CC BY
78
КОНСЕНСУАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
Н. П. МЕДВЕДЕВ
Кафедра политических наук Российский университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198, Москва
Одной из кардинальных проблем десятилетия реформ, прежде всего политических, в России стал поиск путей и средств достижения политического консенсуса в процессе формирования гражданского общества и правового государства. Мировой опыт свидетельствует, что гражданское согласие, консенсус, компромисс являются фундаментальной основой высокоразвитого общества и демократического правового государства.
Избранная модель реформирования экономики России, просчеты при создании новой политико-правовой системы привели к существенному ухудшению состояния экономики страны, падению жизненного уровня значительной части населения, росту преступности, наркомании и других социальных болезней общества, эрозии его идейно-ценностных основ и как следствие этого - к скачку социально-экономических и политических конфликтов. Особенно тревожно то, что часть этих конфликтов приобрела насильственный характер, и то, что в Москве в 1993 г. и в Чеченской Республике в 1994-
1996 гг. и 1999-2001 гг., в них оказались втянуты значительные по численности и незаконные вооруженные формирования.
Договор об общественном согласии, подписанный в 1994 году лидерами многих ведущих общественно-политических организаций, при всей его своевременности и неотложности, во многом остался лишь заявлением о намерениях, без должной проработки существенных политико-юридических аспектов. Указ Президента Российской Федерации “О дне согласия и примирения” и объявление 1997 года Годом согласия и примирения не стали предполагаемой политической основой для обеспечения единения и консолидации современного российского общества. В этих условиях поиск политического консенсуса стал общенациональной приоритетной задачей.
Теоретическая мысль и практика оказались недостаточно подготовленными к рассмотрению этих вопросов и формированию механизмов принятия общественнозначимых решений с позиций политического консенсуса, т.е. такого подхода, который основывался бы на стабильном согласии, достигнутом всеми' сторонами, заинтересованными в блокировании кризисных явлений и разрешении конфликтов в сложных условиях российского федерализма.
Теория политического консенсуса, как важнейшее научное направление в политологии, относится к числу малоисследованных проблем в отечественной политической науке. До настоящего времени отсутствует комплексное представление о сущности, принципах, формах и функциях политического консенсуса. Несмотря на важное значение классического учения известных гуманистов Т. Мора, Э. Роттердамского, Ф. Рабле, Ф. Бэкона, а также исследований Д. Пристли, Ш. Монтескье, Д. Дидро, Ж.-Ж. Руссо, Вольтера и научного течения, связанного со специальным изучением конфликтов, представителями которого были В. Парето, Г. Моска, Ж. Сорель,
А. Бентли, мнение многих исследователей сводится к тому, что по-настоящему
серьезным вкладом в развитие конфликтологии и социального консенсуса явились только работы К. Боулдинга, Р. Дарендорфа, Л. Козера, Ч. Миллса, Р. Фишера и У. Юри.
В советской научной литературе, в силу официально принятой позиции о “бесконфликтности” развития социалистического общества и отсутствия в нем антагонистических противоречий, разработке проблем политического консенсуса практически не уделялось внимания.
Конец 80-х - начало 90-х годов прошлого столетия в СССР характеризуются активными исследованиями проблем конфликта и консенсуса. Несмотря на сложность и межотраслевой характер исследуемой проблемы, аспекты общей теории конфликта и консенсуса в условиях российского федерализма нашли выражение в трудах Р.Г. Абдулатипова, A.B. Дмитриева, А.Г. Здравомыслова, В.П. Казимирчука,
В.Н. Кудрявцева и других отечественных ученых.
Но реалии времени таковы, что сегодня требуется комплексное исследование политико-правовых аспектов и механизмов консенсуса с целью достижения стабильности и устойчивости развития общества в условиях российского федерализма. Но кроме того, требуется исследование роли политического консенсуса как важного условия целостности федеративного государства и его значимости при разрешении острых конфликтов между федеральным центром и регионами, между краями, областями и входящими в них автономными округами, а также между региональными властями и органами местного самоуправления.
В период глубоких общественных преобразований и становления правового государства, когда неминуемы конфликтные явления во всех сферах жизни общества многократно повышается роль и значение политического консенсуса и в урегулировании социально-политических проблем, и в легитимизации политического господства, и в стабилизации политической системы в целом.
Понятие и сущность консенсуса
Консенсусом пронизана вся необъятная сфера общественных отношений -экономических, политических и духовных, в том числе и международных.
В обыденной общественной практике под консенсусом подразумевается наличие некоторых базисных ценностей и норм, которые разделяют все основные социальные группы. В более четкой концептуальной разработке это означает дифференциацию, такое состояние массового, индивидуального, корпоративного и общественного сознания, модальное распределение людей или носителей этого сознания по их ориентированности либо на стратегию социального партнерства (“консенсиализм”), либо на стратегию социальной конфронтации (“диссенсиализм”).
В литературе зачастую понятие “консенсус” употребляется в трех смыслах: политическом, социологическом и юридическом (См.: Глухова, 1997 и др.). Это верно, но они не охватывают весь срез.
Согласно типологии общественных отношений, на наш взгляд, - в определении понимании консенсуса как универсального метода разрешения конфликтов, споров, коллизий сегодня уже объединяются усилия представителей различных отраслей обществоведения.
Представляется обоснованной концепция дифференциации понятия консенсуса, включающего два его основных типа: консенсус как определенное состояние социальной общности (гражданское согласие); консенсус как метод принятия решений (разрешение конфликта).
