CC BY
57
Лысенко В.Д., к. философ. н., доц. СКАГС
КОНФЛИКТЫ В АДМИНИСТРАТИВНЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ
Реформирование государственной службы в современной России объективно предполагает трансформацию многих характеристик этого социально - правового института. Изменение норм и правил поведения, формирование определённого типа административной культуры, новые статусноролевые образцы отражаются на всей системе взаимодействий служащих. Социальные изменения в государственно-административной среде неизбежно сопровождаются конфликтогенностью, имеющей свою специфику. В работах современных российских учёных, исследующих фундаментальные и прикладные проблемы конфликтов,1 рассматриваются, как правило, три основных типа конфликтов, характерных для государственной службы: внут-риорганизационный, конфликт интересов, конфликт чиновников с гражданами.2
Десятилетие реформ в России объективно отразилось практически на всех сферах общественной жизни, в том числе и на кадровой политике. Формирование социально-правового института государственной службы осуществляется одновременно с фундаментальными изменениями в экономике, политике, социальных отношениях. Просматривающаяся тенденция профессионализации деятельности чиновников с необходимостью требует постоянного социологического анализа ситуации внутри этой социальнопрофессиональной группы. Социологи, политологи, конфликтологи постоянно отслеживают статусные характеристики и социальную роль региональных государственных служащих, поскольку современное персоналоведение во многом зависит от всестороннего учёта интересов и потребностей слу-
о
жащих, от эффективного использования кадрового потенциала .
Для понимания ситуации в среде чиновников необходимо отметить особенности современного состояния социальной общности государственных служащих в России. Общая численность государственных и муниципальных служащих составляет 1140,6 тыс. человек (из них муниципальных
1 См., например: Здравомыслов А.Г., Зеркин Д.П., Комаровский В.С., Соловьёв
А.И., Степанов Е.И., Фролов С.С., Пригожин А.И.
2 Если иметь в виду всю систему государственного управления, то, разумеется, проявляются и другие типы конфликтов: между центральными и региональными органами управления, между политическими и административными структурами, между отдельными ведомствами и учреждениями, между административными и коммерческими структурами.
3 В настоящей главе использована информация, полученная при проведении социологических исследований в системе государственной службы. Подробнее см.: Кадровая составляющая в системе взаимодействия уровней власти и проблемы повышения эффективности использования кадрового потенциала в Южном федеральном округе. Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2002; Муниципальная кадровая политика: проблемы организации и опыт профессионального развития служащих. Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2003; Социологические исследования в системе государственной службы 1992 - 2002. Москва - Орёл, 2002; Бойков В.Э. Государственная служба: взгляд изнутри и извне // Социология власти. 2003. № 1. С. 19 - 30.
1
служащих - 283,7 тыс. человек) . Рост численности с 1992 года почти в два раза произошёл в основном на региональном уровне за счёт создания государственных органов, обеспечивающих развитие рыночной экономики. В процессе реформирования государственной службы предполагается оптимизировать численность государственных служащих путём внедрения новых технологий и методов управления. В течение последних десяти лет в системе государственной службы России осуществлены четыре широкомасштабных сокращения персонала в пределах 25% каждое. Разумеется, это определённым образом (далеко не оптимистичным) сказалось на социальном самочувствии чиновников и членов их семей.
Половозрастная структура социальной общности государственных служащих не соответствует аналогичной структуре занятого населения страны. Более 70% государственных должностей замещают женщины. Это объясняется преобладанием женщин на должностях, отнесённых к старшим и младшим группам должностей, что непосредственно отражается на заработной плате. Проблема оплаты труда государственных служащих остаётся одной из самых актуальных в процессе административной реформы. Разница в размерах оплаты труда между государственными служащими и работниками негосударственного сектора экономики затрудняет привлечение на госслужбу квалифицированных специалистов, приводит к оттоку профессиональных управленцев в коммерческие структуры. Федеральной Программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)» предполагается осуществить мероприятия по обеспечению конкурентоспособности государства как работодателя. В настоящее время в ряде регионов осуществлён эксперимент по привязке заработной платы государственных служащих к эффективности их труда. К сожалению, пока нет достаточно точных методик, позволяющих квалифицировать вклад конкретного чиновника в общее дело. Работа служащего состоит в осуществлении публичных функций, не всегда имеющих стоимостную оценку.
