CC BY
69
УДК 338.47
КОНКУРСНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ КАК ИНСТРУМЕНТ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕГИОНАЛЬНЫХ АВТОДОРОЖНЫХ
ПРОЕКТОВ
Е.Е. Усачев
Выполнен анализ состояния автодорожной инфраструктуры России. Выявлены проблемы развития регионального дорожного хозяйства. Проведен анализ подходов к оценке конкурсных предложений в сфере развития дорожного хозяйства региона и предложены пути их совершенствования. Сформирована авторская универсальная формула оценки конкурсных предложений по стоимостному критерию.
Ключевые слова: транспортная инфраструктура, дорожное хозяйство, система конкурсных закупок, оценка конкурсных предложений.
Транспорт представляет собой важный фактор развития экономики любой страны и ее регионов. Транспортная система страны является необходимым инструментом достижения социально-экономических, внешнеполитических и иных целей. В России, учитывая территориальные масштабы государства, транспорт представляет собой особо значимый элемент инфраструктуры.
Транспортная составляющая страны и ее регионов представляет собой совокупность множества компонентов, и, как следствие, выражается целым рядом различных понятий, таких как транспортная система, транспортная инфраструктура, транспортная отрасль, транспортная сеть и т.д. В транспортной системе страны и региона немаловажное значение занимает автомобильный (пассажирский и грузовой) транспорт и, как следствие, автомобильные дороги, а именно их состояние и пропускная способность. Для большего понимания сути и иерархии различных понятий, встречающихся при изучении транспортной сферы страны, сформируем своеобразную логическую цепь, состоящую из соподчиненных понятий, характеризующих транспортную составляющую страны и ее регионов. Автомобильные дороги представляют собой разновидность путей сообщения, которые, в свою очередь, являются частью транспортной сети, которая представляет собой часть транспортной инфраструктуры, являющейся основной составляющей транспортной системы страны или ее региона. Также сферу деятельности, связанную со строительством, реконструкцией, ремонтом, обслуживанием и эксплуатацией автомобильных дорог принято называть дорожным хозяйством.
Значение автомобильных дорог для регионального развития, а именно их состояния и пропускной способности невозможно переоценить. Так, по данным официальной статистики [1], в 2014 году в Тульском регионе посредством автомобильного транспорта было перевезено 55% от об-
щего объема всех видов грузов. Тем не менее, состояние дорожной сети России и ее регионов оставляет желать лучшего.
Согласно статистическим данным, представленным Минтрансом РФ за 2014 год [2], состояние значительной части автомобильных дорог характеризуется низкими качественными показателями по коэффициентам сцепления, ровности и прочности, что является одной из основных причин аварийности на дорогах, а, следовательно, и снижения их пропускной способности. Доля автомобильных дорог, не отвечающих нормативным требованиям, в целом по России составляет 51%. При этом в режиме перегрузки работают 4,4% всех автомобильных дорог страны [3]. Необходимо отметить, что причиной такого состояния автодорожной сети страны является длительная стагнация автодорожной инфраструктуры, которая характерна для всей истории постсоветской России.
В дорожном хозяйстве Тульской области, по мнению автора, можно выделить ряд наиболее существенных проблем, характерных, впрочем, и для дорожного хозяйства всей России в целом. Выделим три наиболее значимые проблемы:
1. Неудовлетворительное эксплуатационное состояние и высокая степень износа сети автомобильных дорог;
2. Недостаточные объемы финансирования дорожного хозяйства;
3. Отсутствие механизмов привлечения негосударственных источников финансирования (механизмов государственно-частного партнерства (далее - ГЧП)) в управлении развитием дорожной сети страны или ее регионов.
Отметим, что первая проблема, по большей части, обусловлена второй проблемой, а вторая, в свою очередь, третьей. Использование механизмов ГЧП, активно применяемых за рубежом, в России сталкивается с рядом препятствий, среди которых: отсутствие прочной законодательной базы и недостаточная развитость финансовых институтов страны. И если на федеральном уровне данные механизмы уже начинают внедряться, то в региональной практике реализации инвестиционных проектов автодорожной сферы привлечение внебюджетных источников финансирования практически не используется. Однако решение последней проблемы не гарантирует решения первой. Одним из принципов вступившей в силу с 01.01.2014г. Федеральной контрактной системы в сфере закупок [4] является эффективность их осуществления. В нашем случае - это получение максимально высоких характеристик дорожного полотна при минимально возможных затратах вследствие строительства новой дороги, а также реконструкции или ремонта уже существующей. Этого можно достигнуть, в том числе, осуществив обоснованный выбор исполнителя проекта в условиях ограниченности бюджетных средств. Ключевыми факторами такого выбора являются: цена исполнения контракта, квалификация и надежность исполнителя, а также качественные характеристики автомобильной дороги, которые исполнитель может предложить с учетом первых двух факторов.