Политологи придерживаются именно этой концепции, различая консенсус в “узком” смысле - как способ политического разрешения различных споров и конфликтов и в “широком” общеполитическом, который иначе называется гражданским согласием. “Широкое” политическое понимание консенсуса тесно примыкает к социологическому, с позиции которого консенсус - это “согласие значимого большинства людей любого
сообщества относительно наиболее важных аспектов его социального порядка, выраженное в действиях”. Среди юристов до недавнего времени термином “консенсус” пользовались в основном специалисты в области международного права, рассматривая его как метод выработки и принятия международно-правовых актов (См.: Касьян, 1993).
Современные словари определяют консенсус как “общее согласие по спорным вопросам”, “мнение, которого придерживается большинство; общее согласие, особенно во мнениях; единогласие, согласие, особенно во мнениях, следовательно, общее мнение”. Понимание консенсуса довольно противоречиво, отсюда и различное толкование этого термина в специальной литературе.
Суммируя различные точки зрения, можно выделить два основополагающих принципа политического консенсуса:
- поддержка решения большинством (лучше квалифицированным) участвующих в его принятии;
- отсутствие возражений против принятия решения со стороны хотя бы одного из участников.
Предложенное понимание консенсуса применимо не только к межгосударственным отношениям. Им удобно пользоваться и при анализе внутренних процессов. Причем всегда, когда речь идет о консенсусе как методе выработки и принятия решений (политических, законодательных, судебных), допустима прямая аналогия с международно-правовой трактовкой.
Под внутриполитическим консенсусом, на наш взгляд, следует понимать определенную степень гражданского согласия в отношении политико-правового устройства и проблем развития данной страны (стратегических и тактических), характеризующуюся наличием значительной поддержки проводимого курса и отсутствием его активного неприятия, что позволяет управлять обществом ненасильственными методами.
Говоря о типологии политического консенсуса, многие исследователи различают консенсус на уровне общества в целом и консенсус на уровне отдельных участников политического процесса, консенсус “субстанциональный” (базовый, или ценностный) и консенсус “процессуальный” (процедурный), консенсус “позитивный” и консенсус “негативный”, консенсус “стратегический” и консенсус “тактический”.
Предложенную типологию не следует абсолютизировать. В определенных исследовательских или практических целях могут быть полезны и другие классификации. Нам представляется, следует различать политический консенсус на федеральном, региональном и местном уровнях, а также выделять межнациональный консенсус.
Классифицировать политический консенсус можно по степени устойчивости, подразделяя на конъюнктурные, временные и устойчивые типы. Конъюнктурный консенсус, в отличие, например, от институционального, неустойчив, относится к конкретному вопросу и зависит от наличия определенного набора факторов. Консенсус такого типа чаще всего встречается в переходном, кризисном обществе.
Политический консенсус имманентен демократии, ибо она обеспечивает свободу членов политического сообщества, а только в условиях свободы и может сформироваться подлинно гражданское согласие. Более того, политический консенсус характеризует зрелые, развитые формы демократии.
Все либерально-демократические государства, по определению, в какой-то степени могут рассматриваться как консенсусные демократии: во всяком случае, в этих обществах должна существовать какая-то степень согласия относительно основных принципов их функционирования. Однако одни общества более консенсусны, чем другие. Приблизительная оценка степени консенсуса в конкретном обществе может быть дана, по мнению многих исследователей, на основании трех параметров: во-первых, систем правил и регулирующих механизмов разрешения политического конфликта; во-вторых, природы конфликтов, возникающих внутри системы, и, наконец, метода
разрешения этих конфликтов. Можно заранее предположить, что чем более консенсусна демократия, тем больше проявляется в ней тенденция к деполитизации; чем меньше консенсуса, тем больше вероятности дестабилизации.
Гражданское согласие на основе политического консенсуса усиливает легитимный характер политической системы, делает ее более стабильной, укрепляет взаимосвязь с гражданским обществом. При этом, по мнению отечественных и зарубежных политологов, следует различать два вида политического консенсуса: персонифицированный и общественный. Персонифицированный консенсус распространяется на тех лиц, кто занимает ключевые позиции в государственных, общественных органах и принимает решения, влияющие на жизнедеятельность людей. Общественный консенсус предполагает достижение согласия между подавляющим большинством граждан по наиболее важным социальным проблемам.
Консенсусное мнение есть среднее мнение. Уровень консенсуса показывает, насколько данное конкретное предложение согласовано, т.е. приближено к общему мнению. Центр общественного мнения характеризуется тем, что против него никто не выступает; это точка общего согласия.
С юридической точки зрения консенсус как общая воля создает предпосылки для формирования реального закона.
Существенно новым подходом, связанным с внедрением принципа консенсуса в общественную политику, является формирование той современной концепции политической и правовой культуры, которая направлена на поиск компромиссного варианта, приемлемого для всех субъектов конфликтной ситуации.
Особое значение принцип политического консенсуса имеет для разрешения межнациональных конфликтов. Следует иметь в виду, что, межнациональные конфликты могут являться определенным инструментом в политике. Они зачастую используются как средство борьбы за власть. К этому часто прибегает в политической борьбе оппозиция. Конфликт также используется как средство удержания власти и как инструмент геополитического гегемонизма. Ярким тому подтверждением в Российской Федерации являются чеченские события последних лет.
