Клиометрический подход в исследовании бюджетирования, ориентированного на результат Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

ПЕШИНА Эвелина Вячеславовна

Доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой экономики сферы услуг

Уральский государственный экономический университет

620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 251-96-47 e-mail: esy_yrgeu@mail.ru

ДОЛГАНОВА Юлия Сергеевна

Ассистент кафедры экономики сферы услуг

Уральский государственный экономический университет

620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 251-96-47 e-mail: u.dolganova@mail.ru

Клиометрический подход в исследовании бюджетирования, ориентированного на результат

Ключевые слова: бюджетирование, ориентированное на результат; клиометрия; бюджетные изменения; бюджетный процесс; краткосрочные цели; долгосрочная (среднесрочная) стратегия.

Аннотация. Клиометрический подход - это научное междисциплинарное направление, базирующееся на выявлении причинно-следственной зависимости между событиями (явлениями) и последствиями их воздействия на состояние и развитие различных сфер общественной жизни на основе анализа фактографической информации с использованием методов статистического анализа или экономико-математического моделирования. Анализируется возможность использования данного подхода в исследовании бюджетирования, ориентированного на результат, при изучении взаимозависимости и взаимообусловленности бюджетных изменений от изменений социально-экономической политики государства и в самом бюджетном процессе - от изменений в социально-экономических показателях.

До середины XX века основным инструментом, который применялся в экономических исследованиях, был метод регрессии, или сравнительный метод. В 1960-е годы так называемая «клиометрическая революция» привнесла в экономическую науку, но прежде всего в гуманитарные науки (такие, как история и психология), новый метод -контрфактическое моделирование, или модельную имитацию. Контрфактические модели - система уравнений, с помощью которых на основе статистических данных оценивается возможный ход развития экономики [5. С. 87]. Дисциплину, в основе которой лежит контрфактическое моделирование, назвали клиометрией. Сторонники этого направления с помощью математических методов исследуют траектории экономических процессов прошлого, чтобы оценить настоящее и прогнозировать будущее.

Отечественные и зарубежные специалисты по-разному подходят к оценке роли клиометрии (клиометрики). Так, И. Д. Ковальченко отмечает: «Математические методы и ЭВМ позволяют существенно углубить исторические исследования, сделать их более доказательными. Ведь раскрытие количественной меры качественно содержательной определенности естественного и общественного мира является высшим уровнем научных исследований» [7. С. 5]. По мнению Р. Фогеля, роль клиометрии (клиометрики) более посредственна: «Математические методы и ЭВМ позволили ввести в научный

© Пешина Э. В., Долганова Ю. С., 2008

оборот огромные массивы опубликованных и архивных данных, которые лежали невостребованным „мертвым грузом“. Невостребованным именно потому, что не было методики и технических средств работы с ними» [6. С. 4]. У отечественных исследователей прослеживается сильный акцент на методологию.

В настоящее время между экономикой и клиометрикой, по мнению Д. Норта, намечается некоторый разрыв, обусловленный отчасти тем, что экономическая наука сейчас быстро развивается, а в экономической истории постепенно набирают силу историческая, демографическая, социологическая компоненты, и, разумеется, за счет экономической [10]. С. А. Ломова считает, что «современная клиометрика больше похожа на междисциплинарную область на стыке сразу нескольких общественных наук, среди которых экономика по-прежнему остается ведущей» [8. С. 19].

Исследователи клиометрии (клиометрики) едины в том, что данное направление экономической науки исходит из умения применять в исследованиях количественные методы, статистику, компьютерные программы, решающие математические задачи и строящие математические модели, но расходятся в мнении об основоположниках этого метода. Так, М. А. Кукарцева называет П. Шоню, П. Сорокина - А. Тойнби, М. В. Довбенко - Р. Фогеля и Д. Норта, С. Уильямсон - С. Ритера.