Большинство российских чиновников (около 30%) имеют стаж работы в государственных органах от 5 до 10 лет, около 25% - свыше 15 лет. В течение 10 лет произойдёт высвобождение более половины государственных служащих и возникнут серьёзные трудности с их замещением кадрами, имеющими достаточный опыт работы на госслужбе и необходимую квалификацию. Уже сейчас ощущается дефицит служащих в возрасте 35 - 45 лет, так как молодые чиновники воспринимают службу как «социальнокарьерный трамплин» для последующего профессионального роста в негосударственном секторе экономики. Президент РФ В.В. Путин, выступая с
Посланием Федеральному Собранию РФ в 2003 году, отметил, что, несмот-
- 2
ря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод .
Сложившееся состояние современной общности российских государственных служащих приводит к существованию социально-профессиональных проблем и противоречий, непосредственно влияющих на воз-
Кадры органов государственной власти России. М., 2002. С. 5.
2 Послание Президента РРФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ // Российская га-
зета. 2003.17 мая.
никновение конфликтов в организациях государственной и муниципальной службы. Назовём основные из них:
- остаётся несбалансированным профессиональный состав государственных служащих из-за оттока специалистов в коммерческие структуры;
- усиливается диспропорция в возрастном составе чиновников;
- существенно не меняется престиж государственной службы;
- сохраняется преобладание чиновников с непрофильным образованием;
- нарастает гендерная диспропорция среди руководителей государственных органов (в сторону увеличения численности мужчин);
- служебный рост госслужащих в большой степени зависит от личных оценок их деятельности руководителями;
- частые реорганизации ведут к неоправданным увольнениям чиновников, работа государственных служащих недостаточно контролируется со стороны гражданского общества.
Названные проблемы способствуют проявлению в административной среде различных девиаций, самой опасной из которых продолжает оставаться коррупция. Нужно подчеркнуть, что все проблемы и противоречия социальной общности чиновников тесно взаимосвязаны и практически не могут быть решены в отдельности. Поэтому разработана «Концепция реформирования системы государственной службы РФ», в соответствии с которой разработана и утверждена 19 ноября 2002 года Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)».
Государственная служба не является и не будет однородной. Подобно всем социальным и профессиональным группам, в ней существуют и всегда будут существовать внутренние противоречия интересов и конфликты. Пока ещё проявляется мнение, в том числе и в практической деятельности, что конфликтность свойственна тем организациям госслужбы, в которых недостаточно эффективное руководство и соответственно «проблемный социально-психологический климат». Однако большинство специалистов в области администрирования занимают другую позицию, считая, что конфликт нельзя рассматривать как индикатор негативного состояния организации. Разумеется, некоторые конфликты могут быть исключительно сложными, создавать напряжение в отношениях между сотрудниками. Но при этом разрешение конфликта может быть достаточно конструктивным стимулом для обновления всей работы организации.
Конфликты в организациях государственной и муниципальной службы в принципе могут быть типологизированы так же, как и в любой другой организации. Различаясь только особенностями формулировки, эти типы представляют из себя следующее: во-первых, конфликты между управляющими и управляемыми (на службе - между начальниками и подчинёнными). Во-вторых, конфликты, непосредственно связанные с культурой организации (на службе - с административной культурой). В-третьих, конфликты статусно-ролевые, связанные с определёнными стратегиями поведения работников (на службе - это в основном конфликты, связанные с кадровыми решениями и карьерой служащих).
Сами чиновники совершенно объективно воспринимают состояние тех организаций, в которых они функционируют. На вопрос: «Часто ли возникают конфликты в Вашей служебной деятельности?» - 20,4% корреспондентов ответили, что конфликты, конечно, бывают. 5,6% отметили, что конфликты -это часть их работы, а 13,2% подчеркнули, что конфликты бывают, но имеются проверенные механизмы их предупреждения и разрешения1. В этом же исследовании на вопрос «Как можно охарактеризовать коллектив, в котором Вы работаете?» 44,4% служащих ответили, что это объединение людей, каждый из которых выполняет свои обязанности, а 4,9% указали, что коллектива, как такового, нет. Ещё 7,6% сослались на существование корпоративной группы, а 5,3% вообще затруднились ответить.