Не вызывает сомнения то обстоятельство, что опираясь на принцип легитимности власти, в обозримом будущем и в России, и в странах СНГ предстоит разрешать межнациональные конфликты преимущественно путем переговоров, политических компромиссов и других консенсусных технологий.
Следует подчеркнуть, что периоды кризисов - это время выбора, время четкого выявления альтернатив дальнейшего развития.
Примета нынешнего времени - все более усиливающаяся потребность в согласии и общественной интеграции, решении всех спорных вопросов на путях переговоров, компромиссов, консенсуса. Это обстоятельство особенно важно для общества переходного типа, поскольку без такого согласия невозможна социальная стабильность, а, следовательно, невозможно осуществление радикальных структурных реформ.
“Продолжающийся покой в стране, если он есть, - подчеркивает академик B.C. Нерсесянц, - это отнюдь не согласие большинства общества с происходящим, а лишь инерция надежды на возможность изменения сложившейся ситуации посредством справедливых мирных реформ, без насильственных действий” (Нерсесянц, 2000, с. 57).
В демократических системах обычно различают три объекта возможного разделения и возможного соглашения: конечные цели (такие, например, как свобода, равенство и т.д.), которые составляют структуру системы представлений; правила игры, или процедуры; конкретные правительства и правительственная политика. Согласно теории американского политолога Дж. Сартори эти три объекта могут быть трансформированы в три уровня политического консенсуса: консенсус на уровне сообщества, или основной, ценностный; консенсус на уровне режима, или процедурный; консенсус на уровне политики (См.: Сартори, 1992).
В современной России проблема политического консенсуса приобретает особое
значение: многочисленные пробуксовки в осуществлении реформ объясняются
отсутствием согласия в обществе. Нет консенсуса по базовым ценностям: старые разрушены и дискредитированы, а новые не сформировались и не укоренились в общественном сознании. Еще труднее дается осознание необходимости процедурного консенсуса, а также управления через дискуссию. Новая российская политическая элита, не всегда расположена к диалогу с оппозицией, которая, в свою очередь, не всегда лояльна по отношению к правительству. Однако путь к демократии только один, и пролегает он через признание ценности и самобытности каждой отдельной личности, каждой позиции в той мере, в какой она не противоречит закону и общественной стабильности.
Переход от фактического конфликта к его правовой стадии и форме, по мнению
B.C. Нерсесянца, связан со своеобразным юридическим логарифмированием, приведением к виду, допускающему правовое толкование, разрешение, квалификацию. Это так называемая “институциализация конфликта”.
Политический и юридический консенсус представляют собой особые сферы, тесно взаимосвязанные, но все же разные по существенным параметрам:
а) особенностям сфер государственно-правового регулирования и характеру отношений, в одном случае социально-политических, в другом - правовых;
б) правовым и политическим институтам, нормам;
в) специфике процедур и используемых технологий;
г) формам и методам разрешения споров и т.д.
Политическая и юридическая разновидности консенсуса тесно смыкаются, между ними существует неразрывная органическая связь. Юридический консенсус в обществе, где бушуют социальные конфликты и преобладает конфронтационный менталитет, то есть нет политического консенсуса, весьма непрочен, то и дело срывается деятельность самых правомочных комиссий, комитетов, сторон переговоров с самыми широкими правами и полномочиями.
С другой стороны, социальный и политический консенсусы нуждаются в юридическом закреплении, регламентации, чтобы получить необходимую степень прочности и устойчивости.
Можно назвать немало примеров достигнутого политического консенсуса, который был поставлен под угрозу именно ввиду пренебрежения сторон юридическим оформлением согласия. По нашему мнению, уже упоминавшийся Договор об общественном согласии, несмотря на острейшую необходимость и осознанную потребность для России, вызывал кривотолки, непонятные движения подписавших его сторон и т.п. именно потому, что в его кратком тексте политическая декларация о намерениях явно преобладала над юридической формой и проработкой деталей.
Основа поиска консенсуса в праве состоит в признании правомерности интересов сторон и одинаковых возможностей их защиты юридическими средствами, без деления на “высшие”, защищаемые, в отличие от “низших” (индивида, частника и т.д.), якобы изначально обеспеченных защитой в последнюю очередь.
Равенство интересов в плане их равной защиты - основа консенсуса, формы компромисса могут быть разные, но они и обеспечивают приоритет, например, общественным интересам.
Первичная юридизация конфликта интересов на базе их правового паритета исключительно важна.
В этих условиях задача науки, государственных институтов, социальных групп в поиске юридических механизмов разрешения конфликтов с использованием консенсуса как способа преодоления коллизий норм права и конфликта интересов, существенно возрастает. Консенсус предполагает согласованность позиций, предотвращает раскол общества, формируя его демократическое сознание, отказ от силовых методов принятия решений, сужающих сферу политического консенсуса.
Объединяющей основой политического консенсуса являются базовые ценности,
например, ценность права, нравственные нормы, права и свободы личности, демократия, плюрализм и т.д.
Юридический консенсус можно уподобить вершине пирамиды - она обеспечивает политический консенсус в обществе.
Специфика юридического консенсуса, прежде всего, проявляется в процедуре принятия решения, обязательного для сторон. Это может быть и политический акт, принятый посредством определенного юридического порядка путем согласований позиций участников. Большинство участников голосованием “за” поддерживают предложенное решение, и ни один из них не выступает против его принятия (воздержавшиеся возможны).
