CC BY
216
УДК 94(430)
Хришкевич Т. Г.
I КОАЛИЦИОННЫЕ ДОГОВОРЫ хдс/хсс -I СДПГ В 2005 И 2013 ГГ.: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
В статье представлен сравнительный анализ договоров правительств «большой коалиции» ФРГ 2005 г. и 2009 г. Статья соотносит «коалиционные договоры» ХДС/ХСС — СДПГ с осуществленными реформами в течение шестнадцатого и восемнадцатого легислатурных периодов, их причинами и последствиями. Основное внимание уделено реформе федерализма, социальным преобразованиям и совершенствованию системы безопасности.
Ключевые слова: коалиционный договор, «большая коалиция», ХДС/ХСС, СДПГ, реформы.
Начало XXI в. для объединённой Германии ознаменовалось экономическим подъёмом на фоне многочисленных социальных проблем. Их решением занимались последовательно три коалиции: СДПГ — Союз-90/Зелёные, ХДС/ХСС—СДПГ,
ХДС/ХСС — СвДП. Из них один союз складывался после выборов дважды. Это так называемая «большая коалиция»: ХДС/ХСС — СДПГ. Блок наиболее популярных «народных» партий пришелся на 2005 — 2009 гг. и начался в 2013 г. Германская пресса называет этот союз, так же как и в 1966-1969 гг. — «противоестественным». Партии пошли на сделку друг с другом, так как традиционный союзник ХДС/ХСС — свободные демократы — не набрал достаточного числа голосов в шестнадцатом легис-латурном периоде и не прошёл в бундестаг в восемнадцатом, а СДПГ категорически отказалась от сотрудничества с Левыми.
Возвращение «большой коалиции» в политику объединённой ФРГ состоялось после досрочных федеральных выборов 18 сентября 2005 г. и очередных выборов 22 сентября 2013 г. И в том и в другом случае, результаты во многом были обусловлены реализацией программы "Agenda 2010", начатой правительством Г. Шрёдера в 2003 г. Социал-демократы понесли потери в первую очередь за счёт тех слоёв населения, которые ранее устойчиво голосовали за СДПГ, но с началом реформы оказались под ударом.
339
Таблица 1. Результаты голосования на федеральных выборах и ___________распределение мандатов в бундестаге__________
Годы ХДС/ХСС СДПГ СвДП Левые Союз-90/ Зелёные
Число голосов (%) Кол-во мандатов Число голосов (%) Кол-во мандатов Число голосов (%) Кол-во мандатов Число голосов (%) Кол-во мандатов Число голосов (%) Кол-во мандатов
20051 35,2 226 34,2 222 9,8 61 8,7 54 8,1 51
20131 2 41,5 311 25,7 192 4,8 — 8,6 64 8,4 63
После трудных переговоров были заключены коалиционные договоры, ставшие стратегической платформой для совместной работы, а так же были сформированы правительства. В 2005 г. социал-демократы получили в кабинете министров 8 портфелей из 15. В 2013 г. — 7 из 17. ХДС/ХСС получил так же соответственно 7 и 10. Труднее в 2005 г. было договориться о том, кто займет пост канцлера. После долгих переговоров «союзники поневоле» сошлись на кандидатуре Ангелы Меркель. В 2013 г. этот вопрос решался гораздо легче. А. Меркель стала канцлером в третий раз, так как теперь с её именем связывали успешный переход Германии через кризис 2008 г.
Оба коалиционных договора рождались в течение почти двух месяцев. Договор 2005 г. был принят 11 ноября, договор 2013 г. — 27 ноября. Договор 2005 г. состоял из 191 страницы и назывался «Вместе за Германию — с мужеством и человечностью» ("Gemeinsam fur Deutschland — mit Mut und Menschlichkeit")3. Коалиционный договор 2013 г. состоял из 186 страниц и получил название «Создадим будущее Германии» ("Deutschlands Zukunft
1 Bundestagswahl 2005. URL: http://webarchiv.bundestag.de/ cgi/show .php?fileToLoad=1365&id=1118 (дата обращения: 20.04.2015).
2 CDU/CSU bleibt grofite Frakticn. URL: http://www.bundestag.de/bu ndestag/wahlen/wahlergebnisse_2013/index.html (дата обращения: 20.04.2015).
3 Gemeinsam fur Deutschland — mit Mut und Menschlichkeit:URL: http:/ /www.cdu.de/artikel/gemeinsam-f%C3%BCr-deutschland-mit-mut-und-menschlichkeit-koalitionsvertrag-2005 (дата обращения: 20.04.2015).
340
gestalten")4. Содержание договора 2005 г. было обусловлено следующим рядом причин: спад производства; старение населения и сокращение числа непосредственно работающих налогоплательщиков; сохраняющаяся экономическая и социальная диспропорция западных и восточных земель; необходимость дальнейшего совершенствования социальной сферы.
В первую очередь «большая коалиция» планировала сосредоточиться на оздоровлении финансов и борьбе с безработицей. В 2005 г. перед ней встала задача проведения в жизнь крайне непопулярных мер, болезненных практически для всех категорий населения ФРГ: работающих, безработных, пенсионеров, предпринимателей, то есть тех, кого касался вопрос повышения НДС. Уже во время переговоров прозвучали цифры повышения с 16 % до 18 %. Речь шла о программе, предложенной профессором Паулем Кирхофом (экономический консультант А. Меркель). Он предлагал введение плоской шкалы 25 % подоходного налога и увеличение на 2 % НДС, отмену многочисленных налоговых льгот и приватизацию пенсионной системы5.