Многофакторность выбора исполнителей проектов в сфере развития дорожного хозяйства при осуществлении конкурсных процедур обусловлена спецификой автомобильной дороги как объекта строительства (реконструкции, капитального ремонта), для которого характерны, во-первых, дороговизна, во-вторых, техническая сложность, в-третьих, высокая коррупционная составляющая при реализации таких проектов. Отсюда следует, что и оценка претендентов на победу в таких крупных государственных конкурсах должна производиться на основе нескольких критериев, то есть иметь многокритериальный характер.
Анализ российской практики проведения конкурсов для обеспечения государственных нужд дает основания полагать, что подходы к оценке конкурсных предложений находят отражение в государственных системах закупок, закрепленных и регламентированных Федеральными законами. Можно выделить три основные системы закупок, закрепленные 97-ФЗ [6], 94-ФЗ [5] и действующим 44-ФЗ [4], которые на протяжении современной российской истории последовательно меняли друг друга.
Различия в существующих подходах к оценке конкурсных предложений, находивших отражение в трех системах российских государственных закупок, по мнению автора, можно разделить на три группы:
1. Способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Под способом подразумевается определение исполнителя путем проведения, например, открытого конкурса, закрытого конкурса, двухэтапного конкурса, аукциона и т.д. Законодательно закреплены и такие способы, как запрос котировок, запрос предложений, закупка у единственного поставщика и т.д., но в рамках направления нашего исследования, данные способы не представляют интереса. Двумя основными категориями являются конкурсный и аукционный способы определения поставщика (исполнителя, подрядчика). Принципиальным отличием является то, что, при проведении аукциона, выбор осуществляется только по предлагаемым каждым из участников ценам, а при проведении конкурса используются, как минимум, два критерия отбора, среди которых один - ценовой.
2. Система критериев и показателей, согласно которой определяется победитель конкурса и его конкурсное предложение, наилучшим образом соответствующие данной системе. Необходимо отметить, что оценка по определенному множеству критериев (показателей) является интегральной (т.е. представляет собой нахождение для каждого участника конечного (интегрального) показателя, являющегося для данного участника суммой оценок по каждому из критериев (показателей) более низкого порядка с учетом расставленных приоритетов между критериями (показателями)). Под приоритетами, как правило, имеются в виду коэффициенты значимости (весовые коэффициенты). Поэтому одним из элементов различия подходов к оценке конкурсных предложений являются весовые коэффициенты или методы их определения в системе критериев (показателей).
3. Методы перевода стоимостных и нестоимостных характеристик предложений участников конкурса в балльную форму. Данные методы можно разделить на две подгруппы: 1) Формулы пересчета; 2) Методы экспертных оценок. Как правило, для стоимостных характеристик, например цены исполнения контракта, используются специальные формулы пересчета, что вполне логично. Для оценки по нестоимостным характеристикам (качественным характеристикам объекта строительства или квалификационным характеристикам участника конкурса) могут применяться как формулы или специальные щкалы перевода количественных характеристик качественных показателей в балльную форму, так и методы прямого экспертного оценивания. Последние обычно применяются в случае, если какие-либо качественные характеристики невозможно выразить количественно. Как правило, это сложные технические аспекты или оценка каких-либо инновационных решений в реализации проекта.
