -важнейшее в системе разделения властей США. Хотя это право не закреплено в Конституции 1787 г., один из ее авторов, А. Гамильтон, писал в «Федералисте», что право конституционного надзора является неотъемлемым для системы правления в США. Он полагал, что «толкование законов - должная и свойственная судам сфера деятельности. Конституция является и должна рассматриваться судами как основной закон. Они должны определять ее значение. Если при этом возникают непримиримые противоречия между ними, следует отдавать предпочтение высшим обязательствам.»11. Аналогичные взгляды высказывал
8 Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2006. С. 357.
9 Мишин А.А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. М., 1984. С. 18.
10 См.: Encyclopedia Americana. International edition. Danbury, Connecticut, 2006.
11 Федералист. Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. С. 505.
четвертый Президент США Дж. Мэдисон. Другого мнения придерживался третий Президент США Т. Джефферсон. Впрочем, если взять в расчет такие фактические предпосылки появления судебного конституционного контроля, как наличие письменной конституции в виде единого документа, особая роль суда в странах общего права, выполняющего наряду с другими правотворческие функции, действие собственно принципа разделения властей, сверхжесткий порядок изменения конституции, то его появление - это закономерное следствие12.
Между прочим, в Акте о суде 1789 г., установившем численность Верховного суда США, ничего не говорил о праве конституционного контроля. Т. Джефферсон под влиянием знаменитого решения Верховного суда по делу «Марбэри против Мэ-дисона»13 (1803 г.), положившего начало судебному контролю в США, заметил: «Считать судей высшими арбитрами во всех конституционных вопросах - это. очень опасная доктрина. может привести нас во власть олигархии. Наши судьи настолько же честны, как и любые другие люди, и не больше. их власть тем более опасна, что она дается им пожизненно»14.
Соотношение разделенных властей менялось исторически. Сильная власть Конгресса достаточно быстро сменилась уже в XIX в. усилением власти Верховного суда. «После ратификации Конституции федеральная судебная власть осуществляла законотворческие полномочия в не менее важных областях, чем кон-гресс»15. Особенно усилилась власть Верховного суда после Гражданской войны и преобладала примерно до президентства В. Вильсона (1913-1921). Власть президента усиливалась в годы Второй мировой войны и после ее окончания. Правда, как след-
12 Следует заметить, что вопрос судебного конституционного контроля настолько значим, что стал предметом ряда монографий и диссертаций.
13 Иногда фразу «Marbury v. Madison» переводят как «Марбюри против Мэдисона».
14 Цит. по: Графский В.Г. История политических и правовых учений. М., 2005. С. 305.
15 Abram Chayes. How does the constitution establish justice? // Harvard Law Review. Vol. 101. March 1988. № 5. P. 1029.
ствие отставки Президента Р. Никсона в 1974 г. можно отметить усиление власти Верховного суда. Средства сдержки (или контроля) Президента со стороны Конгресса оказались малоэффективны и (или) трудноосуществимы.
Действительное разделение властей в США менялось исторически, хотя формально (текстуально) конституционные нормы почти не изменились со временем. В то же время сам принцип действовал даже в критические периоды американской истории. Более того, обращение к нему в такие моменты, например в годы экономического кризиса 30-х гг. прошлого столетия, свидетельствует о его значимости и актуальности. Уже с 1921 г. Президент стал (вместо Конгресса) подготавливать бюджет и важнейшие финансовые законопроекты. В то же время по Конституции Конгресс вправе распределять доходы: «Никакие денежные выдачи из казначейства не могут производиться иначе, как согласно установленным назначениям»16. Полномочия Президента состоят из конституционных, перечисленных в разд. 2 ст. II Конституции; «скрытых» («подразумеваемых») полномочий, закрепленных за ним теорией и практикой; делегированных полномочий от Конгресса. У Президента есть право на конфиденциальность, т.е. право отказывать Конгрессу в предоставлении информации по ряду вопросов деятельности главы государства.
Для действующей системы «сдержек и противовесов» в США крайне важно решение Верховного суда от июня 1983 г. Тогда было признано неконституционным право Конгресса на так называемое законодательное вето. В результате этого решения стали недействительными более 200 актов Конгресса - беспрецедентный случай в истории Верховного суда США. В этом решении Верховный суд фактически поддержал Президента США, на нормативные акты которого Конгресс налагал «законодательное вето».
