CC BY
189
№ 1/2015
Вестник Таганрогского института управления и экономики
О.В. Миронова
КОМПЛЕКСНЫЙ ПОДХОД К РЕШЕНИЮ СОВРЕМЕННЫХ ВОПРОСОВ И ПРОБЛЕМ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ РФ
В статье на основе анализа недавно проведенной административной реформы и связанных с ней нормативно-законодательных актов обосновывается значимость для системы местного самоуправления рационального распределения и закрепления объема властных полномочий и обяза-
Государственные и муниципальные услуги, значения, проблемы муниципалитетов.
Для многих территориальных образований местного уровня в РФ приоритетными в социальном и экономическом развитии являются повышение общего уровня благосостояния и качества жизни населения; улучшение условий обучения и медицинского обеспечения граждан; поддержание экологической безопасности; развитие и поддержка субъектов сельского хозяйства и малого и среднего бизнеса; сохранение устойчивых темпов экономического роста и усиление конкурентных преимуществ муниципальных территорий и т.д. Выполнение заданных параметров для органов местной власти возможно только при обеспечении результативности государственных и муниципальных услуг для населения и оптимизации их предоставления. К тому же повышение уровня качества, доступности бюджетных услуг и снижение порога административных барьеров в предоставлении данных благ населению являлись основными целями и задачами недавно проведенной в России административной реформы.
Таким образом, понимание государственных и муниципальных услуг как особой деятельности государственных (и муниципальных) органов позволило в 2005 г. в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг. поставить в качестве одной из целей административной реформы повышение их качества и доступности, а достижение этой цели сделать основным содержанием одного из ее направлений [5, с.54]. В развитие Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг. в 2011 г. была принята Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 гг., одной из двух декларированных целей которой стало также повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг [5, с.55].
Исходя из того, что муниципальное образование -это гораздо больше, чем объект управления в общей системе РФ, так как оно является нижним звеном в структуре государственной власти, хозяйствующим сообществом и локальным объединением территории
тельств, предлагается авторский подход к систематизации вопросов местного значения, а также приводится классификация проблем развития и функционирования муниципальных территорий и рассматриваются комплексные подходы к их решению.
властные полномочия, классификация, вопросы местного
и населения, стоит утверждать о многочисленности и многообразности исполняемых функций муниципальным образованием и их взаимосвязи с вопросами местного значения, находящимися в ведении органов местного самоуправления. Дифференцированные подходы к систематизации и классификации функций муниципального образования обосновывают их многочисленность и многообразность.
Так, например, Ю.К. Перский иЮ.В. Дубровская отмечают три базовые функции - властную, хозяйственную и общественную, которые присущи муниципальному образованию или мезоуровню в национальной структуре экономики [4]. М.А. Давыдова классифицирует муниципальные функции на основе устава муниципального образования, выделяя, таким образом, политическую, воспитательную, учредительную, системообразующую или организационноюридическую и охранительную[3] (табл. 1).
О.Л. Савранская и Н.М. Сивашева полагают, что «основными функциями органов местного самоуправления являются: целеполагание, анализ, прогнозирование (сценирование), планирование, регулирование, организация, координирование, мотивация (стимулирование), учет, мониторинг, контроль» [2, с.23].
Свои функции и задачи органы местного самоуправления реализуют путем осуществления принадлежащих им прав и обязанностей. Права и обязанности органов местного самоуправления тесно взаимосвязаны с предметами их ведения: если с определением предметов ведения органа дается ответ на вопрос, в каких областях жизни он в принципе компетентен, то права и обязанности характеризуют пределы возможностей органа в той или иной сфере общественных отношений [2, с.28].
Права и обязанности органов местной власти закреплены главным образом в Конституции РФ, Бюджетном, Налоговом, Административном, Жилищном, Земельном кодексах, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставах муниципальных образований.
26
№ 1/2015
Вестник Таганрогского института управления и экономики
Таблица 1
Классификация муниципальных функций в разрезе деятельности органов МСУ________
Автор Название функции Основное содержание функции
Ю.К. Перский, Ю.В. Дубровская Властная Наделение органов местного самоуправления публичными властными полномочиями применительно к возложенным на местное самоуправление задачам
Хозяйственная Муниципальное образование представляет собой хозяйственный комплекс, органы управления которого выполняют экономические функции по жизнеобеспечению территории и оказывают жителям ряд важнейших общественных услуг
Общественная Привлечение органами местного самоуправления граждан к непосредственному участию в управлении местными делами, что выражается в инициировании и обеспечении поддержки различных форм самоорганизации муниципального сообщества
М.А. Давыдова Политическая Регулирование основным законом властеотношений, разрешение политических конфликтов и кризисов
Воспитательная Воздействие на волю и сознание людей, проживающих на территории муниципального образования, посредством формирования у людей гражданской позиции, уважения к закону в целом
Учредительная Устав муниципального образования является правовой формой, подтверждающей самостоятельность местного самоуправления как одной из форм народовластия, он закрепляет организационное устройство в муниципальном образовании, а также устанавливает правовые основы функционирования местного сообщества
Системообразующая Системообразующая функция устава муниципального образования проявляется еще и в том, что он является ядром системы муниципальных правовых актов
Охранительная Упорядочение общественных отношений и обеспечение их стабильности, устойчивости, независимости от внешних негативных влияний, охрана от нарушений права в целом
О.Л. Савранская, Н.М. Сивашева Целеполагание Определение стратегии муниципального образования, целей решения каждого вопроса местного значения
Анализ Анализ потребностей населения и имеющихся ресурсов для их удовлетворения, а также возможностей и способов достижения целей
Планирование Подготовка различных программ, определение стандартов и нормативов, определение необходимых ресурсов, сроков исполнения мероприятий и т.п.