Политический плюрализм и демократические процедуры составляют фундаментальную основу механизма политического консенсуса. В нем ученые выделяют следующие этапы и уровни: возникновение и постановка проблемы, ее обсуждение, выявление всех существующих мнений, выбор метода принятия решения, принятие решения, реализация решения.
На всех этапах важно максимально обеспечить представительство гражданских интересов, а не узкопартийных, как это часто бывает в российском обществе, где сильны противоборствующие силы. Политический консенсус в качестве следствия имеет равнодействующую, которая является возрастающая роль центра, своего рода гражданской “оси” общества, в качестве которой чаще всего выступает государство, гражданское общество, политические партии, которые берут на себя миссию гражданской интеграции.
Многие ученые едины во мнении, что, в конечном счете, политический консенсус формирует новое сознание общества, при котором признание чужих интересов является условием осуществления своих собственных.
Наряду с позитивными сторонами консенсусного метода, следует иметь в виду и его издержки, чтобы избежать их на практике. Прежде всего, необходимость многократных согласований позиций в ряде случаев затягивает принятие решения. Далее возникает опасность принятия неконкретных, расплывчатых решений - по ним проще достичь консенсуса. Таким образом, повышение степени согласованности решения может идти в ущерб его качеству.
Так, в марте 1992 г. при подписании лидерами региональных элит Федеративного договора ради консенсуса пришлось иметь вместо одного три текста соглашений. Были составлены отдельные тексты для республик, для краев и областей и для автономных округов. При этом был решен главный политический вопрос - будущее федеративное устройство России, получившее юридическое закрепление уже в новой Конституции Российской Федерации в декабре 1993 г.
Даже в международном праве, как подчеркивает ряд ученых, где консенсусный метод связан с уважением суверенитета государств и невозможностью принудительного исполнения решений, его применение довольно ограничено и не безусловно. Путем консенсуса решаются только “наиболее важные” вопросы. Исключительно на основе консенсуса работало, в частности, Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе, неизменно соблюдается консенсуальная процедура в Совете Безопасности ООН.
Внутри государства сфера юридического консенсуса встречает больше препятствий, особенно при отсутствии базовых основ для гражданского согласия. Поэтому законодатель, как правило, не устанавливает требований решать какие-либо вопросы исключительно консенсуальным методом.
Сфера применения консенсусного метода расширяется по мере упрочения гражданского согласия в обществе.
Усиление взаимодействия с международным правом, где велика роль консенсусных процедур и норм, - важная тенденция сегодняшнего дня. Неслучайно Конституция Российской Федерации устанавливает приоритет общепризнанных принципов и норм международного права над нормами национального законодательства.
Консенсусные аспекты современных федеративных и межнациональных
отношений
Конституция 1993 г. называет Россию федерацией. Это не уникальное политикоправовое явление, поскольку примерно десятая часть государств мира являются федерациями. Они не одинаковы по размерам, по уровню социально-экономического и культурного развития, по правовым характеристикам особенностей формы государственного устройства.
В советский период федеративная форма обязательно увязывалась с решением национального вопроса, при этом на начальном этапе ставилась цель объединить в форме союза распавшееся государство, где обострились национальные противоречия. Этот путь был использован в 1922 г. при образовании СССР.
Однако с течением времени нарушение баланса в национально-территориальном подходе может породить сепаратистские тенденции, которые в большинстве случаев инспирируются местными политическими элитами.
Преувеличение роли национального момента в строительстве федерации, как показал советский опыт, может не сплотить, а, напротив, разделить население, подорвать государственность, как таковую, создать основную среду для этнополитических конфликтов.
Говоря о территориальном подходе к федерации, следует отметить, что он не опирается на какой-либо один постулат (национальную самобытность), а имеет многофакторный характер, позволяет учесть экономические, географические, исторические и иные данные. На практике - это комплексно-территориальный подход. Он может быть полезен в тех странах, где нации находятся в процессе становления, а размежевание территории по племенным перегородкам ведет к отчуждению народов. Позитивным примером такого характера являются события и процессы по развитию федеративных отношений в Нигерии.
В необходимых случаях территориальный подход к федерации может быть дополнен или даже заменен культурно-национальной автономией. Она успешно осуществляется в Финляндии, Швеции, Норвегии и некоторых других государствах.
Разнообразие федеративных структур в современном мире создает широкие возможности для использования позитивных сторон той или иной федеративной модели.
Значительная роль в этом процессе принадлежит, конечно, законодательству. Процесс создания законодательства, предусмотренного в Конституции России, далеко еще не закончен. До сих пор не принято больше половины федеральных конституционных законов, предусмотренных в Конституции Российской Федерации.
Следует обратить внимание на необходимость разработки нескольких теоретических проблем, вытекающих из нашей юридической практики. Во-первых, это организация местного самоуправления. Процесс становления местного самоуправления, являющегося громадным пластом демократии, кое-где вообще не идет, а кое-где приобретает уродливые формы - например, когда порождается двоевластие. И только политический консенсус может стать исключительным инструментом разрешения кризиса местного самоуправления, точнее - его практического установления в стране.
Другая проблема, которая также вытекает из судебной практики, - проблема единства системы государственной власти в ее соответствии с федерализмом. Всем известно, что, устанавливая большие самостоятельные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, Конституция России все же предусматривает сохранение некоторых вертикалей, прежде всего в отношении организации исполнительной власти. Возникающие по этой проблеме конфликты ничем не кончались в немалой степени потому, что не хватает теоретических представлений природы федерализма и принципа единства государственной власти.