Проведенный анализ позволяет определить клиометрию (клиометрику) как научное междисциплинарное направление, базирующееся на выявлении структурно-логической (причинно-следственной) зависимости между событиями (явлениями) и последствиями их воздействия на состояние и развитие различных сфер общественной жизни на основе анализа фактографической информации с использованием методов статистического анализа или экономико-математического моделирования.

Использование клиометрического подхода в исследовании бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), возможно при исследовании взаимозависимости и взаимообусловленности:

а) бюджетных изменений от изменений социально-экономической политики государства. В этом случае бюджетные изменения происходят в рамках ежегодно повторяющегося (возобновляющегося) бюджетного процесса для достижения среднесрочных (долгосрочных) целей (рис. 1);

б) бюджетных изменений в самом бюджетном процессе от изменений в социально-экономических показателях. При этом бюджетные изменения проходят в рамках одного цикла бюджетного процесса (составление, рассмотрение проектов бюджетов, утверждение и исполнение бюджетов, контроль за их исполнением, учет, составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности) (рис. 2).

В обоих вариантах обнаруживается взаимообусловленность «цели - задачи - результаты», но если в первом варианте рассматриваются среднесрочные или даже долгосрочная стратегия, то во втором - краткосрочная цель.

При рассмотрении эволюции бюджетных изменений и реформ в местном самоуправлении важное значение имеет определение критериев конструктивности осуществления общероссийских реформ, т. е. определение необходимости, достаточности условий, а также их преемственности. Как пишет В. Н. Овчинников: «При четком определении цели реформ можно выверить ее ход, определяя, где произошла подмена целей, где отклонились от тренда реформ, от главного русла, от заданной изначальной траектории» [9. С. 44].

Исходными данными для нашего исследования послужили нормативно-правовые акты по вопросам местного самоуправления, законодательные акты в бюджетной и налоговой сферах Российской Федерации с 1990 г., статистические финансово-бюджетные показатели местного самоуправления аналогичного периода.

Исследование предполагает: во-первых, использование системного подхода (бюджетная система России - не случайная совокупность составляющих, а структурная

<С !> - структурно-логическая зависимость; I [> - последствия воздействия цикла

Рис. 1. Схема реализации клиометрического подхода при анализе среднесрочной (долгосрочной) стратегии

< !> - структурно-логическая зависимость; I [> - последствия воздействия цикла

Рис. 2. Схема реализации клиометрического подхода при анализе краткосрочных целей

система взаимосвязанных элементов; принцип системности означает, что изменения на одном уровне должны упорядочивать взаимосвязи элементов на другом); во-вторых, определение соответствия между реальными и декларируемыми решениями; в-третьих, использование комплексного подхода, т. е. исследование взаимозависимости и взаимообусловленности экономической и социальной политики, реализуемой в рамках бюджетной системы.

В общем виде «наложение» временных периодов общероссийских реформ в местном самоуправлении и бюджетной сфере представлено на рис. 3.

Эволюция реформ в местном самоуправлении

1990 1993 1996 2000 2003 2004 2005 2006 2007

Эволюция бюджетных изменений в местном самоуправлении

Рис. 3. Эволюция реформ и бюджетных изменений в местном самоуправлении Российской Федерации

В эволюции местного самоуправления с 1990 г. выделено четыре основных этапа.

Первый этап - 1990-1993 гг. В 1990 г. принят Закон от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Впервые в практике советского строительства были предоставлены значительные права местным органам власти. В Положении об основах организации местного самоуправления на период поэтапной конституционной реформы, утвержденном Указом Президента России от 26 октября 1993 г., нашел свое отражение так называемый поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления.

Второй этап - 1993-1996 гг. Конституция РФ (1993 г.) организационно разделила власть в стране на два уровня - систему государственной власти и систему местного самоуправления. Конкретизация общих положений Конституции РФ, регулирующих отдельные вопросы построения и функционирования местного самоуправления, основ муниципальной службы, собственности, налогов, бюджета и т. д., потребовала принятия соответствующего нормативного акта. С его введения начинается следующий этап в развитии местного самоуправления.

