CC BY
57
заводе в качестве заказа на производство были приняты следующие цифры: полушубков до 15 тысяч, варег до 50 тысяч, тулупов до 2 тысяч, валенок до 6 тысяч и кожевенный товар до 8 тысяч комплектов [2]. В результате в условиях развития овчинно-перерабатывающего производства на Нерчинской каторге сложилась разветвленная сеть вспомогательных мелких производств, позволявших обеспечивать насущные бытовые нужды внутри каторги. Особенностью данных производств являлась сложившаяся специализация отдельных тюремных районов каторги в зависимости от их месторасположения по отношению к железнодорожным станциям и городам Забайкальской области.
Появление мелкофабричного производства в тюрьмах каторги явилось закономерным завершающим этапом становления и развития Нерчинской каторги как механизма освоения региона. Широкомасштабное выполнение военных заказов и заказов гражданского ведомства символизировало как включение Забайкалья в общегосударственную
экономическую инфраструктуру, так и определяло положение Нерчинской каторги не только в роли пенитенциарного, но в значительной степени и промышленного заведения.
Таким образом, делая вывод о значении и роли Нерчинской каторги в пенитенциарной системе имперской России, можно полностью согласиться с замечанием, высказанным еще в 1898 г. Начальником Главного тюремного Управления действительным Статским Советником Соломоном, инспектировавшим Нерчинскую каторгу: «...нерчинская каторга представляет собою такое огромное учреждение, с которым не сравниться ни одно из тюремных учреждений Европейской России.» [3].
1. Государственный архив Читинской области (ГАЧО). Ф. 113. Оп. 7. Д. 594. Л. 6.
2. ГАЧО. Ф. 113. Оп. 7. Д. 1006. Л. 10.
3. ГАЧО. Ф. 28. Оп. 3. Д. 12. Л. 302 об.
Поступила в редакцию 4.07.2006 г.
КЛАССИФИКАЦИЯ ОБЛАСТЕЙ В КОНТЕКСТЕ АДМИНИСТРАТИВНОТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В XIX - НАЧАЛЕ XX в.
О.П. Дамбаева
Dambaeva O.P. Classification of territories in the context of administrative and territorial structure of the Russian Empire in the XIX - beginning of the XX centuries. The article concerns with the place and role of the territories in the system of state structure of the Russian Empire, and with their classification features as the criteria for identification of the peculiarities of their foundation and management. The author tries to establish various criteria for “measuring” the territories from the point of view of different approaches to the territorial structure of the state management.
Вопрос о классификации областей как объекта управления предполагает комплексный подход не только к объектообразующим признакам, но и особенностям их зарождения, становления и развития. В этой связи представляется оправданным изучение не только истории становления областей как некоего исключения их общеустановленного порядка управления территориями в составе Российского государства, но и проблемы эволюции всего административно-территориального деления и управления в целом. В данном контексте, по мнению автора, видит-
ся два аспекта исследования: во-первых, это история развития государственного устройства России и, во-вторых, история становления и эволюции областей как административных единиц в составе империи.
Административное управление территориями Российского государства складывалось в четыре основных этапа: 1) период образования централизованного государства, характеризующийся неразвитостью государственно-правовых институтов управления на местах и представленный системой кормлений;
2) период с середины XVI до конца XVII в.,
когда местное управление основывалось на сочетании приказного и воеводского управления с элементами самоуправления; 3) гу-бернско-провинциальное управление, учрежденное в результате административных реформ Петра I; 4) собственно губернское управление, закрепленное в 1775 г. в Учреждении для управления губерниями и получившее дальнейшее развитие в XIX - начале XX в.
В XIX в. установленный Екатериной II порядок управления на местах претерпевал лишь незначительные изменения и зависел в основном от политики государства в сфере центральных органов управления. Так, в результате учреждения министерской системы в губерниях появляются отраслевые органы (казенные палаты, казначейства, городских и земских дел присутствия, строительный, дорожные комиссии и т. д.). В пореформенный период усложняется структура губернских учреждений, появляются новые акцизное, государственных имуществ, жандармское управления, судебные установления и др.
Процесс становления и развития областей как административных единиц имеет свой путь и тесно связан с историей развития всего региона в целом. На порядок управления присоединенными территориями оказывало влияние множество факторов, среди которых наиболее заметны способ и время административного освоения, уровень экономического и государственного развития края и населения, а также юридическая политика Российского государства в общем и применительно к отдельным регионам в частности. На формирование последней в свою очередь большое влияние оказывал личностный фактор - личность и роль императора, его убеждения и ценности, политические пристрастия и тактика, правительственная элита, расклад окружения при дворе и т. п. В связи с указанным вопрос периодизации административной истории областей представляет определенную сложность и требует индивидуального подхода в связи с тем, что каждый регион входил в состав Российского государства в разное время и имел свою историю административного интегрирования. При этом необходимо учитывать, что реформы общеимперского порядка управления, хоть и в меньшей степени, чем в центральных губерниях, но оказывали влияние и на систему областных учреждений.