Предпринятые Президентом России меры по реорганизации института своих представителей, ранее утверждаемых в каждом субъекте федерации, в институт
представителей по федеральным округам, а также создание на уровне семи федеральных округов подразделений генеральной прокуратуры и других силовых структур, в какой-то мере усиливает влияние федерального центра на провинции, но не разрешает проблему единой системы исполнительной власти.
Вариант разрешения этой проблемы возможен после принятия Федерального закона “Об общих принципах организации исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” с условием организации системной работы федерального Правительства и региональных органов исполнительной власти.
Говоря о консенсусе, следует обратить внимание на такую новую форму развития конституционного права, как договор, которая, как нам представляется, может снять многие требования об изменениях Конституции. Договор в российском конституционном праве - явление нетрадиционное, но он все больше и больше дополняет, а иногда и заменяет прямые законодательные нормы. В качестве примера можно привести договоры о разграничении полномочий между субъектами Федерации и Российской Федерацией. Договор и поиск политического консенсуса, например, могут стать чуть ли не единственной формой разрешения конфликта между автономными округами и областями (краями), в которые эти округа входят.
Усиливается экономическое неравенство субъектов Федерации в межбюджетных отношениях. Появилась экономическая зависимость субъектов Федерации от федеральных властей. Число датируемых субъектов Федерации за последние пять лет увеличилось в несколько раз и достигло 79. Среди них - 10 субъектов-доноров, а все остальные находятся в “долговой кабале” у центра.
Федеральное законодательство по проблемам федеративных отношений все больше отстает от регионального законодательства и договорных отношений. В условиях объективного роста центростремительных тенденций за последние два года региональные элиты целого ряда субъектов, не рискуя открыто бороться за повышение политического статуса своих субъектов Федерации, перешли в “экономическое” наступление. Они пытаются через договорный процесс решить те проблемы, которые им не удалось решить ранее.
С 1994 по 1999 гг. подписано около 50 договоров и свыше ста соглашений о разграничении полномочий в конкретных отраслях между федеральным Правительством и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Подчеркивая позитивные стороны договорных отношений, необходимо обратить внимание на проблемы несоответствия многих договоров Конституции Российской Федерации. Сегодня договора ставят в неравноправное положение субъекты Российской Федерации, а это противоречит принципу их равноправия, закрепленному в Российской Конституции. В этой связи своевременным стало принятие в 1999 г. Федерального закона “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации”.
В то же время следует поддержать эволюционный путь корректировки договорных отношений, понимая, что резкие шаги могут привести к осложнению ситуации в целом ряде субъектов Российской Федерации. Нельзя не заметить, что важным инструментом в этом договорном процессе становятся консенсусные процедуры.
Сегодня многие руководители понимают, что важно шире использовать согласительные процедуры. Для рассмотрения и преодоления коллизий органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов вправе создавать паритетные комиссии. Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом “О Конституционном Суде Российской Федерации” вправе: разрешать дела о соответствии Конституции Российской Федерации конституций республик, уставов субъектов Российской Федерации, принятых по вопросам ведения их органов государственной власти и совместного ведения федеральных органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее
субъектов, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. К сожалению, договоры пока не стали предметом конституционного контроля.
На наш взгляд, представляется полезной доработка проекта Федерального закона “О процедурах преодоления разногласий и споров между органами государственной Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации”, где консенсусные процедуры находят свое правовое оформление.
Нам представляется, что через некоторое время у властных структур в регионах все меньше и меньше останется возможностей непосредственного вмешательства в решение экономических проблем - система рыночного регулирования возьмет эти заботы на себя
- и сам по себе политический ажиотаж по перекраиванию полномочий прекратится, может только после этого консенсусные взаимоотношения между центром и регионами станут приоритетными.
Следует подчеркнуть, что важным элементом по реализации принципа разделения властей было принятие в 2000 г. Федерального закона “О новом порядке формирования Совета Федерации”, когда губернаторы уже не будут непосредственно исполнять федеральные законодательные функции в парламенте. С другой стороны, радикального отстранения их от проблем федерального центра не произошло. Президент создал важный совещательный орган - Государственный Совет, состоящий только из губернаторов регионов. Важным итогом этого процесса может стать достижение консенсуса между федеральным центром и региональными элитами по наиболее значимым и стратегическим проблемам.
Другим, не менее существенным фактором, влияющим на стабильность российского общества, является состояние межнациональных отношений. Политический консенсус между нациями и народами позволяет не только стабилизировать, но и развивать сотрудничество на уровне как федеративных, так и местных региональных отношений. Однако эти отношения оказались после развала Союза ССР взорванными и приняли неуправляемый характер.
Политическая либерализация второй половины 80-х годов положила начало активным национальным движениям не только в бывших республиках СССР, но и в национальных автономиях РСФСР. Демократические преобразования сопровождались ростом этнонациональных движений, политической мобилизацией населения вокруг идеи национального самоопределения.
Заключением Федеративного договора был сделан первый шаг к оформлению нового для России договорно-конституционного принципа отношений между будущими субъектами федерации, основанного на учете интересов и государства, и народов. Федеративный договор конституирует переход к федерации на смешанном принципе (с тремя видами субъектов). Однако вне договорных отношений фактически оказались народы, не являющиеся титульными в субъектах Федерации.
Хотя следует заметить, что с принятием новой российской Конституции все субъекты федерации были уравнены в правах и было провозглашено существование федеративного государства как на основе национально- территориального принципа, так и территориального.