Договор пошел дальше и поднял планку НДС до 19%. Это должно было сократить запланированную задолженность бюджета на 2006 г. в 41 млрд. евро. При этом расходы на инвестиции должны были составить 23 миллиарда. Одновременно для оживления предпринимательской конъюнктуры предполагалось предоставлять налоговые льготы для семей и мелких предпринимателей, отменяя субсидии на покупку собственного жилья. На этот договор сразу же отреагировали немецкие финансовые круги: «повышение налогов при отсутствии каких-либо реформ, для страны, которая пять лет пребывала в стагнации, это наихудшее из того, что может предложить экономическая политика».
Основное содержание коалиционного договора — постепенное продолжение реформ, которое должно привести к улучшению экономической ситуации в Г ермании.
Договор 2005 г. содержал 9 разделов:
1. «Больше шансов для инновации и работы, благосостояния и участия» ("Mehr Chancen fur Innovation und
4 Deutschlands Zukunft gestalten. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD. 18. Legislaturperic>de: URL: http: / / www.cdu.de/sites/default/fil es/media/dokumente/koalitionsvertrag.pdf (дата обращения: 20.04.2015).
5 Германия. Вызовы XXI века / Под ред. В. Б. Белова. М., 2009. С. 164.
341
Arbeit, Wohlstand und Teilhabe"). Этот раздел самый большой по объёму, он посвящён улучшению финансирования малого и среднего бизнеса, увеличению ресурсов для исследований и разработок, мобилизации венчурного капитала для инноваций, созданию благоприятных условий для ремесла, малого и среднего бизнеса. Нашли в нём своё отражение вопросы совершенствования рынка труда, создание приоритетов для молодежи, льгот для занятости пожилых и низкоквалифицированных работников. Реформа трудового законодательства, защита от неправомерных увольнений. Совершенствование системы образования, его непрерывность, равные возможности в сфере образования, профессиональная переподготовка, непрерывное образование. Исследования и высшая школа. Энергетика, развитие инфраструктуры, защита окружающей среды. Сельское хозяйство и развитие агрономии. Повышение конкурентоспособности новых земель.
2. «Консолидация государственных финансов — реформирование налоговой системы, ориентированной на будущее» ("Staatsfinanzen nachhaltig konsolidieren — Steuersystem zu-kunftsorientiert reformieren").
3. «Продвижение строительства восточных земель» ("Aufbau Ost voran bringen"). Этот раздел посвящён совершенствованию структуры региональной экономики, исследованиям в области науки и инноваций, расширению высших учебных заведений и научно-исследовательских сайтов, образованию и молодёжной политике, демографическим изменениям, продвижению искусства, поддержке спорта и жертв диктатуры СЕПГ.
4. «Надёжное и справедливое социальное обеспечение» ("Soziale Sicherheit verlasslich und gerecht gestalten"). Этот раздел нацелен на решение задач в области пенсионного страхования и страхования от несчастных случаев. А так же социальной защите художников, защите людей с ограниченными возможностями, совершенствовании политики в области здравоохранения и медицинском страховании.
5. «Повышение потенциала государства» ("Handlungsfa-higkeit des Staates verbessern"). Раздел обращается к необходимости модернизации федеральной системы и совершенствования системы управления.
6. «Общество, дружественное семье» ("Familienfreundliche Gesellschaft"). Данный раздел отмечает необходимость финан-
342
совой помощи семье, а так же содержит такие вопросы, как: ребёнок и закон, равенство и женская политика, равные возможности на рынке труда и в сфере образования, борьба с насилием в отношении женщин.
7. «Улучшение условий жизни в Германии» ("Lebenswer-tes Deutschland"). Продовольственная безопасность и улучшение питания. Культура и спорт.
8. «Безопасность для граждан» ("Sicherheit fur die Burger"). Миграция. Укрепление межкультурной коммуникации. Равенство женщин и детей из числа иммигрантов. Право на свободу и личную неприкосновенность.
9. «Германия как ответственный партнёр в Европе и в мире» ("Deutschland als verantwortungsbewusster Partner in Euro-pa und der Welt"). Раздел обращается к проблемам трансатлантического сотрудничества и европейской безопасности, бундесверу как инструменту национальной и международной безопасности. Темам стабильности и сотрудничества в Европе и в мире, Организации объединенных наций и глобальным проблемам.
Содержание коалиционного договора 2013 г. во многом схоже со своим предшественником, однако имеет отличительные черты, обусловленные сменой предпосылок. Это последствия экономического кризиса 2008 г., необходимость дальнейшего совершенствования социального обеспечения и продолжения реформ в сфере занятости, здравоохранения, образования, пенсионном вопросе, совершенствование выравнивания земель, в частности — в вопросах минимального размера оплаты труда, решение демографической и иммиграционной проблем, сохраняющихся проблем внутренней безопасности.