Организациям в административной среде присуща структурная упорядоченность в рамках иерархии, субординация, стандартизация процедур и действий, обстановка ответственности и исполнительности. Эти особенности накладывают отпечаток на возникновение и протекание конфликтов.
Субординация является необходимым условием деятельности административных учреждений, поскольку позволяет разграничить полномочия и соответственно определить ответственность служащих, способствуя эффективному выполнению управленческого решения. Как правило, субординация считается позитивным фактором службы, что зафиксировано в Федеральном законе 1995 года «Об основах государственной службы Российской Федерации»,2 а также в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации » 2004 года.3 Однако нельзя не отметить, что в реальной управленческой практике субординация существенно дополняется отношениями чиновников «по горизонтали». Сегодня в административных структурах постоянно создаются и функционируют различные рабочие группы, комиссии, целевые команды и другие управленческие формы взаимодействия сотрудников различных линейных подразделений. Зачастую эти отношения осуществляются между различными ведомствами, вследствие чего служащие приобретают дополнительные характеристики к своему служебному статусно-ролевому набору. Подобные ситуации в современных условиях развития единой системы государственной службы становятся всё более частыми, что выступает одним из факторов создания конфликтных ситуаций в организации, так как начальники воспринимают их как угрозу субординации.
Иерархические отношения могут находиться под непосредственным воздействием и такого фактора, как неформальная структура в организации. Считаем необходимым подчеркнуть, что особенности кадровой политики в 90-е годы, специфика «командного подхода» к формированию аппаратов значительно усилили тенденции создания неформальных структур. При
1 Исследовательской группой Северо-Кавказской академии государственной службы опрошены 304 государственных служащих в десяти субъектах Российской Федерации на территории Южного федерального округа. Опрос проведён в сентябре-октябре 2001 года. В дальнейших ссылках - «Исследование №1».
2 См.: Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федера-
ции». Гл. 3. Ст. 10. М., 1995.
3 См.: Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федера-
ции». Гл. 3. Ст. 15. М., 2004.
этом основанием для подобных объединений могут служить самые разнообразные критерии: земляческие, этнические, связанные с учёбой в одном ВУЗе, со службой в армии, с предыдущим управленческим опытом и многие другие. Неформальные группы способны существенно повлиять на общественное мнение, на решение кадровых вопросов. Создавая определённую конфликтность, неформальные группы и их лидеры могут в определённых условиях способствовать разрешению конфликтов.
Признавая, что в организационных конфликтах исключительно значима фигура начальника, руководителя, следует признать и тот факт, что современный руководитель в системе государственной и муниципальной службы должен в совершенстве владеть методами диагностики организации, приёмами коммуникации с лидерами неформальных групп, умениями и навыками снятия напряжённости в статусно-ролевых конфликтах за счёт толерантного поведения по отношению к служащим, выполняющим поручения горизонтального или межведомственного вида.
Одной из разновидностей организационного конфликта является служебная интрига. В ней находят своё проявление такие человеческие качества как зависть, ревность, месть. Глубинной предпосылкой служебных интриг выступает сложная система оценка вклада отдельных чиновников в общее дело. Предпочтения при распределении сложных поручений, при направлении на учёбу или в командировки, при награждении сотрудников могут сказаться на отношениях между служащими. Тем более, что процессы самоидентификации в административной среде отличаются противоречивостью и латентностью.
По данным Социологического центра Российской Академии государственной службы при Президенте РФ1, почти 40% госслужащих считают себя «слугами государства», более 30% ощущают себя «слугами руководителя». К сожалению, почти не нашлось места установкам на оказание государственных услуг гражданам, зато 11% чиновников указали, что они «служат преимущественно сами себе».