Итак, мы выяснили, что важным фактором развития дорожного хозяйства региона является эффективность государственных конкурсов, через проведение которых данное развитие реализуется. В свою очередь, эффективный конкурсный процесс невозможен без адекватных специфике сферы проведения конкурсов оценочных методов и процедур, которые представляют собой ключевой этап конкурсного процесса. Отметим, что сделанный автором акцент именно на методах оценки ценовых предложений обусловлен тем, что предлагаемая цена, даже при наличии многих других критериев оценки, имеет наиболее важное значение, поскольку является зависимой характеристикой. То есть цена исполнения контракта, при допущении о добросовестности участников конкурса, обусловлена квалификацией исполнителя и качественными характеристиками, которые исполнитель готов заложить в данный объект. Фактически, систему критериев можно условно поделить на стоимостной критерий и нестоимотные критерии, а эффективная оценка будет зависеть от «правильного» соотношения приоритетов между этими двумя категориями. Выражаясь простым языком, необходимо давать грамотную оценку тому, что предлагают и той цены, за которую это предлагают.
Соотношение приоритетов в системе конкурсной оценки, в свою очередь, зависит от двух факторов: присвоенных критериям (а также раскрывающим их содержание показателям) весовых коэффициентов и характера распределения баллов при переводе стоимостных характеристик предложений в балльную форму. Методы распределение весовых коэффициентов между критериями (показателями) заслуживают отдельного изучения, они, так или иначе, основаны на экспертных оценках. Балльная оценка по стоимостному критерию, в свою очередь, осуществляется при помощи формул. Ранее, в своей статье [9] автор проводил анализ математического аппарата, лежащего в основе формул пересчета ценовых конкурсных предложений в балльную форму, и мы выяснили, что характер распределения баллов с помощью формул, применяющихся в различных
методиках, зависит от характера исходных данных, а именно их вариативности. Однако главным направлением совершенствования данной части процесса конкурсной оценки является разработка универсальной формулы, которую государственный заказчик сможет использовать при оценке различных проектов, направленных на развитие дорожного хозяйства. Автором была разработана такая формула:
1^гшпэкс 'Ч ~ N
1X1 худ
Б;; =
* 1 о о + " и * ( 1 О - ^экс * 1 0 0 (1)
Мху/у ^луч] \ Ыхуд )
где Б 1 } - балльная оценка оцениваемого j-го показателя для i-го поставщика; N у - значение оцениваемого j-го показателя для i-го поставщика в натуральных единицах измерения; - худшее значение оцениваемого ]-го показателя среди всех поставщиков в натуральных единицах измерения; N луч } - лучшее значение оцениваемого j-го показателя среди всех поставщиков в натуральных единицах измерения, N т 1 пэ к с - минимально допустимая цена контракта, определенная экспертным методом.
Данная формула была разработана на основе формулы, использовавшийся в методических рекомендациях [7], установленных Федеральным законом 97-ФЗ:
Б = 1 + "ч-уы * ( 1 о о - 1 ). (2)
^луч у ^худ/
Главным отличием между отличием между двумя приведенными формулами является использование в формуле (2) вместо единицы отношение введенной автором величины минимально допустимой цены контракта, установленной экспертным методом, к худшему (максимальному) ценовому предложению среди участников. Добавление в формулу данного отношения, в зависимости от установленной экспертами составляющей, может изменять характер распределения баллов, делая ценовой фактор в большей или меньшей степени весомым по отношению к несмотимостным характеристикам.
В подтверждение разработанной нами гипотезы, проведем анализ конкурсной оценки на основе реального государственного конкурса на право заключения государственного контракта Санкт-Петербурга на выполнение работ по объекту «Реконструкция автодороги М-10 «Россия» в Ленинградской области [8]. Выбор данного конкурса обусловлен достаточно большим количеством участников для проведения объективного исследования, а также его значительным масштабом для регионального уровня. Конкурс проводился в 2012 году, в рамках действовавшего 94-ФЗ. Используя основные характеристики конкурсной документации, построим модель оценки на основе гипотетической ситуации в которой, при прежних ценовых предложениях, пять участников с лучшими ценовыми предложениями сделали одинаковые предложения по нестоимостным критериям, а шестой участник (предлагающий наиболее высокую цену) предложил
более высокие характеристики по нестоимостным критериям. Рассчитаем интегральные показатели в разрезе трех методик для данного примера. Результаты расчетов приведем в табл. 1.