Договор 2013 г. состоял из 8 разделов:
1. «Рост, инновации и процветание» ("Wachstum, Innovation und Wohlstand"). Раздел посвящён таким проблемам, как сохранение на международном уровне конкурентоспособной немецкой экономики и её динамично развивающихся отраслей. Договор предлагает в качестве основного содержания стратегии коалиции в этом направлении стимулирование быстрого научно-технического прогресса, борьбу с демографическими изменениями в связи с нехваткой квалифицированной рабочей силы, а так же решение проблемы дефицита природных ресурсов. В этих целях первостепенное значение приобретают образова-
343
ние, наука и научные исследования для развития общества и обеспечения равных возможностей для людей, а так же создание конкурентоспособной экономики. Государство должно чётко определить приоритеты в поддержку образования и науки. Например, к 2018 г. во всех землях должны быть созданы условия для бесплатного доступа к ресурсам интернет через Wi-Fi.
2. «Полная занятость, хорошее рабочее и социальное обеспечение» ("Vollbeschaftigung, gute Arbeit und soziale Sicherheit"). Раздел посвящён совершенствованию рынка труда. Договор утверждает необходимость безопасной и хорошо оплачиваемой работы для всех, нахождение пути для большего количества рабочих мест и сильного социального партнерства между работодателями и профсоюзами, улучшение возможностей трудоустройства и активной политики на рынке труда. По мнению коалиции, система социального обеспечения столкнулась с новыми вызовами, отсюда необходимость структурных изменений — разработка долгосрочных программ на рынке труда. Необходима поддержка низкоквалифицированного труда и лиц, находящихся на грани прожиточного минимума.
3. «Надёжные финансы» ("Solide Finanzen"). Германия является экономически и социально стабильной страной с твёрдой финансовой базой. В целях обеспечения конкурентоспособности, инноваций и социальной сплоченности должны быть созданы условия для сохранения прочной финансовой основы. Важной предпосылкой для этого является укрепление государственного бюджета. Для этого и страна, и местные власти, и фонды социального обеспечения должны выполнять все возложенные на них задачи в пределах своей компетенции. Федеральное правительство должно так же выполнять все обязательства, налагаемые на него по Европейскому финансовому пакту.
4. «Сплочённость общества» ("Zusammenhalt der Gesell-schaft"). Основная проблема этого раздела — изменение численности населения Германии. Коалиция понимает одну из самых больных тем — необходимость разработки демографической стратегии вместе с местными, государственными и социальными партнёрами.
5. «Современное государство, внутренняя безопасность и гражданские права» ("Moderner Staat, innere Sicherheit und Burgerrechte"). Раздел посвящён таким вопросам, как содействие борьбе против правого экстремизма, расизма и антисемитизма.
344
Необходимости улучшения парламентского контроля над службами информации.
6. «Сильная Европа» ("Starkes Europa"). Европейский Союз проходит через исторически уникальный период экономических, социальных и институциональных изменений и инновации. Германия, будучи экономически мощным государством, является якорем стабильности. Как член-учредитель ЕС и надёжный партнёр, она будет использовать все свои возможности для повышения жизнеспособности европейского проекта и сделает всё возможное, чтобы преодолеть кризис в Европе.
7. «Ответственность в мире» ("Verantwortung in der Welt"). Германия позиционирует себя как надежного партнера в мире. Она стремится к международной и глобальной ответственности, руководствуясь интересами и ценностями своей страны. Германия ратует за мир, свободу и безопасность, за справедливый миропорядок, а так же сокращение масштабов нищеты. Государство выступает за укрепление трансатлантического партнёрства и НАТО.
8. «Функционирование коалиции» ("Arbeitsweise der Ko-alition). Раздел содержит обязательства сторон, такие как разделение ответственности за всю политику коалиции. Партнёры ХДС, ХСС и СДПГ будут координировать свою работу в парламенте и правительстве и всесторонне сотрудничать друг с другом для достижения консенсуса. Коалиционные партнеры обязываются регулярно встречаться для ведения переговоров и работы в комитетах.
Таким образом, оба коалиционных договора обозначили наиболее приоритетные для Германии проблемы — это инновационная экономика, социальная сфера, выравнивание земель и безопасность в широком смысле этого слова (экологическая, социальная, антитеррористическая).
В условиях столь трудно складывающихся союзов можно было бы предположить сложности в реализации внутренней и внешней политики для первой «большой коалиции». Однако экономический подъём, длившийся до 2008 г., стал сплачивающим фактором. Выросла доходная часть бюджета, что обусловило снижение необходимости дальнейшего совершенствования социальной сферы. Налог на добавленную стоимость был увеличен до 19 % (при сохранении сниженной ставки для ряда категорий работников в 7 % и отмене НДС, например, для врачей). Уже к 2008 г. была сокращена доля государственного долга
345
к ВВП с 66,2 % до 63,1 %. Запланированные в договоре 3 % роста ВВП удалось даже превзойти. В 2010 г. он составил 3,6 % — максимум с 1992 г., когда начался расчёт данных для объединённой Германии. Сократилась задолженность бюджета. Снизилась численность безработных. К 2009 г. безработица в Германии достигла своего минимума в 3,48 млн. человек.