Наложившиеся во времени глобальные процессы смены общественного строя и распада огромного государства привели к обострению ситуации во многих регионах Российской Федерации, появлению целого ряда новых противоречий. Среди многих российских народов произошла консолидация национальной интеллигенции и политиков вокруг идей этнического национализма. Эти идеи включали в себя в ряде случаев не только достижение предпочтительного статуса для представителей одних народов за счет других, но и установки на неограниченный суверенитет и отторжение федерализма. В условиях социально-экономического кризиса, ослабления общегосударственных структур и отсутствия традиций общегражданской демократии произошло обострение межнациональных отношений.
В настоящее время в постсоветском пространстве чуть ли не ведущей характеристикой национального политического сознания выступает этноцентризм, смысл которого заключается в отношении к другим культурам с позиций своей собственной. В условиях коренной модернизации общества этноцентризм становится преобладающим мировоззрением, оценивающим все аспекты развития общества - от экономики до культуры - сквозь призму деления людей на две категории: своих, этнически идентичных, и инородцев, этнически чужих. Конечно, все это делает почти невозможным консенсусное развитие межнациональных отношений.
Среди новых идей (и соответственно практики) в условиях коренных изменений в национально-государственном устройстве стран постсоветского пространства получило распространение такое явление, которое можно условно назвать бытовым шовинизмом. Этот феномен характеризуется тем, что право и свободы других народов признаются лишь формально. Бытовой шовинизм выступает носителем крайне реакционных взглядов и практически не отличается от наиболее реакционных форм национализма. За последнее десятилетие эти аномалии особо проявились в странах Балтии и Закавказья.
Все формы преувеличения или деформации национального самосознания в той или иной форме сведены к ксенофобии - боязни и неприятию всего иного, что характерно для других народов, а шире - всего чужого, и особенно непривычного.
Практический иррационализм этнократии, подстегиваемый инстинктом самосохранения, толкает ее к обострению политической борьбы и нарастающему применению авторитарных методов для решения государственных проблем. Как показывают события в Чечне и других “горячих точках”, наспех сколоченный местный парламентаризм, выполнив свою задачу укрепления власти этнократии, неизбежно будет заменен режимом иного толка, являющимся целью так называемого национального самоопределения. Поэтому задача федерального центра полиэтнического государства сегодня сводится к нахождению через политический консенсус компромисса с национальными элитами по правильному построению отношений с субъектами федерации и прежде всего с республиками, с учетом мнения лидеров этнонациональных движений.
Сбывается предостережение, высказанное еще в начале XX в. русским ученым A.C. Ященко: “Форма федеративная вся построена на соглашениях, на взаимных уступках, очень хрупка, неустойчива, слаба; для своего более или менее нормального функционирования она требует совсем исключительного духа законности и привычки населения к повиновению законам и, в особенности, решениям беспристрастного и нейтрального суда, разрешающего конфликты между центральной и местными властями” (Ященко, 1914, с. 392).
Среди социальных конфликтов современности особо разрушительным влиянием на все сферы жизнедеятельности общества отличаются межэтнические конфликты. При этом, на наш взгляд, именно этнические, национальные проблемы будут определять в ближайшем будущем лицо всего мира, в том числе и российского общества.
Следует подчеркнуть, что всплеск национализма чреват серьезными, а возможно, и трагическими последствиями. Не случайно, главы государств - участников СНГ в начале
1997 года приняли решение создать специальный орган - Комитет по урегулированию межнациональных конфликтов. Большинство политиков постсоветского пространства сегодня уже понимают, что главным инструментом в разрешении конфликтов (абхазского, карабахского, приднестровского и др.) становится политический консенсус. Силовыми методами мира и спокойствия здесь найти невозможно.
Одним из серьезных факторов современного развития общественной жизни и укрепления российской государственности является “Концепция государственной национальной политики Российской Федерации”, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 15 июля 1996 г. Отсутствие концепции государственной национальной политики затрудняло процесс становления российского федеративного государства, осуществления реформ и достижения межнационального согласия.
Впервые за последние годы в России был разработан и введен в ткань политических и межнациональных отношений документ, имеющий фундаментальный и демократический характер. Концепция представляет изложение общих, принципиальных подходов к разрешению назревших проблем в сфере национальных отношений. Этот документ, по мнению специалистов, является программным для нахождения общественного и межнационального согласия в Российской Федерации и на всем постсоветском пространстве, содержит механизм реализации государственной национальной политики.
Совершенствование федеративных отношений входит в число приоритетных задач внутренней политики государства и призвано реализовать на практике конституционные принципы федерализма, особенно принцип равноправия всех субъектов Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, обеспечить равенство всех национальных общностей в каждом субъекте Российской Федерации и в России в целом при осуществлении ими своих социально-экономических, политических и национально-культурных прав. Своеобразие российского федерализма состоит в сочетании территориального и национального начал и их консенсусное развитие.
Одной из форм самоопределения народа должна стать национально-культурная автономия, позволяющая гражданам Российской Федерации, принадлежащим к различным национальным общностям, в частности малочисленным, разрозненно расселенным народам, национальным меньшинствам, решать вопросы сохранения и развития своей самобытности, традиций, языка, культуры, образования.
Государственная концепция национальной политики во многом должна обеспечить переход от конфликтного состояния к постоянному диалогу и разрешению всех проблем национальной политики на основе политического консенсуса.