Таблица 1
Характеристики и результаты оценки предложений конкурса на право заключения контракта по реконструкции автомобильной дороги М-10 «Россия» по методикам «97-ФЗ», «94-ФЗ», «ФКС»
Участники конкурса
№1 №2 №3 №4 №5 №6
Стоимостной критерий
Цена контракта, руб. 3 504 342 726 3 699 028 430 3 815 839 857 3 835 308 427 3 860 617 570 3 878 13 9 283
Балльная оценка 97-ФЗ 100 48,44 17,5 12,34 5,64 1
94-ФЗ 10 5 2 1,5 0,85 0,4
44-ФЗ 100 94,74 91,84 91,37 90,77 90,36
Нестоимостные критерии
Качество работ и квалификация., балл 85 85 85 85 85 100
Сроки выполнения работ, балл 85 85 85 85 85 100
Интегральный показатель
По методике «97-ФЗ» 90,25 72,20 61,38 59,57 57,22 65,35
Рейтинг 1 2 4 5 6 3
По методике «94-ФЗ» 58,75 57,00 55,95 55,78 55,55 65,14
Рейтинг 2 3 4 5 6 1
По методике «ФКС» 90,25 88,41 87,39 87,23 87,02 96,63
Рейтинг 2 3 4 5 6 1
Полученные результаты расчетов говорят нам о том, что участник №6, предлагающий наихудшую цену и несущественно лучшие условия исполнения контракта, по методикам «94-ФЗ» и «44-ФЗ» получает максимальный итоговый балл и выигрывает конкурс.
С одной стороны, методики «44-ФЗ» и «94-ФЗ», учитывая низкий уровень вариации набора значений предлагаемых цен (рассчитанный коэффициент вариации составляет 3,78%) и разницу между максимальной и минимальной ценами в 9,64%, дают объективный и справедливый результат. С другой стороны, указанное процентное соотношение, в абсолютном выражении, составляет 373 796 557 руб. Данный факт, в очередной раз, ставит перед нами острую проблему объективного соотнесения качественных характеристик конкурсных предложений и издержек, которые государственная сторона будет нести вследствие выбора предложения с относительно более высокой ценой.
Полученные результаты дают нам основания полагать, что действующая в настоящее время, в рамках 44-ФЗ, методика оценки конкурс-
ных предложений, может быть неэффективной при оценке предложений в рамках конкурсов на заключение контрактов в автодорожной сфере.
Произведем аналогичные расчеты с использованием формулы (1), сделав предположение, о том, что экспертная группа установила минимально допустимую цену контракта, равную 2 750 000 руб., что ниже начальной (максимальной) цены контракта на 30%. Результаты расчетов сведем в табл. 2.
Таблица 2
Характеристики и результаты оценки предложений конкурса на право заключения контракта по реконструкции автомобильной дороги М-10 «Россия» по методикам «97-ФЗ», «94-ФЗ», «ФКС»
Участники конкурса
№1 №2 №3 №4 №5 №6
Интегральный показатель
По методике «97-ФЗ» 90,25 72,20 61,38 59,57 57,22 65,35
Рейтинг 1 2 4 5 6 3
По методике «94-ФЗ» 58,75 57,00 55,95 55,78 55,55 65,14
Рейтинг 2 3 4 5 6 1
По методике «ФКС» 90,25 88,41 87,39 87,23 87,02 96,63
Рейтинг 2 3 4 5 6 1
С использованием авторской формулы 90,25 84,95 81,77 81,24 80,55 89,82
Рейтинг 1 3 4 5 6 2
Расчеты показывают, что применение формулы (1) изменило рейтинг оценки заявок, в котором первое место занял исполнитель с наименьшей ценой контракта. Данный пример носит чисто гипотетический характер и призван показать механизм оценки ценовых предложений по авторской методике. Поскольку применение «Плавающей методики» требует реального экспертного участия, автор не берется утверждать, что такое распределение баллов является наиболее эффективным в данном случае.
Список литературы
1. Официальный сайт Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Тульской области [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.tulastat.gks.ru/ wps/wcm/connect/rosstat_ts/ tulastat/ru/statistics/enterprises/transport/
2. Министерство транспорта Российской Федерации. Транспорт России. Информационно-статистический бюллетень январь-декабрь 2014г. Москва 2015г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.mintrans. ru/upload/iblock/5cd/stat_2014. pdf
3. Министерство транспорта РФ. Статистический сборник «Авто-
мобильные дороги Российской Федерации». Основная информационно-статистическая информация. 24.11.2014 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http : //www. mintrans .ru/documents/153/? SECTION_ID= 153&PAGEN_1 =4#document_24258.
4. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 08.03.2015). Доступ из справ. правовой системы «Консультант-Плюс».
5. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ. Доступ из справ. правовой системы «Консультант-Плюс».
6. О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 06.05.1999 N 97-ФЗ Доступ из справ. правовой системы «Консультант-Плюс».
7. О Методических рекомендациях по оценке эффективности проведения конкурсов на размещение заказов на поставки товаров для государственных нужд и методических рекомендациях по балльной оценке конкурсных заявок и квалификации поставщиков, участвующих в конкурсах на размещение заказов на поставки товаров для государственных нужд [Электронный ресурс]: Письмо Минэкономики РФ от 2 июня 2000 г. N АС-751/4-605. Доступ из справ. правовой системы «Консультант-Плюс».
8. Конкурсная документация на проведение открытого конкурса на право заключения государственного контракта Санкт-Петербурга на выполнение работ по объекту «Реконструкция автодороги М-10 «Россия» (Московское шоссе) на участке от кольцевой автомобильной дороги до пос. Ям-Ижора в административных границах Санкт-Петербурга. (4 этап -транспортная развязка №3 с автодорогой в г.Пушкин-Колпино)» для государственных нужд Санкт-Петербурга [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://zakupki.gov.ru/pgz/public/action/orders/info/common_info/show? source=epz¬ificationId=5031086
9. Усачев Е.Е. Анализ методик выставления балльных оценок по стоимостным критериям конкурсов по строительству и (или) реконструкции автомобильных дорог / Е.Е. Усачев. Национальная ассоциация ученых (НАУ) Ежемесячный научный журнал. Вып.4 (9). Екатеринбург, 2015. С.9-12.
Усачев Егор Евгеньевич, аспирант кафедры, 8-(953)-423-10-74, egorrus71@yandex.ru, Россия, Тула, Тульский государственный университет
COMPETITIVE PROCEDURES AS A TOOL TOIMPROVE THE EFFECTIVENESS
OF REGIONAL ROAD PROJECTS
Y.E. Usachov 71
The state of the road infrastructure of Russia. Identified problems of development of regional roads. The analysis of approaches to the assessment of proposals in the sphere of development of road economy of the region and suggested ways to improve them. Formed author's universal formula for the evaluation of bids by cost criterion.
Keywords: transport infrastructure, road sector, the system of competitive procurement, evaluation of bids.
Usachev Yegor Evgenievich, postgraduate student of the Department, 8-(953)-423-10-74, egorrus71@yandex.ru, Russia, Tula, Tula State University
УДК 332.122:338.45
ОСОБЕННОСТИ СТАРОПРОМЫШЛЕННОГО РЕГИОНА КАК ОБЪЕКТА УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ
Н.Ю. Сорокина
Представлена характеристика роли старопромышленных регионов в устойчивом развитии национальной экономики. Показано, что общими проблемами для всех типов старопромышленных регионов являются: нехватка квалифицированных кадров; высокий уровень износа основных фондов; отставание темпов их обновления от потребностей региональной экономики и хозяйствующих субъектов; экологические проблемы. Особое внимание уделено выявлению специфических проблем, препятствующих устойчивому социально-экономическому развитию старопромышленных регионов конкретного типа. Обосновано, что старопромышленные регионы могут выступить в качестве «опорных регионов» при проведении политики реиндустриализации, реализуемой в настоящее время в Российской Федерации.
Ключевые слова: старопромышленный регион, устойчивое развитие, политика реиндустриализации.
Согласно ключевым положениям теории менеджмента специфика объекта управления является одним из ведущих факторов, определяющих выбор форм и методов выработки управляющего воздействия. Поэтому формирование результативного управляющего воздействия, нацеленного на обеспечение устойчивого развития территории конкретного типа, требует выявления ее специфических черт и особенностей.
Следует отметить, что старопромышленные регионы (old industrial region/area) активно исследуются российскими и зарубежными учеными с конца XIX века. За это время накоплен значительный по объему научный материал, в котором изучены особенности старопромышленных регионов и предложены подходы к решению специфических проблем их функционирования и развития. Проблемы данного типа регионов исследуются в