Третий этап - 1996-2005 гг. Принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволило говорить о создании минимальной правовой базы, обеспечивающей деятельность органов местного самоуправления. Закон принимался в условиях политического противостояния и поэтому стал результатом всевозможных компромиссов, что потребовало в 2003 г. принятия нового закона: от 6 октября 2003 г. был принят Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации».

Четвертый этап - с 2005 г. по настоящее время. Реализация Федерального закона № 131-ФЗ на территории России началась с 2005 г. Закон дает новое толкование и территориальным, и организационным, и финансовым основам местного самоуправления.

В эволюции бюджетных изменений в местном самоуправлении можно выделить пять основных этапов, не всегда, однако, совпадающих с временными рамками реформенных преобразований в местном самоуправлении.

Первый этап - 1990-1993 гг. Принятые в конце 1990-х годов Основные положения нового хозяйственного механизма в отраслях непроизводственной сферы знаменовали собой перевод учреждений на новые условия функционирования.

Первые существенные изменения в структуре доходной и расходной частей местных бюджетов путем закрепления за бюджетом каждого уровня собственной доходной базы и перемещения значительной части расходов в нижестоящие бюджеты были внесены Законом РСФСР № 452-1 от 26 декабря 1990 г. «О государственной бюджетной системе РСФСР в 1991 г.».

Закон РСФСР № 1550-1 от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» закрепил положение, когда финансовые ресурсы местного хозяйства складываются из бюджетных и внебюджетных фондов, минимальный размер общей суммы которых определяется на основе «минимальной бюджетной обеспеченности» на одного жителя. Данный закон определил и собственную доходную базу местных бюджетов.

В Законе РФ № 2118 от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» была заложена база разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы взамен ранее применявшегося метода распределения доходов с целью обеспечения сбалансированности каждого бюджета.

Однако в принятых законах не отражены вопросы формирования межбюджетных отношений, механизмы горизонтального и вертикального выравнивания бюджетной системы. Развитие бюджетного федерализма (1992-1993 гг.) происходило в условиях гипертрофированной фискальной бюджетной политики. Частичное ослабление централизма не привело к гармонизации финансово-бюджетных отношений.

Второй этап - 1993-1996 гг. Попыткой ослабить гипертрофированный фискальный федерализм явилось принятие Закона РФ № 4807-1 от 15 апреля 1993 г. «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления». Цель вводимого закона -обеспечение региональных и местных органов власти минимально необходимыми бюджетами.

Конституция РФ предопределила характер развития российского федерализма. Так, были закреплены и разграничены бюджетные полномочия. К полномочиям РФ отнесены: федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития, федеральный бюджетный процесс, федеральное бюджетное и налоговое законодательство. Вместе с тем основные принципы и механизмы бюджетного федерализма и в новой Конституции РФ остались не определенными, что породило новые проблемы.

Третий этап - 1996-2000 гг. Принимается новая бюджетная классификация, создаются основы для разработки государственных социальных стандартов, идет разработка Бюджетного кодекса РФ, принимается Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ.

Четвертый этап - 2000-2005 гг. Бюджетный кодекс РФ, введенный с 2000 г., зафиксировал разграничение основных видов расходов по вертикали бюджетной системы. Среди основных нормативно-законодательных актов РФ с 2001 г. по вопросам результативности бюджетных расходов следует выделить Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., одобренную Правительством Российской Федерации в августе 2001 г.

Пятый этап - с 2005 г. по настоящее время. Многочисленные изменения в Бюджетном и Налоговом кодексах России, принятие новой бюджетной классификации, реструктуризация бюджетных учреждений, введение системы бюджетирования, ориентированного на результат, и т. д. - все это свидетельствует о «возврате» к положениям, не решенным с 1990 г.