Таблица 2. Государственный бюджет ФРГ (млрд. евро)'
2005 2006 2007 2008 2009 2013
Поступления 228,4 232,8 251,0 290,0 741,9 1,223,4
Расходы 259,9 261,0 267,6 308,3 838,8 1,223,1
Баланс -31,4 -28,2 -16,6 -18,3 -96,9 +0,3
Таблица 3. Динамика численности безработных ФРГ (млн. чел.)7
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
5,087 5,010 4,262 3,647 3,480 3,610 3,346 3,084 3,138
Динамично развивающаяся экономика позволила сосредоточиться на перспективных областях. Так, в решении экономических вопросов, теме «высоких технологий» посвящены заметные разделы в обоих договорах. Их содержание показывает понимание тесной связи между повышением образовательного уровня населения, занятостью и перспективами экономического роста. Договор 2005 г. гласит: «Мы будем заботиться о том, чтобы из научного потенциала Германии возникали новые предприятия, новые товары и новые хорошо оплачиваемые рабочие места»6 7 8. За четыре года (с 2005 г.) «большая коалиция» смогла осуществить целый ряд преобразований. Важным направлением стало повышение наукоемкости экономики. Оно предполагало повышение роли прикладных исследований в германских вузах. Девять избранных университетов должны были получить из государствен-
6 Ви^евЬаивЬак: URL: http://www.bundesfinanzministerium.de/Cont
ent / DE / Downloads / Bundeshaushaltsplan/Bundeshaushalt-Gesamtplan-20 09-PDF.pdf?__blob=publicationFile&v=5 (дата обращения: 20.04.2015).
7 Registries® Arbeitslose Deutschland: URL: http://www.destatis.de/D E/ZahlenFakten/Indikatoren/Konjunkturindikatoren/ Arbeitsmarkt/arbll 0.html (дата обращения: 20.04.2015).
8 Gemeinsam fur Deutschland — mit Mut und Menschlichkeit: URL: http:/ /www.cdu.de/artikel/gemeinsam-f%C3%BCr-deutschland-mit-mut-und-menschlichkeit-koalitionsvertrag-2005 (дата обращения: 20.04.2015).
346
ной казны до 2011 года около 21 млн. евро (75 % этой суммы покрывал федеральный, а 25 % — земельный бюджеты).
Показательно, что и договор 2013 г. так же отмечает: «Мы хотим принадлежать к глобальным лидерам в области научноисследовательских и опытно-конструкторских разработок вместе с нашими частными и общественными предприятиями. Поэтому мы хотим инвестировать 3 % валового национального продукта в научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки»9.
Заметное место в реформах «большой коалиции» заняла конституционная реформа, теснейшим образом связанная с социально-экономическим развитием. Правительство обратилось к решению проблемы разграничения компетенции земель, которая серьезно усложняла экономику объединённой страны. В соответствии с коалиционным договором 2005 г., в котором были оговорены предложения партий по разграничению полномочий и ответственности между землями и центром, 7 июля 2006 г. вступила в силу конституционная реформа. Раздел 5 «Повышение потенциала государства» (Handlungsfahigkeit des Staates verbessern) договора 2005 г. был посвящён реформе федерализма. Цель была обозначена как внесение поправок в Основной закон для «укрепления финансового положения земель». В результате закон, принятый 30 июня 2006 г., дополнил 25 статей Основного закона. Он был призван сделать более прозрачными отношения федерального центра и земель.
Реформа сократила число федеральных законов, которые необходимо согласовывать с землями. В частности, реформа предусматривала либерализацию законотворческой деятельности. Если раньше около 70 % всех законопроектов должны были проходить процедуру одобрения как в бундестаге, так и в бундесрате, то в будущем на согласование с бундесратом будет выставляться не более 40 % законопроектов. В обмен земельные правительства получили больше самостоятельности при конкретном внедрении федеральных законов, а в области образо-
9 Deutschlands Zukunft gestalten. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD. 18. Legislaturperiode: URL: http://www.cdu.de/sites/defau lt/files/media/dokumente/koalitionsvertrag.pdf (дата обращения: 20.04.2015).
347
вания и экологии — возможность отклоняться от предписанных центром правил и процедур.
Были отменены так называемые «совместные задачи» в области совместного финансирования. Изменилось распределение государственных налоговых поступлений между центром, земельными и местными органами власти. Один из самых острых вопросов — распределение доходов — был решён следующим образом: федеральные законы не могут ставить перед городами и общинами задачи, требующие от органов местного самоуправления дополнительных материальных расходов. Если федеральные законы вторгаются в компетенцию земель, эти законы должны получить согласие бундесрата.
В целом, конституционная реформа охватила следующие сферы: образование, бюджет, распределение доходов, борьба с терроризмом, безопасность, энергетика, государственная служба и ряд других. В компетенцию земель перешли, например, вопросы образования. Полностью отошла в компетенцию земель высшая школа, но при возможности со стороны федерации участвовать в финансировании научных исследований (с согласия земель).
Наиболее сложными в ходе федеральной реформы оставался вопрос о финансовом выравнивании земель. К ст. 107 Основного закона была принята поправка, которая уточнила принцип горизонтального выравнивания различий в финансовых возможностях, подразумевающий перераспределение налоговых поступлений между землями с учётом «финансовых возможностей и потребностей общин»10. Для этого существовала процедура выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, т.е. часть средств «богатых» земель перераспределяется в пользу «бедных», иногда — с вливаниями и из федерального бюджета.