* * *
Судебную власть зачастую называют третьей властью, в конституциях американских штатов статья о ней следует после статей о законодательной и исполнительной властях. Но это ни-
16Маклаков В.В. Указ. соч. С. 358.
сколько не приуменьшает значимость власти. Повышенное внимание к закреплению и реализации принципа разделения властей проявляется и в других особенностях конституций штатов: во многих из них, кроме посвященных разделенным властям отдельных статей (глав), отдельная статья содержит положения о разделении властей в штате. Такую структуру имеют конституции штатов Кентукки 1891 г., Миссури 1945 г., Колорадо 1876 г. (новая редакция 1962 г. преобразовала судебную систему штата в трехзвенную), Небраски 1875 г., Теннеси 1870 г., Южной Дакоты 1889 г., Коннектикута 1965 г., Айовы 1857 г., Нью-Джерси 1947 г., Луизианы 1974 г., Алабамы 1901 г. и многих других.
Конституции штатов нередко уделяют внимание клаузуле о несовместимости17 как части (или гарантии) системы сдержек и противовесов. Так, п. 18 ст. V Конституции Оклахомы 1907 г. устанавливает несовместимость занятия членами законодательных органов должностей исполнительной власти Федерации или штата, в том числе если лицо получает «компенсацию» на соответствующих должностях. Осужденные в фелонии тоже не могут претендовать на членство в законодательных органах. В соответствии с п. 56 этой статьи легислатура устанавливает своими биллями расходы законодательной, исполнительной и судебной властей.
Можно выделить группу штатов, конституции которых закрепляют сам принцип разделения властей, без клаузулы о несовместимости и сдержек и противовесов. В целом это краткие конституции. К ним относятся Конституция Аризоны 1912 г.; Конституция Айовы 1857 г., Конституция Вермонта 1793 г. (с изм. от 2002 г.); Конституция Алабамы 1901 г.; Конституция Род-Айленда 1943 г. - в них статья или параграф так и называются «разделение властей». К этой же группе относится, например, Конституция Иллинойса 1970 г., в которой разделению властей посвящена ст. 2 «Власть штата». А Конституция
17 Клаузулой несовместимости называют норму Конституции, которая запрещает членам обеих палат Конгресса на время избрания занимать гражданскую должность на службе США, т.е. быть должностным лицом исполнительной власти. Вместе с тем лица, занимающие такие должности, не могут быть членами Конгресса. 208
Нью-Гемпшира 1783 г. (с изм. от 2007 г.) использует устаревшие выражения и нетипичную структуру текста, устанавливает принцип разделения властей в ст. 37 Билля о правах, с которого начинается Конституция.
В конституциях таких штатов, как Теннеси - Основной закон 1870 г., Айдахо 1890 г., Монтана - Конституция 1891 г., Миссисипи - Конституция 1890 г., Мичиган - Конституция 1963 г., Небраска - Конституция 1875 г., Миннесота - Конституция 1857 г. (пересмотрена в 1974 г.18), Мэн - Конституция 1820 г.19, Флорида - Конституция 1968 г.20, статья о разделении властей устанавливает в кратких разделах кроме самого принципа еще и клаузулу о несовместимости. К этой же группе относится Конституция штата Невада 1864 г. - в ней есть весьма содержательная ст. 3 «Разделение властей». Часть первая раздела первого этой Конституции содержит типичные для конституций штатов формулировки - в ней закреплен сам принцип разделения властей и клаузула о несовместимости. Как известно, один из авторов разделения властей утверждал: «Делегированная власть не может быть делегирована». По Конституции же Невады легислатура может уполномочить орган исполнительной власти принимать общеобязательные21 нормы. Причем легислатура правомочна проверять такие нормы до их вступления в силу на предмет соответствия установленной компетенции органа исполнительной власти. Также легислатура правомочна признавать недействительными любые такие нормы большинством голосов законодательного органа. Эти положения Конституции Невады 1864 г. о делегировании власти не характерны для XIX в., они появились в результате изменений этой Конституции в 1990-е гг. Делегирование полномочий законодательного органа - один из ответов на вызовы современности, такие как сложность и рост экономики, населения. Так легислатура освобождается от реше-
18 Изменялась в 2008 г.
19 Действует с рядом изменений, в том числе в 2003 г.
20 Нормы Конституции о судебной власти претерпели ряд изменений, в том числе в конце прошлого столетия.
21 «Которые могут наделять правами индивидов за пределами этого органа».
ния малозначительных вопросов, формально относящихся к ее компетенции, и позволяет ей качественнее выполнять остальные свои функции.