Эти данные подтверждают положение о том, что слоевые стратификационные очертания и границы социальной общности российских государственных служащих ещё достаточно размыты. Преобладающая во многих европейских и североамериканских странах тенденция превращения госслужащих в корпорацию социальных менеджеров имеет в России явно недостаточную поддержку. Обращает на себя внимание изменение отношения служащих к нормам профессиональной этики. Если в 1997 году такую норму как «честность» назвали преобладающей 67,6% корреспондентов, то в 2002 году всего 22,6 %. Что касается важнейшего положения об открытости в служебной деятельности, так важной для предупреждения и разрешения конфликтов, то на него сослались лишь 5% чиновников. Нельзя не заметить достаточно настораживающего факта: на последнем месте среди факторов развития профессиональной деятельности госслужащих оказались традиции государственной службы. Но ведь традиции выступают одним из важнейших системных элементов административной культуры, без которой не-
См.: Бойков В.Э. Государственная служба: взгляд изнутри и извне // Социология власти. 2003. №1.
возможно развитие самого института службы. Многие исследователи дисфункций и девиаций государственного управления прямо называют отсутствие должной административной культуры в качестве условия возникновения организационных и поведенческих нарушений. В научной дискуссии о социальном развитии человека всё чаще используются понятия «экономический человек», «социологический человек», «альтернативный человек» и даже «парадоксальный человек». Очевидно, вполне применимо и понятие «административный человек», типичное для большой социальнопрофессиональной общности чиновников. Основой для подобной типологии как раз и выступает степень овладения административной культурой. А в ней, как известно, наряду с нормами и традициями, большое значение имеют ценности. Именно расхождения в ценностях могут привести к самым сложным и разрушительным конфликтам, так как затрагивают фундаментальные интересы служащих - их человеческое достоинство. В ходе исследования1 были выявлены приоритеты мотивационного характера в деятельности государственных служащих. Оказалось, что 27,8 % из них стремятся к повышению по службе, что является вполне понятным в субординационной иерархии. На второе по значимости место поставлена стажировка в одной из зарубежных стран. Полагаем, что два названных мотива взаимосвязаны. В современных условиях изучение новых управленческих технологий может существенно отразиться на карьере. В то же время определилась тенденция снижения значимости моральных мотивов и стимулов. Только 3,3 % госслужащих считают важным для себя награждение орденом, медалью, почётным званием.
Подчеркнём, что среди ценностей служащих, безусловно, имеются и ценности политического характера. На это обращено внимание и в Указе Президента РФ Путина В.В. «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих».2 Среди рекомендательных норм настоящего Указа выделяются два принципа, исключительно важных для поведения государственных служащих в условиях современной политической ситуации в России. Это толерантность и политическая нейтральность. Толерантность означает терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учёт культурных и иных особенностей различных этнических и социальных групп, конфессий. Толерантность неразрывно связана с объективностью и выдержкой, с корректностью, которая является абсолютным показателем поведения государственного служащего, поскольку очевидна и хорошо видна каждому гражданину, обратившемуся в государственное учреждение. Толерантность ни в коем случае нельзя отождествлять с индифферентностью и безразличием к недостаткам, по отношению к которым и речи не может быть о какой бы то ни было терпимости. Что касается политической нейтральности, то она означает полное исключение возможности какого-либо влияния на служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений. Разумеется, государственный служащий, как и любой гражданин России, может иметь собственные поли-
См.: «Исследование №1».
2
См.: Указ Президента РФ Путина В.В. «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» //Российская газета. 2002. 15 августа. № 152.
тические убеждения. Но при разработке, принятии и реализации управленческих решений эти убеждения должны оставаться его личным делом и никак не влиять на исполнение должности, что послужит гарантией исключения конфликтной ситуации.
Среди служебных конфликтов особое место занимает конфликт интересов. Нужно сказать, что для российской государственной службы такое понятие является относительно новым, хотя в других сферах общественной деятельности уже активно используется механизм разрешения подобных конфликтов. Речь идёт о финансово-кредитных институтах, где существует практика чёткого определения правил предоставления кредита лицам, имеющим родственников в системе кредитования. Что касается опыта разрешения конфликта интересов в государственных учреждениях, то в зарубежных странах такой опыт имеется, например, в Австралии, Канаде, Великобритании.