Прогнозирование Прогнозирование развития ситуации, потребностей муниципального образования и последствий деятельности органов местного самоуправления
Организация Формирование необходимых организационных структур
Правовое регулирование Утверждение программ; принятие положений о решении вопросов местного значения; утверждение программ муниципальных статистических работ; установление в определенных законодательством случаях цен и тарифов и т.д.
Заключение договоров Например, заключение договоров аренды объектов муниципальной собственности, договоров на оказание услуг и т.п.
Координация Координация деятельности участников отношений. Например, при проведении муниципальных ярмарок сельскохозяйственной продукции или при заключении собственниками жилых помещений, самостоятельно управляющих домами, договоров с организациями, поставляющими коммунальные услуги
Контроль Например, контроль качества предоставления услуг, использования бюджетных средств, исполнения решений органов местного самоуправления и т.д.
Мониторинг Например, мониторинг реализации программ; муниципальной службы; развития муниципального образования; безопасности жизнеобеспечения в муниципальном образовании и др.
Учет Например, сбор и обработка данных муниципальных статистических наблюдений; учет имущества; учет нуждающихся в жилых помещениях по социальному найму и т.п.
27
№ 1/2015
Вестник Таганрогского института управления и экономики
Предметы ведения органов МСУ, или перечень вопросов местного значения, четко изложены в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003. Рассмотрим основные вопросы местного значения, используя метод группировки, предложенный О.Л. Савранской и Н.М. Сивашевой. Суть данного метода заключается в разделении вопросов местного значения на две большие группы: первая группа связана с контрольными и регулирующими функциями, вторая - с хозяйственными функциями. «Вопросы второй группы, связанные с оказанием муниципальных услуг населению, в свою очередь, также можно разбить на две группы. Для одной Федеральный закон №131-Ф3 употребляет термины «организация», «содержание», «обеспечение», что предполагает полную ответственность органов местного самоуправления за их решение и частичное или полное финансирование из средств местных бюджетов. Для другой группы вопросов в Федеральном законе № 131-ФЗ используются термины «создание условий» и «участие», что предполагает осуществление соответствующих функций иными субъектами деятельности, отсутствие обязательного бюджетного финансирования и возложение на органы местного самоуправления лишь части ответственности за их решение» [2, с.28].
Основываясь на данном методе и применяя положения, касающиеся вопросов местного значения, на Федеральном законе №131-ФЗ, а также на Методических рекомендациях по организации межмуниципального сотрудничества в сфере реализации расходных полномочий и вопросов местного значения в редакции Минрегиона РФ и Совета муниципальных образований (МО) Республики Марий Эл, автор составила сводную таблицу по вопросам местного значения контролирующего и регулирующего характера и хозяйственной направленности для поселений, городских округов и муниципальных районов (табл. 2).
Для достижения высокого уровня в социальноэкономическом развитии муниципального сектора необходимо не только совершенствование системы местного самоуправления в направлении оптимизации властных полномочий и обязательств ее структур перед населением, но также и реальная способность муниципальных органов власти решать ключевые проблемы местного значения. По результатам проведенного анализа экономической литературы и периодики в области муниципального хозяйствования и управления, статистических бюллетеней, документов стратегического развития ряда муниципальных образований, материалов из отчетов и докладов председателей ассоциаций советов муниципальных образований РФ был сформирован и классифицирован перечень наиболее важных проблем состояния и развития территорий муниципальных
образований (МО). Результаты анализа отображены в ниже представленной табл. 3.
На основе проведенной систематизации и классификации проблем муниципальных образований следует выделить четыре базовых группы проблем местного характера, опираясь на бюджетный, социально-экономический, экологический, инфраструктурный и организационно-управленческий признаки.