На новом этапе федеральной реформы, вступившей в силу с 1 августа 2009 г., были внесены дополнения в принцип вертикального выравнивания, по которому федерация может из своих средств предоставлять «слабым» землям дополнительные отчисления. С 2009 по 2019 гг. пять финансово слабых земель должны будут получить так называемую «консолидированную
10 Основной Закон ФРГ от 23 мая 1949 г. URL: http: / / www.lawinrussi a.ru/kabinet-yurista/zakoni-i-normativnie-akti/2010-02-15/osnovnoy-zako n-federativnoy-respubliki-germanii-ot-23-maya-1949-g.html (дата обращения: 20.04.2015).
348
помощь» в размере 800 млн евро в год, на общую сумму 7,2 млрд евро (300 млн в Бремен, 260 млн. в Саар и по 80 млн в Берлин, Саксонию-Анхальт и Шлезвиг-Гольштейн)11.
Несмотря на то, что на ресруктурирование «новых» земель ушли огромные деньги, диспропорция между востоком и западом продолжает оставаться заметной. Отток на запад продолжается; по данным переписи 2011 г., на территории бывшей ГДР проживает 15 890 555 человек из общего числа 80 219 695 человек11 12. Это по-прежнему ставит перед «большой коалицией» вопрос о продолжении преобразований.
Совершенствование социальной сферы как один из способов повышения экономического потенциала было широко отражено как в договоре 2005 г., так и 2013 г. Но оздоровление экономики и социального обеспечения подразумевало не только создание новых рабочих мест, но и серьёзное реформирование пенсионной системы и системы здравоохранения в целях уменьшения государственных затрат. На протяжении всех легислатурных периодов обозначенные в договоре вопросы остаются наиболее актуальными. Однако, например, один из самых острых вопросов — реформа здравоохранения — не была оговорена в договоре 2005 г., её оставили «на потом». Именно по вопросам здравоохранения, пенсионного обеспечения и минимального размера оплаты труда разгорелись самые жаркие споры.
Суть проблемы реформирования здравоохранения заключалась в том, что в ФРГ действует система обязательного медицинского страхования, однако больничные кассы были уже не в состоянии оплачивать лекарства и операции, что сказывалось на общем уровне здравоохранения. В вопросе о реформировании медицинского страхования партнёры по коалиции предлагали изначально разные модели. ХДС/ХСС предлагал установить фиксированный страховой взнос. СДПГ придерживалась разработанной совместно с партией «Зелёных» модели «гражданского страхования», которая сделала бы всеобщим обязательное медицинское страхование (ранее оно распространя-
11 Entwurf eines Begleitgesetzes zur zweiten FoderaHsmusrefor. URL: http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/16/132/1613223.pdf (дата обращения: 20.04.2015).
12 Zensus 2011. URL:https://www.destatis.de/DE/PresseService/Presse /Pressekonferenzen/ 2013/Zensus2011/Pressebroschuere_zensus2011.pdf?_ _blob=publicationFile (дата обращения: 20.04.2015).
349
лось только на работающих по найму). Партнёры по коалиции спорили о том, можно ли частично финансировать медицинское страхование за счёт налогов.
Решение этой проблемы весьма показательно. Отсутствие задачи в коалиционном договоре не означало отказа от её решения. Так, 1 января 2009 г. стартовал первый этап реформы, который создавал так называемые «фонды здоровья». Уровень отчислений в них, например, процент от зарплат всех застрахованных, определяется специальным решением правительства. Средства в фонд поступают из трех источников — примерно поровну от самих застрахованных и их работодателей, а также из госбюджета. Из этого общего котла деньги перечисляются в больничные кассы с учётом не только числа застрахованных, но и их возраста, пола, состояния здоровья и наличия, например, хронически больных. Если кассам денег не хватает, они могут взыскивать со своих членов дополнительные взносы, но не свыше 1 % зарплаты. А могут вернуть часть, если хозяйствуют бережливо. В результате была упрощена система финансового контроля, совершенствование которого стало задачей «малой коалиции» ХДС / ХСС — СвДП.
Пенсионная реформа стала важной частью социальноэкономических преобразований. В объединённой Германии пенсионный возраст был повышен до 65 лет в 1996 г. Коалиционный договор 2005 г. предполагал повышение до 67 лет, что и произошло в 2007 г., когда был принят закон «Об адаптации пенсионного возраста к демографическому развитию». Его реализация была назначена с 1 января 2012 г. По закону, до 2029 г. пенсионный возраст с 65 до 67 лет должен увеличиваться поэтапно, то есть ежегодно на один-два месяца. Старое правило будет действовать только для лиц с рабочим стажем не менее 45 лет. Кроме того, с 63 до 65 лет пенсионный возраст был повышен для лиц с физическими недостатками и тех, кто по причине болезни частично утратил трудоспособность. Раньше установленного законом срока выходить на пенсию будет разрешаться с 63 лет с рабочим стажем не менее 35 лет. Однако в этом случае за каждый недоработанный месяц из пенсии будет отчисляться 0,3 %. То есть с выходом на «раннюю» пенсию в 63 года гражданин будет получать на 14,4 % меньше от предусмотренных для него выплат.