В конфликте интересов, на наш взгляд, можно выделить три аспекта: правовой, экономический и латентный. Правовой конфликт интересов во многом носит объективный характер. Для государственных служащих исполнение законов является важнейшей характеристикой их функционирования. Но в связи с тем, что развитие законодательства в России девяностых годов вполне соответствовало всеобщей транзитивности, возникла ситуация, при которой чиновнику для принятия и реализации управленческого решения необходимо было учесть требования как минимум четырёх типов документов: Федеральных законов, Законов субъекта федерации, нормативных документов конкретного министерства или ведомства, рекомендаций и инструкций вышестоящей управленческой структуры. При этом зачастую имеют место случаи, когда вышеназванные документы либо расходятся в принципиальных положениях, либо противоречат друг другу. Какой документ чиновник должен принять за основу своего решения? Ответ не так прост, как представляется, особенно для служащих территориальных органов Федеральных министерств и ведомств. Федеральный закон, безусловно, важен, однако санкции против чиновников осуществляются за невыполнение, главным образом, отраслевых нормативных документов. Да и руководство субъекта федерации, на территории которого проживает чиновник и его семья, не будет лояльно относиться к фактам невнимания к собственным решениям. Очевидно, не случайно на вопрос «Влияет ли педантичное исполнение правовых норм на Ваше продвижение по службе?» 22% государственных
служащих ответили, что не влияет, а 37,5% указали, что влияет только от-
1
части.
Разрешение конфликта интересов в его правовом смысле возможно только по пути совершенствования системы законодательства, устранения всех имеющихся противоречий между законами. Именно такая задача и была поставлена перед Полномочными Представителями Президента РФ в созданных Федеральных Округах. И в этом направлении уже проделана большая и конструктивная работа. Разумеется, она должна дополняться
Приведены данные, полученные при опросе 1076 госслужащих в 16 субъектах РФ. Опрос проведён в ноябре 2003 года Социологическим центром Российской Академии государственной службы при Президенте РФ (Руководитель исследования - Бойков В.Э.)
систематическим воздействием на чиновников с целью формирования их правовой культуры. Отметим, что значительное число госслужащих осознают важность правовых знаний. На вопрос, «Какого рода информации Вам недостаёт для выполняемой работы?», 48% ответили, что это правовая информация1.
Экономический аспект конфликта интересов имеет свою предысторию. Дело в том, что современная система государственной службы России формировалась изначально (в 1992 - 1993 годах) путём объединения трёх разрушенных социально-правовых институтов: органов советской исполнительной власти, партийно-политических органов, структур общественных организаций. Процесс объединения шёл трудно и противоречиво, совпадая по времени с принципиально новыми явлениями в экономике, такими как разгосударствление и приватизация. Массовые сокращения аппаратов в 1993 и 1996 годах привели к ситуации, когда в органы государственной службы стали приходить работники, имеющие опыт функционирования в различных структурах новой российской экономики, в том числе в предпринимательстве и бизнесе. Понимая неизбежность этих кадровых процессов, законодатели ещё в 1995 году в Федеральном законе «Об основах государственной службы РФ» предусмотрели возможность таких фактов, при которых на службу поступали люди, имеющие в частной собственности определённые финансовые, производственные и иные ресурсы. Настоящим законом определялась норма, согласно которой эти госслужащие обязаны были передавать эту собственность в доверенное управление государству. Однако, в большинстве случаев собственники передавали управление предприятиями, фирмами, активами своим ближайшим родственникам, друзьям, партнёрам. Подобная практика активно продолжалась и в конце 90-х годов, что привело к появлению в социально-профессиональной группе государственных служащих некоторого слоя чиновников, имеющих экономические интересы и лоббирующих их. Возник конфликт интересов - ситуация, когда личная заинтересованность должностного лица влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное исполнение должностных обязанностей. И если личное участие государственных служащих в деятельности, не связанной с исполнением должности, (кроме научной и преподавательской работы) запрещено законами, то регулирование включённости государственного служащего в сферу определённых экономических интересов его семьи осуществляется нормами Указа Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»2 и Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004 года) статья 19.
Подчеркнём, что конфликт интересов - это не синоним коррупции, но с ним могут быть связаны девиантные процессы в системе государственной службы. Поэтому столь важно знать и умело применять механизмы выявления и разрешения конфликта интересов, тем более, что в перспективе пока не видно « автоматического снятия» этой проблемы, в чём убеждает и опыт
1 Из исследования, указанного в сноске № 1.