На основании вышесказанного можно сделать ряд выводов:

1) принятие решений в бюджетной сфере осуществлялось как следствие необходимости разрешения (а не упреждения) назревших кризисных явлений в муниципальных финансах, причем мероприятия зачастую носили бессистемный характер;

2) на протяжении всего периода исследования местные бюджеты напрямую зависели (и зависят) от бюджетов субъектов РФ;

3) к настоящему времени у местных органов власти отсутствуют стимулы для наращивания налогооблагаемой базы, а существующая система формирования финансовой базы местного самоуправления сохраняет и на перспективу разрыв между доходами и расходами и, следовательно, не меняет сложившуюся ситуацию;

4) как отмечают Е. Г. Анимица и А. Т. Тертышный, «типичной особенностью российских преобразований, в том числе и в области местного самоуправления, является осуществление их традиционным для России способом „сверху вниз“, по инициативе верхов, путем властного вмешательства государства» [3. С. 23].

Таким образом, в эволюции реформ и в эволюции бюджетных изменений совокупность принципов, форм и методов обладает большой дискретностью, иными словами, внесистемностью, что приводит к несоответствию целей, задач, определяемых федеральным правительством, и результатов реформирования на муниципальном уровне.

Согласно теоретическим положениям (см. рис. 2) нами осуществлен анализ бюджетного процесса в Российской Федерации и Свердловской области за 1994-2007 гг.

Организационно-технический блок предусматривает составление, рассмотрение проектов бюджетов, а также их утверждение. На данном этапе осуществляются постановка целей, задач и анализ результатов. Для анализа данных начального этапа бюджетного процесса выбраны следующие показатели:

а) нормативные правовые и фактические сроки принятия бюджетов;

б) количество изменений, внесенных в закон о бюджете, в течение финансового года.

На уровне Свердловской области порядок и сроки бюджетного процесса определены более четко, чем на уровне Российской Федерации. С 2001 г. федеральный и региональный бюджеты принимаются до начала очередного финансового года, но, как правило, в конце декабря текущего финансового года, что не соответствует требованиям законодательства соответствующего уровня. Фактически региональный бюджет может утверждаться как ранее федерального бюджета (2001, 2002, 2006, 2007 гг.), так и позднее (2003, 2004, 2005 гг.). В ходе исполнения бюджетов вносятся изменения в законы о бюджетах, причем количество изменений закона о федеральном бюджете РФ значительно превышает количество изменений областного закона (рис. 4).

є

с

с

Федеральный бюджет РФ

Бюджет Свердловской области

Рис. 4. Количество изменений, внесенных в закон о бюджете, в течение финансового года

за период 1994-2007 гг.

Организационно-экономический блок предусматривает исполнение, контроль исполнения, осуществление бюджетного учета и внешнюю проверку. На данном этапе осуществляется выполнение целей и задач. Для анализа данного этапа бюджетного процесса выбраны следующие показатели, исчисляемые в процентах:

а) корректировка плановых показателей бюджета в течение финансового года;

б) выполнение первоначальных плановых показателей;

в) выполнение измененных плановых показателей.

Большинство изменений федерального закона носят организационный характер и не затрагивают показатели доходов и расходов федерального бюджета; на уровне Свердловской области, наоборот, - практически ежегодно объемы доходов и расходов корректируются в ходе исполнения бюджета. Как правило, корректировка первоначальных плановых показателей в ходе исполнения бюджета приводит к более точному выполнению плана. Более реалистичные плановые значения устанавливаются на уровне федерального бюджета (рис. 5).

Результирующий блок характеризует достигнутые результаты. Для анализа данного этапа бюджетного процесса нами исследованы показатели, представленные в Указе Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Наиболее значимым недостатком показателей Указа является их нерезультативность - они отражают определенные действия органов исполнительной власти по регулированию доходов

Федеральный бюджет РФ Бюджет Свердловской области

| | Выполнение доходов бюджета по первоначальным плановым показателям

П] Выполнение доходов бюджета по измененным и плановым показателям |У//А Выполнение расходов бюджета по первоначальным плановым показателям Выполнение расходов бюджета по измененным и плановым показателям

Рис. 5. Средний процент выполнения плановых показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации за 1994-2007 гг.