350
Повышение пенсионного возраста стало одной из самых противоречивых социально-экономических реформ правительства Ангелы Меркель, против которой широко выступали немецкие профсоюзы. На момент вступления в силу закона в январе 2008 г. его поддерживали лишь 5 % граждан. Со своей стороны, руководство страны аргументировало пенсионную реформу старением немецкого общества, увеличением продолжительности жизни, а также невозможностью постоянного увеличения бюджетных дотаций в пенсионный фонд.
Повышение пенсионного возраста — это насущнейшая проблема в ФРГ, где из 80 млн. человек после 65 лет продолжают работать более миллиона, а при росте продолжительности жизни в стране это не предел. Каждый год сумма расходов государства на пенсионное обеспечение растёт и становится самой затратной частью бюджета. Общие расходы на предпринятую пенсионную реформу к 2017 г. составят более 7 млрд. евро13. Поэтому не удивительно, что обсуждение повышения пенсионного возраста идёт уже несколько лет. К этому же вопросу вернулись при обсуждении коалиционного договора 2013 г., предложив поднять возраст выхода на пенсию до 70 лет.
Согласно отчетам Федерального агентства по труду, в конце июня 2013 г. в Германии насчитывалось 829 173 человек старше 65 лет, работающих за минимальную плату (так называемые minijobs, чья зарплата составляет менее 450 евро в месяц). Почти 137 тыс. из них были даже старше 74 лет14. По сравнению с 2012 г. их число возросло почти на 36 тыс., а с 2003 — почти на 270 тыс. При соотнесении с результатами реализации «Agenda», после которой число работ с минимальной оплатой труда увеличилось, можно говорить об ухудшении материального положения некоторой части пенсионеров.
Как будет на практике реализована пенсионная реформа по договору 2013 г., покажет время. Однако в тексте есть некоторые уточнения. Например, если ранее время воспитания детей
13 Altersarmut kostet Bund immer mehr Geld: URL:
http: / / www. spiegel. de / wirtschaft / soziales/altersarmut-grundsicherung-fuer-rentner-teurer-fuer-bundesregierung-a-977029.html (дата обращения: 20.04.2015).
14 Bund, Lander und Kreise. URL: http://statistik.arbeitsagentur.de/Navi gation/Statistik/Statistik-nach-Regionen/Politische-Gebietsstruktur-Nav.html (дата обращения: 20.04.2015).
351
засчитывалось в трудовой стаж матерям, дети которых родились после 1992 г., то с 2012 г. зачёты в трудовой стаж будут распространяться и на матерей, дети которых родились до 1992 г. Или для тех, кто набрал 45 лет трудового стажа, коалиционный договор предусматривает возможность выхода на пенсию без вычетов не с 67, а с 63 лет. Чтобы предотвратить бедность в старости, для малоквалифицированных рабочих и служащих, которые получали небольшие зарплаты, вводится минимальная пенсия в 850 евро в месяц при условии, что они 30 и более лет платили взносы в систему государственного пенсионного страхования.
В целом реализация большей части социальных проектов пришлась на период с 2010 по 2012 гг., то есть на правление «малой коалиции». Это, в частности, касается модернизации программы "Agenda — 2010" (В конце сентября 2010 г. правительство ФРГ приняло решение о повышении размера социальной помощи лицам, долгое время находящимся без работы; начиная с 2011 г., она увеличивалась на 5 евро в месяц для одинокого взрослого безработного, чтобы в итоге составить 364 евро) и иммиграционного законодательства.
Иммиграционные проблемы также стали частью усилий «большой коалиции», хотя и в ограниченном объеме. Так в 2007 г. были приняты Поправки к Закону об иностранцах. В основном они коснулись лиц, подавших прошение о предоставлении политического убежища, но не получивших статуса беженца. В соответствии с предлагаемыми поправками, непризнанные беженцы (примерно 180 тыс. чел.) могли получить ограниченный по сроку вид на жительство, если могли бы в течение двух с половиной лет после принятия поправок (до конца 2009 г.) найти работу. Оговаривалось, что обладатели этого статуса при этом не смогут пользоваться социальными благами наравне с гражданами ФРГ.
Больше ожиданий в отношении социальной сферы связывается с договором 2013 г. Речь идет о достигнутом соглашении между партиями о введении с января 2015 г. минимального размера оплаты труда в час на территории всей Германии в размере 8,5 евро. Однако в переходный период до 2017 г. профсоюзы и работодатели получают право заключать тарифные договоры со ставками менее 8 евро 50 центов. Введение в законодательном порядке минимальной почасовой оплаты труда было главным требованием и предвыборным обещанием Социал-демократической партии. Так же запланированы реформы тру-
352
дового законодательства с целью устранить злоупотребления в сфере временных трудовых договоров15.
Внутренняя безопасность стала важнейшей темой деятельности «большой коалиции». Принятие антитеррористических законов началось в Германии с 2001 г. Так называемые «антитеррористические пакеты» Отто Шили (по имени министра внутренних дел) последовали 9 ноября 2001 г. («первый антитеррористический пакет») и 14 декабря 2001 г. («второй антитеррористический пакет»)16. Они произвели изменения во множестве областей: от уголовного права до юридических норм, касающихся иностранцев. Срок действия чрезвычайных антитеррористических законов был рассчитан на пять лет. Вопрос о его продлении встал перед «большой коалицией» А. Меркель. Договор 2005 г. отмечает: «Угрозы террористических атак в различных странах мира обнаруживают новое измерение. В Германии пока не произошло покушений исламистских террористов. И это благодаря хорошей работе органов безопасности. Тем не менее, возможность таких ударов ни в коем случае не может исключаться. Поэтому борьба с терроризмом остается существенной задачей всех немецких органов безопасности»17.