2
См.: Указ Президента РФ Путина В.В. «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих». - «Российская газета», 2002, 15 августа. № 152.
зарубежных стран, гораздо ранее столкнувшихся с этим феноменом. Да и общественное мнение далеко не безразлично к вопросам «прозрачности» службы.
Современное российское законодательство о государственной службе решает проблему конфликта интересов тремя основными способами. Во-первых, предоставлением чиновником информации о себе. Во-вторых, запретами и ограничениями на занятие определёнными видами деятельности. В-третьих, предписаниями по поводу имеющейся частной собственности. К сожалению, действенность всех трёх способов не может быть признана достаточно эффективной.
При выявлении конфликта интересов могут использоваться, как представляется, четыре основных канала. Во-первых, всесторонний анализ той информации, которую сам служащий представляет в обязательном порядке. Подчеркнём при этом, что в органах государственной службы имеется опыт разработки документов, позволяющих при оценке и аттестации чиновников учесть некоторые аспекты возможного конфликта интересов. Да и заполненные работниками декларации позволяют выявить предпосылки конфликта интересов.
Во-вторых, заявления служащих о возможном конфликте интересов. Это предусмотрено законодательством, но пока в практике службы распространения не получило. Быть может, этот канал будет инициирован в ходе создания конфликтных комиссий в организациях и учреждениях.
В-третьих, информация, поступившая от граждан, а также сотрудников правоохранительных органов. Этот канал может иметь перспективы, но имеется и потенциальная возможность использования его в других целях, а именно для компрометации отдельных чиновников. Тем более, что канал не исключает анонимных заявлений граждан.
В-четвёртых, анализ публикаций в средствах массовой информации.
В предупреждении конфликта интересов исключительно велика роль начальников и руководителей. Именно на них во многом лежит ответственность за недопущение подобных конфликтов в период присвоения квалификационных разрядов, во время аттестации, при назначении на новую должность. Урегулирование (разрешение) конфликта интересов будет состоять либо в изменении служебного положения чиновника (отставка, перевод на другую должность, изменение должностных обязанностей), либо в отказе от той экономической выгоды, которая послужила причиной конфликта, либо в существенном усилении контроля за деятельностью служащего.
Что касается латентной формы конфликта интересов, то именно она ближе всего к тому явлению, которое в Европе получило название «белой коррупции». Фактически - это использование чиновником своего служебного положения. Выражается в современных условиях в самых разнообразных формах, имеет устойчивую тенденцию к гибкому приспособлению. Например, развитие системы платных услуг в образовании привело к серьёзной конкуренции за обучение на бюджетных специальностях, что даёт возможность некоторым чиновникам решать вопросы целевого направления абитуриентов, используя своё служебное положение. Это же можно сказать о зарубежных командировках и стажировках, об оказании помощи в трудоустройстве, о решении вопросов прохождения документов в различных инстан-
циях. Особым проявлением конфликта интересов являются отношения с бывшими должностными лицами. Выражается в использовании информационных возможностей государственной службы, в выдаче различных пропусков и иных документов, гарантирующих определённые преимущества перед гражданами. Подчеркнём, что выявление и урегулирование латентного конфликта интересов представляет чрезвычайную сложность. На наш взгляд, решающим при этом может быть открытость и прозрачность службы, социальный контроль за её функционированием, постоянная и систематическая воспитательная работа со служащими, решение проблем, связанных с оплатой труда чиновника и его всесторонней социальной защитой.
Наконец, третьим типом конфликта на государственной службе является конфликт чиновников с гражданами, имеющий, на наш взгляд, самую долгую историю и самую устойчивую тенденцию. Для его понимания целесообразно выделить основные причины возникновения.1
Во-первых, само состояние современной российской системы государственной службы. В нынешнем виде - это социально - правовой институт, назначение которого, прежде всего, в обеспечении полномочий государственных органов. Оказание же социальных услуг населению пока ещё не стало приоритетом, хотя такая задача и должна решаться в ходе административной реформы и реформы государственной службы.