Исследование первой группы местных проблем бюджетной направленности позволило определить, что большинство муниципальных образований не в состоянии самостоятельно справиться с выполнением задач местного развития, что в первую очередь связано с недостаточностью финансирования расходных обязательств. Исторически сложилось, что территории, находящиеся вдали от крупных городов и центров, развиваются медленнее, и у всех муниципальных единиц разная обеспеченность трудовыми, материально-сырьевыми, инфраструктурными, финансовыми и другими ресурсами. Чтобы сравнять обеспеченность бюджетов, построена система межбюджетной сбалансированности, для которой основной проблемой является рациональное распределение налоговых и неналоговых доходов мещду субъектами РФ, собираемых на муниципальных территориях, т.е. в перераспределении доходов необходимо учитывать механизм стимулирования, заключающийся в том, чтобы оставлять большую часть собранных налогов, таких как НДФЛ, транспортный налог, налог на имущество юридических лиц, налог на добычу полезных ископаемых, в пределах муниципалитета для его дальнейшего поддержания и развития. Такое развитие будет заключаться в строительстве и ремонте автомобильных дорог, мостов, инженерных сооружений и устройств ЖКХ, социального жилья, объектов соцкультбыта, утилизации твердых бытовых отходов, соблюдении норм экологической безопасности и т.д.
Другим важным источником в доходах местного бюджета служит земельный налог, но для его сбора важно создание системы налогового администрирования, позволяющей полностью контролировать объекты налогообложения в виде земельных участков, своевременно приватизируя их в муниципальную собственность и получая необходимые сведения из кадастровой службы о налогоплательщиках. Необходимо также совершенствовать методику кадастровой оценки земельных участков, инвентаризации и межевания земельных участков, находящихся в общедолевой собственности; проводить работы по закреплению бесхозных земель в пользовании или собственности; доходы от продажи или передачи в аренду земельных участков, государственная собст-венность на которые не разграничена и которые расположены в границах поселений, зачислять в бюджеты поселений по нормативу 100%.
28
№ 1/2015
Вестник Таганрогского института управления и экономики
Таблица 2
Систематизация вопросов местного значения
Вопросы контролирующего и регулирующего характера Вопросы хозяйственной направленности
• составление, утверждение и исполнение бюджета; • установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; • владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом; • муниципальный контроль над сохранностью автомобильных дорог местного значения; • муниципальный жилищный контроль; • муниципальный контроль в области исполнения и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения Создание условий Организация, содержание, обеспечение
ДЛЯ ПОСЕЛЕНИЙ, ЕОРОДСКИХ ОКРУЕОВ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАЙОНОВ • создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения; • создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района; • создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; • создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры; • создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов; • обеспечение условий для развития физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий ДЛЯ ПОСЕЛЕНИЙ И ЕОРОДСКИХ ОКРУЕОВ • организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения топливом; • организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов; • организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; • организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек; • сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, охрана объектов культурного наследия; • организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью ДЛЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАЙОНОВ • организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения населения; • организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; • содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг; • организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование и обеспечение сохранности их библиотечных фондов; • организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью ДЛЯЕОРОДСКИХ ОКРУЕОВ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАЙОНОВ • организация мероприятий по охране окружающей среды; • организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования; • организация оказания первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов
29
№ 1/2015
Вестник Таганрогского института управления и экономики
Таблица 3
Классификация проблем состояния и развития территорий МО РФ
Классификационный признак Перечень основных проблем
Бюджетный — Достижение межбюджетной сбалансированности территорий МО — Формирование доходной части бюджета в отношении местных налогов, в частности, земельного налога — Недофинансирование полномочий местных властей
Социальноэкономический и экологический — Развитие сельского хозяйства — Развитие малого и среднего предпринимательства — Контроль над экологической безопасностью
Инфраструктурный — Строительство и благоустройство территорий МО — Инфраструктурное устройство административных единиц
Организационно- управленческий — Институциональное взаимодействие органов местной власти с другими исполнительными органами власти — Профессиональная переподготовка и переобучение муниципальных кадров — Оптимизация деятельности местных органов власти
Рассмотрение второй группы муниципальных проблем или социально-экономических и экологических проблем территорий дало возможность установить, что поддержка муниципалитетами секторов сельского хозяйства и малого и среднего предпринимательства крайне необходима, так как их процветание может существенно восполнить доходами местный бюджет. Сельское хозяйство всегда находилось в числе дотационных отраслей экономики, но тем не менее оно обеспечивает существование других отраслей экономики, и главным образом, его развитие решает проблему занятости и оттока трудоспособного населения из сельской местности. Эффективными методами в поддержке сельского хозяйства могли бы стать следующие: стимулирование развития личного подсобного хозяйства как сектора малого бизнеса; повышение субсидий для фермеров на выращенную животноводческую продукцию; поддержка крестьянско-фермерских хозяйств, садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан в рамках реализации государственных и муниципальных программ и национальных проектов и т.д.