В другой группе штатов конституции содержат схожие положения, как в предыдущей группе, т.е. принцип разделения властей и клаузулу о несовместимости. Их отличие лишь в том, что исключения из клаузулы о несовместимости может устанавливать конституция. Такие положения содержат среди прочих ст. 5 Конституции Западной Вирджинии 1872 г.22; разд. 3 ст. 3 Конституции Калифорнии 1879 г.; ст. 2 Конституции Луизианы 1974 г.23; ст. 3 Конституции штата Нью-Джерси 1947 г.24; ст. 3 Конституции 1851 г.25 штата Индиана26.
Конституции некоторых штатов не содержит в своем тексте сам принцип разделения властей, как это имеет место в федеральной Конституции. Но они ему, безусловно, соответствуют, что видно из построения и названия статей (глав) и (или) других норм конституции. В то же время многие основные законы этой группы имеют свои особенности. Так, в Конституции штата Северная Дакота в соответствии с принципом народного суверенитета статья, предшествующая статьям, посвященным разделенным властям, называется «власть, оставляемая за народом». К этой же группе относятся: действующая с множеством изменений, Конституция штата Мэриленд 1867 г.; Конституция штата Пенсильвания 1968 г.27; Конституция штата Вашингтон 1889 г.28; Конституция
22 Исключение из клаузулы о несовместимости установлено Конституцией для мировых судей - они могут занимать должности в законодательном органе.
23 Действует с рядом изменений, внесенных в 1980-х, 1990-х и в 2000-х гг. Нормы Конституции о судебной власти изменились в 1990-е гг.
24 Претерпела ряд изменений, в том числе в 2008 г.
25 Последние изменения в нее внесены в 2001 г.
26 Примечательная особенность закрепления принципа разделения властей состоит в том, что по Конституции в состав исполнительной власти включена административная власть.
27 Статья о судебной власти была пересмотрена в 1979 г.; кроме того, в нее вносились изменения и в 1990-х гг.
28 Действует с рядом более поздних изменений. 210
штата Висконсин 1948 г.29; Конституция штата Массачусетс 1780 г.30; Конституция Нью-Йорка 1895 г.31; Конституция штата Огайо 1851 г.32
Обязательным условием воплощения в жизнь принципа разделения властей является реальная независимость американских судов. Действительно, в части независимости суды США могут считаться примером для многих государств. Одним из проявлений независимости судебной власти является отсутствие какого-либо министерства или департамента, являющегося по своей сути частью исполнительной власти и контролирующего суды. Более того, раньше практически все суды функционировали на началах самоуправления. Административной связи между судами не было долгое время, но с 1922 г. в федеральных судах появился минимальный административный надзор. Административной властью в федеральной судебной системе обладают председатель Верховного суда США, сам Верховный суд и председатели федеральных апелляционных судов. Аналогичную систему административного контроля во главе с председателем Верховного суда имеет большинство штатов, что нередко закреплено более подробно конституциями штатов. Так, по Конституции штата Нью-Гемпшир 1783 г.33 главный судья Верховного суда назван административным руководителем всех судов штата; большинством голосов Верховный суд принимает правила работы судов штатов. Параграф 3 ст. 6 «Судебная отрасль власти» Конституции штата Мичиган 1963 г. устанавливает, что Верховный суд назначает администратора судов и других его
29 Действует с многочисленными поправками, в том числе внесенными в 2009 г.
30 Построение и содержание норм этой Конституции настолько исходят из принципа разделения властей, что некоторые авторы считают, что она содержит сам принцип.
31 Действует с многочисленными изменениями, наиболее существенные из которых относятся к концу 1930-х гг., последние были внесены в 2000-х гг.
32 Наиболее существенные изменения в нее были внесены в 1912 г., последние - в 2010 г.
33 Действует с изменениями, внесенными в 2007 г.
помощников, которые могут быть необходимы; их обязанности устанавливаются судом. Конституции ряда штатов, перечисляя юрисдикцию Верховного суда штата, называют его право «осуществления надзора за. судами штата» (разд. 4 ст. 7 Конституции штата Индиана 1851 г.34). Аналогичная норма содержится в ст. 97-5-002 Конституции штата Вайоминг 1890 г.