Во-вторых, ментальность граждан, среди которых по-прежнему исключительно сильны патерналистские настроения, с одной стороны, и скептическое отношение к власти и её институтам, с другой стороны. Характерно, что граждане зачастую очень мало информированы о реальных действиях тех или иных организаций и учреждений, но, тем не менее, высказывают негативные оценки их работы.
В-третьих, существование многочисленных дисфункций и девиаций в деятельности чиновников, в том числе в стиле и методах работы, в служебном и неслужебном поведении. Как бы это не казалось чрезмерным, но буквально вся служба и жизнь чиновников находятся под пристальным вниманием людей, под своеобразным «социальным микроскопом». Даже отдельные факты недобросовестности со стороны служащих могут существенно подорвать авторитет учреждения и доверие граждан к службе в целом.
В-четвёртых, непрофессионализм и некомпетентность чиновников, их неспособность выполнить программы, получившие поддержку населения, проконтролировать процесс достижения эффективных результатов, организовать совместную работу различных структур. К сожалению, проблемы материального содержания служащих привели к оттоку из госучреждений квалифицированных специалистов. Появилась реальная опасность прихода на службу людей, ставящих целью исключительно решение собственных вопросов. 7,2% опрошенных государственных служащих указали, что они «служат сами себе».2
Чаще всего в научной литературе определяют пять групп причин. Так, например,
В.С.Комаровский и Л.Н.Тимофеева назвали их следующим образом: «технические», культурноисторические, организационные, стилевые, социальные. См.: Конфликты в современной России (проблемы анализа и регулирования). М.: Эдиториал УРСС, 2000, с.150.
2 Приведены данные, полученные при опросе 1076 госслужащих в 16 субъектах РФ. Оп-
рос проведён в ноябре 2003 года Социологическим центром Российской Академии государст-
Важным фактором, влияющим на конфликт государственных и муниципальных служащих с гражданами, выступает общественное мнение. Будучи совокупностью свободно выраженных суждений, взглядов, позиций, точек зрения множества людей, общественное мнение соизмеряет уровень и результаты управления с потребностями и интересами, идеалами и ожиданиями граждан. И хотя общественное мнение по своей природе субъективно, оно обладает свойством объективно «видеть» социальное явление. В российском общественном мнении сформирован устойчиво противоречивый стереотип чиновника. Уровень доверия населения к чиновникам, как показывают социологические исследования, недостаточно высок. В различных регионах он составляет от 14% до 40%. Социальный статус чиновников тем устойчивее, чем более функционирование администраций направлено на удовлетворение интересов и потребностей именно этой территориальной общности граждан.. 3ачастую, выполняя указания вышестоящих властных органов, администрация пренебрегает интересами населения. Мнение чиновников значительно расходится с мнением населения при оценке деятельности и эффективности управления. Отчуждение, по мнению граждан, возникает потому, что чиновники руководствуются не интересами рядовых граждан, а другими интересами. 56,4% корреспондентов, представляющих разные слои населения России, считают, что государственная власть защищает интересы крупного бизнеса, 54,2% - высших чиновников, 10,1% - предпринимателей. Сами государственные служащие иначе расставляют для себя иерархию реальных интересов на службе. Разницу между оценками населения и самооценками чиновников можно объяснить рядом причин:
• население имеет в виду не каких-то конкретных чиновников, а оценивается образ, стереотип;
• государственная политика в настоящее время оценивается негативно, а так как именно государственные служащие ассоциируются с государством, то недовольство проводимыми реформами переносится на них;
• в общественном сознании не разграничиваются и не различаются политические силы и чиновничий аппарат, который занимается работой по обеспечению нормального функционирования государственного управления.
В создании напряжённости между чиновниками и гражданами определённую роль играют и средства массовой информации. Отметим, что служащие сегодня не воспринимают СМИ как влиятельную силу. На вопрос «Какую форму поощрения Вы бы предпочли?» всего 0,3 % корреспондентов указали на публикацию в средствах массовой информации.1
Отношение государственных и муниципальных служащих к средствам массовой информации имеет своё объяснение. Хотя характер публикаций о службе в последнее время несколько изменился в сторону корректности, тем не менее, всё ещё заметен «обличительный» стиль и подход к рассмотрению сложнейших проблем управления. В научной литературе уже представлено мнение о деструктивном воздействии средств массовой информации на правосознание граждан. Его определяют как негативное воздействие
венной службы при Президенте РФ. (Руководитель исследования - Бойков В.Э.)