и расходов регионального бюджета, но не отражают фактической эффективности такой деятельности. Предложенные нами показатели оценки эффективности органов исполнительной власти субъекта, отражающие конечный результат мероприятий по регулированию доходов и расходов бюджета, приведены ниже (см. таблицу).

Усредненная оценка предлагаемых показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и Свердловской области за 1994-2007 гг.

Отрасль Показатель РФ Свердловская область

Управление Темп роста численности работников органов государственной власти и местного самоуправления, чел. на 1 000 жителей соответствующей территории, % 104,1 102,5

Расходы консолидированного бюджета на 1 жителя соответствующей территории: тыс. р. на 1 чел. (1999-2007 гг.) 15,9 12,1

млн р. на 1 чел. (до 1998 г.) 2,2 1,9

Национальная экономика Темп роста ВРП на 1 жителя, % 130,3 125,0

Жилищно-коммунальное хозяйство Увеличение обеспеченности населения жильем, % 101,5 101,2

Образование Численность детей в ДДУ на 100 мест, чел. 86 77

Удельный вес учащихся государственных дневных общеобразовательных учреждений, занимающихся во вторую смену, % к общей численности на начало учебного года 20,4 21,1

Здравоохранение Увеличение продолжительности жизни населения, % 100,5 100,0

Социальная политика Коэффициент фондов (коэффициент дифференциации доходов), раз 14,4 13,0

При общем увеличении численности работников государственной власти и местного самоуправления в Свердловской области наблюдается отставание проанализированных показателей от среднероссийского уровня. Ниже среднероссийского уровня следующие показатели (в среднем за анализируемый период): расходы консолидированного бюджета на 1 жителя, темп роста ВРП, темп роста обеспеченности населения жильем, темп роста продолжительности жизни населения. Как на уровне РФ, так и на уровне Свердловской области наблюдается постепенное увеличение численности детей в ДДУ на 100 мест (наша область постепенно приближается к среднероссийскому уровню) и сокращение удельного веса учащихся во вторую смену (в области показатель сократился более значительно, чем в среднем по РФ). Дифференциация доходов постепенно возрастает, причем в Свердловской области этот показатель увеличивается более быстрыми темпами, несмотря на то что в течение семи лет (1997-2004 гг.) областной коэффициент доходов был ниже среднероссийского.

Проведенное исследование подтверждает возможность использования клиометри-ческого подхода не только в области экономической истории, но и в отношении финансово-бюджетного анализа. Клиометрический подход расширяет классификацию методов оценки результативности бюджетных расходов.

Источники

1. Конституция Российской Федерации (1993 г.).

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации.

3. Анимица, Е. Г. Основы местного самоуправления / Е. Г. Анимица, А. Т. Тертыш-ный. М. : ИНФРА-М, 2000.

4. Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16.

5. Довбенко, М. Клиометрия в экономическом исследовании / М. Довбенко // Экономика Украины. 2005. № 11 (520). Нояб.

6. Информационный бюллетень Комиссии по применению математических методов и ЭВМ в исторических исследованиях. 1990. № 1.

7. Ковальченко, И. Д. Теоретико-методологические проблемы исторических исследований. Заметки и размышления о новых подходах / И. Д. Ковальченко // Новая и новейшая история. 1995. № 1.

8. Ломова, С. А. Экономическая история и клиометрика: самоидентификация направлений в России и за рубежом / С. А. Ломова // Новая и новейшая история. 1997. № 5.

9. Овчинников В. Н. Методология исследования системно-трансформационных изменений в транзитивной экономике России / В. Н. Овчинников // Экономические науки. 1999. № 1.

10. An Interview with Douglass C. North // The Newsletter of The Cliometric Society. 1993. Vol. 8. № 3. Oct.