Консенсус как важное условие стабильности и целостности Российской Федерации
Возрождение новой России идет рука об руку с угрозой ее государственной целостности. Проблемы целостности современной демократической Российской Федерации как многонационального государства выдвигаются на первый план.
Концепция целостности государства связана с проблемой легитимности власти. В глазах общества легитимность синонимична ее правомерности, справедливости и нравственности.
В последние годы в Российской Федерации после принятия новой Конституции государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Во многом формирование власти происходит на основе политического плюрализма и многопартийности, путем всенародных выборов.
Все это формально обеспечивает достаточно высокий уровень легитимности властных структур. Но в федеративном государстве эти необходимые демократические процедуры не всегда становятся достаточными факторами устойчивой легитимности публичной власти.
Так, федеративное устройство Российской Федерации в соответствии с пятой статьей Конституции основано не только на принципах “ее государственной целостности, единства системы государственной власти”, но и на принципе “разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации”, а также на принципах “равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации”.
Эти конституционные нормы предполагают более высокие и многосторонние требования к уровню легитимности федеральной власти, причем специфическими элементами здесь являются этнонациональные проблемы, так как реализация принципа равноправия и самоопределения народов в рамках единого, хотя и федеративного государства в условиях многонациональное™ является сложным процессом.
Легитимность предполагает наличие политического консенсуса доверия гражданского общества государству. Вне этих составляющих государство, политическая власть не сможет опереться на общественное мнение при реализации законов, нормативных актов, ибо они не получают поддержки граждан и общества в целом.
Демократия в прошлом и настоящем не снимает и не преодолевает политические конфликты. Смысл демократии не в том, чтобы исключить политические конфликты из жизни общества, а в том, чтобы не допускать их срыва в социальную деструкцию, обеспечить гуманистическое решение проблем общественного развития. В условиях конфликтности всех сторон общественной жизни важная роль в развитии демократии принадлежит общественным объединениям, нацеленным на достижение политического консенсуса как особого института гражданского согласия.
Следует отметить, что политический конфликт и политический консенсус составляют две важнейшие характеристики любой политической системы. Общественные объединения (особенно партии) как раз и призваны выявить основные конфликты интересов в обществе и наметить пути их разрешения.
Динамика развития общественных объединений и системы многопартийности является существенной характеристикой демократического правового строя. У каждой страны свой путь к демократии, парламентаризму и многопартийности. Особенность нашего пути обусловлена долгим господством тоталитарной однопартийной системы, а также форсированными темпами демократических преобразований в России. По-прежнему велики пробелы в правовом регулировании многопартийности.
Здесь уместно вспомнить слова такого авторитетного специалиста, как М. Дюверже, о том, что “режим без партий обеспечивает увековечивание руководящих элит, сформированных по праву рождения, богатства или должности” и что “человеку из народа чрезвычайно сложно пробиться в эту закрытую касту без поддержки партий, стремящихся растить собственные элиты” (Цит. по: Власть и демократия, 1992, с. 96).
Общественное объединение, победившее на выборах и пришедшее к власти, должно не основе предвыборной программы формировать свой политический курс, направленный на наиболее эффективное решение стоящих перед страной проблем. Но конституционные рамки в России таковы, что реально реализовать свои программные задачи общественным объединениям не всегда представляется возможным. Как показывают результаты последних трех выборов депутатов Государственной Думы с 1993 по 1999 гг., победившие на выборах избирательные объединения не имели возможности прямого участия в формировании Правительства Российской Федерации, а выборы победившего Президента страны проходили без определенной опоры на конкретные общественные объединения или партию. В этой ситуации политические конфликты между законодательной и исполнительной властями не могут быть разрешены. Нередко после выборов эти конфликты, меняя свои конфигурации, разгораются с большей силой.
Характерный конфликт между победившими парламентскими фракциями Государственной Думы возник в январе - феврале 2000 г. При голосовании на пленарных заседаниях депутатским фракциями КПРФ, “Единство”, ЛДПР и депутатской группой “Народный депутат” не были выполнены предварительные договоренности по результатам согласительных процедур с другой группой депутатских фракций “Отечество”, “Союз правых сил”, “Яблоко” и депутатской группой “Российские регионы”, в результате чего выборы руководящих органов третьей Государственной Думы были проведены без учета правоцентристских сил парламента.
Такие политические конфликты могут возникать не только между парламентскими фракциями, но и между Советом Федерации и Государственной Думой, между Государственной Думой и Правительством России.
Поиск политического консенсуса по стратегическим проблемам общества дает реальные возможности общественным объединениям для реализации своих предвыборных программ, даже при том, что политические конфликты по тактическим
вопросам могут оставаться не разрешенными.
Таким образом, “в России только начинает создаваться инфраструктура гражданского общества, которое одно и способно обеспечить условия для формирования и институционализации реально заинтересованных групп и соответственно организаций, клубов, объединений, партий, способных представлять их интересы в структурах власти” (Гаджиев, 2000, с. 208).
По данным Министерства юстиции Российской Федерации, по состоянию на 17 июня 1995 г., правом участия в выборах депутатов Государственной Думы обладали 258 общественных объединений и 15 профессиональных союзов.
Для сравнения: в выборах депутатов Государственной Думы первого созыва в 1993 г. приняли участие 35 избирательных объединений, из них лишь 13 зарегистрировали свои федеральные списки кандидатов, и 8 избирательных объединений преодолели пятипроцентный барьер.