1 См.: «Исследование №1».
информации с целью деформации имеющихся представлений о праве и правовых явлениях, формирования искажённых представлений о них. Обратной реакцией стало нежелание служащих общаться с журналистами, уклонение служащих от выполнения функций публичности. Такая ситуация существенно ограничивает возможности реализации важнейшего принципа реформирования государственной службы - прозрачности. Поэтому так важно в практической работе положение Указа Президента Российской Федерации «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», в котором отмечается, что служащие должны соблюдать установленные в государственном органе правила публичных выступлений и предоставления служебной информации, уметь общаться с прессой, владеть методами создания благоприятного отношения граждан к органам управления.
Государственные и муниципальные служащие являются, на наш взгляд, «заложниками» информационных систем, поскольку большинство граждан имеют очень приблизительное представление о реальной работе органов власти и ориентируются, главным образом, на оценки журналистов, случайные источники информации и слухи. Создаваемые в государственных учреждениях службы связи с общественностью в лучшем случае «работают на руководителей», а многочисленные сотрудники аппаратов остаются в информационной тени. И если деятельность муниципальных служащих районного уровня еще может быть известна и оценена жителями в силу более возможных личных контактов, то оценка функционирования государственных служащих федерального и регионального уровней является всецело прерогативой определенных групп людей.
Урегулирование конфликта между чиновниками и гражданами не может осуществляться с помощью законов. В данном случае работает иной социальный механизм. Каковы его основные составляющие?
Во-первых, систематическое изучение отношения населения к власти, к системе государственной службы, к деятельности органов местного самоуправления, к определённым управленческим решениям. Для примера отметим, что в европейских странах в аппаратах мэрий предусмотрена должность «комиссара по анкетированию». Специалист, занимающий эту должность, в мониторинговом режиме изучает общественное мнение и готовит аналитические материалы для органов власти и управления, регулярно публикует их в СМИ.
Во-вторых, всестороннее разъяснение гражданам содержания работы государственных и муниципальных служащих. Подготовка в ВУЗах специалистов по связям с общественностью в системе государственного и муниципального управления, способных без манипулятивных технологий создавать позитивный имидж работников управления.
В-третьих, расширение сектора оказания услуг населению со стороны госучреждений, подготовка служащих к этой сложной работе, в том числе и изменение социально-психологических установок чиновников. В этом деле нельзя допустить крайностей. Как отметил Президент Российской Федерации В.В.Путин в Послании Федеральному собранию РФ сейчас в России свыше 35 тысяч федеральных государственных учреждений, наделённых функциями по контролю и надзору. И они нередко просто навязывают граж-
данам свои «услуги» по проведению экспертиз, консультаций. Клиентарная деятельность государственных и муниципальных служащих, разумеется, имеет свои ограничения, далеко не все структуры функционально направлены на этот вид деятельности. Открывается простор для экспериментов. В Мэрии Ростова-на-Дону, например, реализуется перспективный проект «Одно окно». Такой проект приобрёл большую популярность в городе-партнёре Дортмунде (ФРГ). Его смысл в том, чтобы граждане не тратили время и энергию на решение различных документальных вопросов. Этим занимаются служащие в рамках скоординированной работы.
В-четвёртых, укрепление всей системы переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих. К сожалению, в 90-е годы были утрачены многие отраслевые формы повышения квалификации. Сегодня сформировался целый слой служащих территориальных органов, которые не проходили повышения квалификации в организованном
о
виде (именно так ответили 71% опрошенных чиновников).
В заключение подчеркнём, что и граждане, и государственные служащие живут не в «стеклянной башне», а в реальном противоречивом мире. И принципиальным основанием для снятия напряжённости в отношениях между ними, безусловно, является развитие экономики страны, преодоление бедности во всех её формах, решение многочисленных социальных проблем, сохранение мира, защита населения от всех возникающих угроз.
См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ. - «Российская газета», 2004, 27 мая.
2 См.: «Исследование № 1».