11 января 2007 г. вступил в силу закон (Terrorismusbekampfungsgesetzes18), предусматривавший некоторые изменения и уточнения антитеррористического законодательства. Особое место в борьбе с терроризмом занимала информационная безопасность. С 1 марта 2008 г. Ведомство криминальной полиции получило новые полномочия для борьбы с
15 Deutschlands Zukunft gestalten. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD. 18. Legislaturperiode. URL: http: / / www.cdu.de/ sites/default/f iles/media/ dokumente/koalitionsvertrag.pdf (дата обращения: 20.04.2015).
16 Gesetzesbeschluss des Deutschen Bundestages: Gesetz zur Bekamp-fung des internationalen Terrorismus (Terrorismusbekampfungsgesetz), Bundesrats-Drucksache 1059/01 vom 14.12.2001; Gesetz zur Bekampfung des internationalen Terrorismus (Terrorismusbekampfungsgesetz) vom 9. Januar 2002, Bundesgesetzblatt Teil 1, Nr. 3 vom 11.1.2002. URL: http://www.cilip.de/terror/gesetze.htm (дата обращения: 20.04.2015).
17 Gemeinsam fur Deutschland — mit Mut und Menschlichkeit. URL: http://www.cdu.de/artikel/gemeinsam-f%C3%BCr-deutschland-mit-mut-und-menschlichkeit-koalitionsvertrag-2005 (дата обращения: 20.04.2015).
18 Gesetz zur Erganzung des Terrorismusbekampfungsgesetzes (Terro-rismusbekampfungserganzungsgesetz) vom 5. Januar 2007. URL: http://www.cilip.de/terror/gesetze.htm (дата обращения: 20.04.2015).
353
угрозой политического терроризма (прослушивание телефонных разговоров, высылка из страны нежелательных иностранцев). А с 1 января 2009 г. в ФРГ вступил в силу закон о Федеральном криминальном ведомстве. Новый закон значительно расширил его и без того широкие полномочия по ряду основных направлений, например, право запрашивать персональные данные определенных групп лиц для их сверки с другими данными, если у них возникают определённые подозрения в возможной причастности этих лиц к подготовке террористических актов.
Бурную дискуссию в обществе вызвало решение создать так называемую «Антитеррористическую базу данных» ("Anti-Terror-Datei", ATD), вопрос о которой так же был обозначен в седьмом разделе коалиционного договора в пункте «Внутренняя политика Германии — безопасная и свободная страна» (Innen-politik: Deutschland — ein sicheres und freies Land). Внедрение ATD началось с 1 декабря 2006 г., после того, как за неё проголосовала в бундестаге «большая коалиция».
Коалиционный договор 2013 г. гораздо больше внимания уделяет вопросам безопасности. Ей посвящён раздел «Современное государство, внутренняя безопасность и гражданские права» ("Moderner Staat, innere Sicherheit und Burgerrechte"). В отличие от предшествующего договора «большой коалиции», он видит больше опасностей для общества и государства и опирается на имеющийся опыт. Начало раздела отсылает к уголовному процессу, который идет в ФРГ с ноября 2012 г. над террористической группировкой под названием «Национал-социалистическое подполье» (NSU): «Комиссия бундестага по расследованию деятельности "Национал-социалистического подполья" имеет многочисленные предложения по реформированию в области полиции, юстиции и Ведомстве по охране конституции в целях содействия гражданской активности против правового экстремизма, расизма и антисемитизма».
Кроме того, договор отсылает к негативному опыту в сфере безопасности: «Мы хотим улучшить парламентский контроль над спецслужбами. Установить в Федеральном законе по защите Конституции парламентский контроль и требования к выбору и управления тайных агентов секретной службы. Федеральные и государственные правительства должны
354
информировать друг друга о деятельности тайных агентов»19. В данном случае речь идет о неудачной попытке пресечь деятельность неонацистских организаций. В ФРГ официально действует Национал-демократическая партия Германии
(Nationaldemokratische Partei Deutschlands, NPD), с которой ассоциируется возрождение неонацизма в стране. На протяжении 2000-х гг. их деятельность привела к дискуссии в средствах массовой информации о её запрете, так как Ведомство по охране конституции ФРГ определяет её как нравоэкстремистскую и ведет за ней наблюдение.
В целом раздел, посвящённый вопросам безопасности, в договоре 2013 г. гораздо более обширный. Он посвящён таким проблемам, как превентивные действия в отношении преступности и терроризма, борьба с детской порнографией, информационная безопасность, защита данных и многое другое: «Целью коалиции является достижение баланса между свободой и безопасностью в информационном мире»20.