Оригинальным проявлением отношения к принципу разделения властей отличаются конституции штатов Алабама, Оклахома, Нью-Мехико, Вайоминг, Висконсин35. В них среди судебных органов, причем в самом начале, назван Сенат в качестве суда импичмента. Верхняя палата законодательного органа штата (не только в этих штатах) также выполняет судебные функции, но упоминание Сената среди судебных органов, причем в самом начале, отражает другой подход в названных штатах к разделению властей или, по крайней мере, формально подтверждает определенное отношение к принципу разделения властей. Общефедеральная Конституция тоже называет в разд. 3 ст. 1 полномочия Сената выступать в качестве суда импичмента, но эта статья не посвящена судебной власти.
Несмотря на конституционное закрепление самого принципа, функции разделенных властей перемешиваются, что можно рассматривать как проявление системы «сдержек и противовесов». Например, большая часть конституций наделяет суды правом принятия судебных приказов, обязывающих исполнительные органы (в том числе) совершать или не совершать определенные действия. Административные органы не только принимают нормативные правовые акты, но и (вместо судов) на их основе разрешают споры по правоотношениям36. Исполнительная власть осуществляет делегированное законотворчество, а судебная - толкует как акты законодательной власти, так и положения конституции.
34 Последние изменения в нее были внесены в 2001 г.
35 Конституция штата Висконсин действует с последующими изменениями, в том числе внесенными в 2009 г.
36 Более подробно по этому вопросу см.: Хаманева Н.Ю. Административная юстиция США // Государство и право. 1993. № 3.
Конституции штатов содержат целый ряд элементов системы сдержек и противовесов. Так, почти во всех штатах губернаторы имеют право всего в отношении актов легислатуры штата, преодолеваемого квалифицированным большинством законодательного органа. В Конституции Аляски 1956 г.37 вето содержится в параграфе 15 ст. II «Законодательная власть».
Конституции штатов аналогично федеральной Конституции используют формулу формирования глав исполнительных органов - они назначаются губернатором «по совету и с согласия» Сената38.
Суды штатов в США осуществляют конституционный контроль за соответствием законодательства конституциям. Эти прецеденты конституционного контроля меняли первоначальное соотношение разделенных властей, которое авторы заложили в тексты. В то же время, как известно, конституции штатов весьма подробны. Если учитывать, что штаты имеют нередко обширное статутное законодательство и что суды правомочны осуществлять конституционный контроль в отношении этого законодательства, ставятся под сомнение правоотношения, основанные на этом законодательстве, до его проверки на соответствие конституции судами. Для предотвращения такой ситуации конституции многих штатов предоставляют право палатам парламента или губернатору штата запрашивать мнение Верховного суда по важным вопросам права - соответствуют ли правовые нормы какого-либо законодательного или административного акта конституции, и не ждать, когда этот вопрос будет рассмотрен в каком-либо иске. Такое положение содержится в параграфе 8 ст. III Конституции штата Мичиган 1963 г. «Основы правления». В правовой системе общего права такое мнение Верховного суда штата стабилизирует правоотношения и изменяет отношение правоприменителей к статуту. Высказывание мнения Верхов-
37 Действует с последующими изменениями, в том числе внесенными в 2004 г.
38 Подробнее о системе сдержек и противовесов по конституциям североамериканских штатов см.: Лафитский В.И. Конституция американского штата (политико-правовой анализ): Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1984.
ными судами в таких случаях хорошо еще тем, что оно не связано с интересами сторон в конкретном деле и, следовательно, более независимо. Аналогичные положения содержатся в конституциях штатов Массачусетс, Нью-Гемпшир, Род-Айленд, Миссури, Мэн, Колорадо. В подавляющем большинстве конституций за судами не закреплено право конституционного толкования и контроля.
В целом конституции штатов отличаются «повышенным вниманием» к этому основополагающему принципу американского права. Для России, безусловно, такой подход актуален, поскольку «в конституции должна быть четко оговорена сфера компетенции... высших органов государственной власти в си-
39
стеме разделения властей, разграничены их полномочия» .
Разделение властей со временем стало частью политической культуры штатов и федерации. А относительно законодательной и судебной властей в США этот принцип фактически звучит как «разделение функций по созданию и интерпретации
40
законов» .
Обращение к принципу разделения властей даже в трудные моменты американской истории, так же как его незыблемость, говорят о его значимости. В то же время границы между разделенными властями постоянно претерпевают изменения.
39 Егоров С.А. Конституционализм в США: политико-правовые аспекты. М., 1993. С. 193.
40 Brian A. Stern. An argument against imposing the federal case or controversy requirement on state courts // New York University Law Review. Vol. 69. April 1994. № 1. P. 95.