По состоянию на 1 января 1999 г., в соответствии с Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” имели право самостоятельно или в составе избирательного блока участвовать в выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 139 общероссийских общественно-политических объединения.
В выборах депутатов Государственной Думы третьего созыва в 1999 г. участвовали 28 политических объединений, движений, партий и избирательных блоков (выдвинули федеральные списки кандидатов в депутаты), 6 из них преодолели пятипроцентный барьер.
Возникновение и развитие в России системы многопартийности является объективным проявлением демократических преобразований. Выступая одновременно и как носители конфликта между различными интересами, и как инструмент достижения между ними компромисса, партии выполняют функции соединения общества и мира политического в единое целое, создавая основу для политического консенсуса.
Следует поддержать мнение тех исследователей, которые приходят к выводу, что развитие многопартийной системы не исключает политических конфликтов между законодательной и исполнительной властям, между обществом и государством. В то же время многопартийность создает все возможности для достижения политического консенсуса в Российской Федерации как на уровне институтов государственной власти, так и общества в целом.
С этих позиций легитимную природу политической власти можно охарактеризовать через адаптированность ее национальному менталитету как важнейшего условия целостности государства. Поэтому, когда говорят о легитимности власти, то следует не забывать, что ее кооперативная, интегративная функция основывается и будет эффективной в условиях политического консенсуса, доверия со стороны общества.
Обеспокоенность общества возможным развалом России как федеративного государства, особенно после событий в Чечне, базируется на отсутствии согласия между федерацией и ее субъектами, прежде всего, республиками.
Одним из путей сохранения федерации могли бы стать усилия всех органов власти, направленные на создание стабильной законодательной базы. Прежде всбго речь идет о принятии в ближайшее время федерального закона “Об обеспечении территориальной целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации”.
В заключение следует подчеркнуть, что рассмотренный спектр теоретических и практических вопросов, связанных с конфликтной средой российского федерализма и поиском путей выхода из нее, позволяет говорить о начале формирования в отечественной политологии института политического консенсуса как важнейшего инструмента по развитию современных федеративных отношений.
Несмотря на широкое применение консенсусных процедур в международной и дипломатической практике общая теория внутриполитического консенсуса в науке недостаточно изучена. В инструментариях консенсуса особо нуждались при локализации конфликтов в постсоветском пространстве в Абхазии, Карабахе, Приднестровье, Южной
Осетии, Ингушетии и Чечне. На политическом уровне общественной жизни выявились недостатки парламентской демократии еще в процессе подготовки нового Союзного Договора. Даже итоги Всесоюзного референдума и голосований съезда народных депутатов СССР не привели к общественному согласию. После глубокого политического кризиса и парада суверенитетов бывших автономных республик Российской Федерации впервые на практическом уровне осознания необходимости применения методов консенсусной демократии привели к подготовке и подписанию Федеративного договора. Таким образом, был впервые достигнут политический консенсус на уровне региональных структур и региональных элит, с одной стороны, и федеральной власти - с другой стороны.
Важнейшим условием стабилизации политических процессов в многонациональном обществе, как показывают исследования, является поиск политического консенсуса на уровне этнонациональных, межконфессиональных отношений, при этом не менее важным является прогноз и блокирование межнациональных конфликтов, которые нередко становятся реальной угрозой целостности федеративных государств.
Устойчивость политических институтов государства во многом зависит от состояния законодательства и конституционности действий самих органов власти. Немаловажное значение в этом могут сыграть недавно принятый закон по новому порядку формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и образование семи федеральных округов.
Сказанное свидетельствует о необходимости дальнейшего изучения и обобщения теоретических и практических проблем, связанных с консенсусными основами современного российского федерализма.
ЛИТЕРАТУРА
1. Власть и демократия. Зарубежные ученые о политической науке. М., 1992.
2. Гаджиев К.С. Введение в политическую науку. - М., 2000.
3. См.: Глухова А.В. Типология политических конфликтов. - Воронеж, 1997. Дарендорф Р. Современный социальный конфликт.//Иностранная литература, 1994. №4; Здравомыслов А.Г. Социология конфликта. - М., 1996; Липсет С. Консенсус и конфликт. - М, 1987;. Варламова Н.В., Пахоленко Н.Б. Между единогласием и волей большинства (политико-правовые аспекты консенсуса). -М., 1997; Конфликты в современной России // Е.И. Степанов. - М., 1999; Основы конфликтологии // В.Н. Кудрявцев. - М., 1997.
4. Касьян Н.Ф. Консенсус в современных международных отношениях: международно-правовые вопросы. М., 1983.
5. Нерсесянц B.C. Национальная идея России во всемирно-историческом прогрессе равенства, свободы и справедливости. Манифест о цивилизме. М., 2000.
6. Сартори Дж. Управляемая демократия и управляющая демократия.//Мир политики. Суждения и оценки политологов. М., 1992.
7. Ященко А. С. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. - Юрьев, 1914.
THE CONSENTANEOUS ASPECTS OF THE RUSSIAN MODERN FEDERALISM
N. P. Medvedev
The Department of Political Science
Russian Peoples’ Friendship University Miklukho-Maklay str.6, 117198, Moscow, Russia
The article analysis the consentaneous aspects of the Russian modem federalism's formation and development. The author emphasizez the importance of deciding political conflicts between différent structures of the fédéral, régional and local powers in Russia through consentaneous ways. The author consider the consentaneous institute to be ofthe important conditions for the unity ofthe federative state.