Из иных реформ, которые должны последовать в дальнейшем, следует назвать введение двойного гражданства. До сих пор двойное гражданство в Германии не было предусмотрено. Родившиеся уже в Германии дети мигрантов должны были по достижении 23 лет сделать выбор: гражданство Германии или страны, из которой прибыли их предки. Среди других обещаний, которые напрямую коснутся жизни избирателей по договору 2013 г., — увеличение капиталовложений в строительство, ремонт дорог и в образование. Полное равноправие перед законом, включая возможность усыновления детей, должны получить пары, состоящие в однополых браках.
Мероприятия «большой коалиции» 2013 — 2018 гг. только начались. За первый год удалось осуществить не так много. Особое внимание в этом году было, скорее, уделено внешнеполитическим усилиям, чем мероприятиям в области внутренней политики.
Коалиционные договоры — это, скорее, рамки, чем чёткий план. Они определяю вектор развития государства, но он
19 Deutschlands Zukunft gestalten. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD. 18. Legislaturperiode: URL: http: / / www.cdu.de/ sites/default/f iles/media/ dokumente/koalitionsvertrag.pdf (дата обращения: 20.04.2015).
20 Ibid.
355
сильно подвержен экономической и политической конъюнктуре, что заметно на примере ФРГ.
Источники и литература
Bundestagswahl 2005. URL: http://webarchiv.bundestag.de/cgi/ sh ow.php?fileToLoad=1365&:id=1118 (дата обращения:
20.04.2015) .
Bund, Lander und Kreise. URL: http://statistik.arbeitsagentur.de/N avigation/ Statistik/ Statistik-nach-Regionen/Politische-Gebietsstruktur-Nav.html (дата обращения: 20.04.2015).
CDU/ CSU bleibt grohte Fraktion. URL: http://www.bundestag.de/ bundestag/ wahlen/ wahlergebnisse_2013 / index.html (дата
обращения: 20.04.2015).
Das ist der Koalitionsvertrag im Wortlaut. URL: http://www.welt.de/politik/article122306476/Das-ist-der-Koalitionsvertrag-im-Wortlaut.html (дата обращения:
20.04.2015) .
Deutschlands Zukunft gestalten. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD. 18. Legislaturperiode: URL: http://www.cdu.d e/sites/default/files/media/dokumente/koalitionsvertrag.p df (дата обращения: 20.04.2015).
Entwurf eines Begleitgesetzes zur zweiten Foderalismusrefor: URL: http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/16/132/1613223.pdf (дата обращения: 17.10.2013)
Gemeinsam fur Deutschland — mit Mut und Menschlichkeit. URL: http: / / www.cdu.de/artikel/ gemeinsam-f% C3 % BCr-deutschland-mit-mut-und-menschlichkeit-koalitionsvertrag-2005 (дата обращения: 20.04.2015).
Gesetzesbeschluss des Deutschen Bundestages: Gesetz zur Bekamp-fung des internationalen Terrorismus (Terrorismusbekamp-fungsgesetz), Bundesrats-Drucksache 1059/01 vom 14.12.2001; Gesetz zur Bekampfung des internationalen Terrorismus (Ter-rorismusbekampfungsgesetz) vom 9. Januar 2002, Bundesge-setzblatt Teil 1, Nr. 3 vom 11.1.2002. URL: http://www.cihp.de/terror/gesetze.htm (дата обращения:
20.04.2015) .
Gesetz zur Erganzung des Terrorismusbekampfungsgesetzes (Terro-rismusbekampfungserganzungsgesetz) vom 5. Januar 2007. URL: http://www.cilip.de/terror/gesetze.htm (дата обращения: 20.04.2015).
356
Registrierte Arbeitslose Deutschland. URL: http://www.destatis.de /DE/ZahlenFakten/Indikatoren/Konjunkturindikatoren/ Arb eitsmarkt/arb110.html (дата обращения: 20.04.2015).
Zensus 2011. URL: https://www.destatis.de/DE/PresseService/Pre sse/Pressekonferenzen/ 2013 / Zensus2011 / Pressebroschuere_
zensus2011.pdf?___blob=publicationFile (дата обращения:
20.04.2015).
Германия. Вызовы XXI века / Под ред. В. Б. Белова. М., 2009. Ochobhoh Закон ФРГ от 23 мая 1949 г. URL: http://www.lawinrus sia.ru/kabinet-yurista/zakoni-i-normativnie-akti/2010-02-15/ osnovnoy-zakon-federativnoy-respubliki-germanii-ot-23-may a-1949-g.html (дата обращения: 17.03.2013).
Хришкевич Татьяна Георгиевна, доцент кафедры всеобщей истории и регионоведения, кандидат исторических наук, доцент (Псковский государственный университет, г. Псков, Россия); e-mail: faschoda@mail.ru
The Coalition Agreements between CDU / CSU and SPD in 2005 and 2013: Theory and Practice
The article is devoted to a comparative analysis of the "grand coalition" agreements in Germany in 2005 and 2009. The article compares the "coalition agreements" CDU/CSU—SPD with the reforms which were realized during the sixteenth and eighteenth legislative periods, their reasons and consequences. The author focuses on the reforms of federal system, social transformations and improvement of the security system.
Key words: coalition contract, "grand coalition", CDU/CSU, SPD, reforms.
Tatyana Khrishkevich, Associate Professor of the Department of World History and Area Studies, Candidate of Historical Sciences, Docent (Pskov State University, Pskov, Russia); e-mail: faschoda@mail.ru
357