Сферу же малого и среднего предпринимательства следует продвигать, учитывая природные, климатические, административные, экономические,
культурные и другие факторы. Например, многие сельские поселения каждый зимний период нуждаются в определенном запасе дров, поэтому, согласно докладам представителей администраций этих поселений, необходимо создание на их территории так называемого «рынка дров». К другим действенным механизмам поддержки сектора малого и среднего предпринимательства можно отнести упрощение доступа к кредитным ресурсам субъектов малого и среднего предпринимательства; создание и внедрение на практике инструментов финансовой поддержки предпринимателей в приоритетных отраслях для развития страны; разработка федеральных и региональных программ по поддержке субъектов предпринимательства; предоставление на льготных условиях в аренду нежилых государственных помещений и т.д.
Отрасль сельского хозяйства и сфера малого и среднего предпринимательства всегда были неразрывно связаны с экологической безопасностью территорий. Поэтому для реализации контроля над
экологической безопасностью территорий МО РФ необходимо вести учет объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду, государственный экологический контроль которых осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти муниципального образования; осуществлять контроль в установленном федеральным законодательством порядке за внесением платы за негативное воздействие на окружающую среду по объектам хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному контролю; предъявлять иски о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды; создать информационную систему о фактическом уровне загрязнения, которая позволяла бы оперативно принимать меры к нарушителям законодательства в области окружающей среды.
Для решения третьей группы проблем инфраструктурного характера, т.е. для создания эффективной организации процесса строительства и благоустройства территорий, необходимо установление индивидуального подхода к муниципальным образованиям в определении стоимости проектно-сметной документации для строительства социального жилья и других объектов социального значения; продление сроков использования разработанной технической документации; территориальные преобразования экономически слабых муниципалитетов; исчисление нормативов на содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений, освещение улиц и установка указателей с названиями улиц и номерами домов не на одного жителя, а на основе протяженности транспортных сооружений и улиц поселения; государственное субсидирование наиболее капиталоемких отраслей местного значения (электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, организация водоотведения, снабжение населения топливом); создание фондов стимулирования социально-экономического развития муниципальных образований.
Однако достижение высокого уровня в социально-экономическом развитии территорий невозможно без оптимизации деятельности местных органов власти, что в соответствии с содержанием авторской таблицы составляет четвертую группу местных проб-
30
№ 1/2015
Вестник Таганрогского института управления и экономики
лем на базисе организационно-управленческого признака. Для решения данной группы проблем необходимо выполнение государством комплекса следующих мер: соизмерение трудового потенциала муниципальных кадров с объемом трудовых обязанностей и полномочий, налагаемых вышестоящими органами государственной власти; отмена бюрократических барьеров в обмене информацией мещду органами государственной власти и местного самоуправления (формирование единой информационной базы); создание «многофункциональных электронных окон» при администрациях поселений, максимально приближенных к населению, которые стали бы посредниками мещду районными структурами и гражданами. И безусловно, главными факторами, стимулирующими развитие деятельности аппарата муниципального управления, станет регулярное повышение профессиональной квалификации муниципальными кадрами, своевременное прохождение ими аттестации, получение сотрудниками высшего и второго высшего по профилю администрирования образования, что позволит сформировать на будущее базовый кадровый резерв.
В заключение исследования следует отметить, что органам местного самоуправления для комплексного решения всех местных проблем и задач важно осуществить на практике ряд следующих мер: рационально соотносить свои расходные обязательства с их финансовым подкреплением; изменить принципы формирования доходов местных бюджетов; уменьшать возможные затраты ресурсов на реализацию
общественных благ, используя механизмы межмуниципальной кооперации и частно-государственного партнерства; по возможности сокращать сроки оказания отдельных видов муниципальных услуг; обеспечивать межведомственное взаимодействие близлежащих территорий; усовершенствовать нормативноправовое регулирование процессов предоставления муниципальных услуг и функций; закрепить перечень оснований и состав процедур установления ответственности за ненадлежащее предоставление муниципальных услуг или исполнение функций и т.д.
ЛИТЕРАТУРА
1. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003.
2. Артеменко Е.А., Борисова ИА. и др. Вопросы оптимизации предоставления муниципальных услуг с использованием информационно-коммуникационных технологий: учебные материалы. М.: Высшая школа экономики, 2010. 505 с.
3. Давыдова М.А. Функции устава муниципального образовании//Академический юридический журнал. 2008. №33. Ст. 27-34.
4. Перский Ю.К., Дубровская Ю.В. Гармонизация интересов экономических субъектов в системе иерархических взаимосвязей в экономике// Журнал экономической теории. 2011. № 1.
5. Южаков В.Н. Качество государственных и муниципальных услуг: усилия и результаты административной реформы// Вопросы государственного и муниципальногоуправления. 2014. №1.
31