Проанализировав историю административного интегрирования присоединенных территорий в общеимперский порядок управления, представляется обоснованным сделать вывод о дифференцированном подходе правительства и имперской власти к вопросу выбора систем управления регионами. Можно выделить две тенденции в данном процессе: во-первых, это система общих преобразований, заключавшаяся в распространении на регионы общего порядка управления, и система отрывочных реформ, имеющих частный индивидуальный характер и применяемая в отношении конкретного региона или его части. Если первая система была вызвана попытками унификации управления территориями в составе российского государства и направлялась сверху, то вторая как раз обусловливалась необходимостью учета местных особенностей и применялась, как правило, либо на вновь присоединенных территориях, либо в случае преобразования уже существующих административных образований.
В целом все административные единицы в составе Российской империи XIX в. можно подразделить на коренные русские губернии и местности, управляемые на особых основаниях, так называемые регионы. Понятие «регион» можно рассматривать с точки зрения выделения неких групп территорий, наделенных однородными признаками, которые следовало учитывать при организации государственного управления на их уровне. Регион, применительно к истории государственного строительства XIX в., представлял группу территорий, объединенных определенными общими признаками, зависящими от специфики каждого региона в отдельности и определяемые особенностями экономического, государственного развития, этнического и географического положения.
Управление центральными (внутренними) губерниями осуществлялось на основании общеимперского порядка и было представлено во второй половине XIX в. губернатором, губернским правлением, казенной палатой, палатами гражданского и уголовного судов, палатой государственных имуществ и прокурором. Управление же регионами, как отмечалось выше, имело в каждом свои особенности, однако предполагается объективным выделить три основные направления
в государственной политике Российской империи по отношению к управлению регионами. Во-первых, это управление на основе государственной автономии (Великое княжество Финляндское, Царство Польское до преобразований начала 1860-х гг.). Во-вторых, губернии, входящие в состав генерал-губернаторств и имеющие наиболее приближенный к общеимперскому порядок управления (Тобольская, Томская, Енисейская и Иркутская губернии в Сибири; Ставропольская, Тифлисская, Кутаисская и др. на Кавказе). И, в-третьих, собственно области, имеющие большую степень отличий от общеустановленного порядка управления.
Вопрос классификации областей как административно-управленческих единиц Российской империи представляет определенную сложность как в связи с вышеперечисленными причинами, а также в отношении специфических особенностей управленческого аппарата. При этом представляется допустимым все-таки выделить основные направления государственного администрирования, позволяющие подразделить области как административно-территориальные единицы по следующим признакам.
I. По признаку вхождения в состав генерал-губернаторств. Данный признак позволяет определить порядок подчиненности областных органов управления. Проблема определения порядка подчинения губернаторской власти представляет особый интерес в связи с достаточно малой изученностью в научной литературе и сложным характером. Сложность изучения указанной проблемы заключается в первую очередь в непростом положении самих областей и вызвана спецификой административных полномочий губернаторов, областных правлений и иных учреждений, а также существовавшим дополнительным делением территорий на специальные административные округа. Области в соответствии с приведенным признаком к концу XIX в. подразделялись на входившие и не входившие в состав генерал-губернаторств.
Области, входившие в состав генерал-губернаторств, имели следующую соподчиненную структуру управления: главное управление (генерал-губернатор); областное управление (губернатор и областное правление); уездное, городское управление. К та-
ким областям относились Якутская Иркутского генерал-губернаторства; Забайкальская, Амурская и Приморская Приамурского генерал-губернаторства; Акмолинская, Семипалатинская и Семиреченская Степного генерал-губернаторства; Терская и Кубанская Кавказского края и области Туркестана.
Области, не входившие в состав генерал-губернаторств (Тургайская, Уральская, Закаспийская и область Войска Донского), подчинялись напрямую министерствам. При этом гражданское управление области Войска Донского подчинялось Главному управлению казачьих войск Военного министерства, а Уральской и Тургайской областей - Министерству внутренних дел. В остальном порядок подчинения сохранялся таким же: областное управление (губернатор и областное правление); уездное, городское управление.
Вопрос ведомственного подчинения заслуживает особого внимания, в связи с тем, что в отношении областей не существовало единого порядка. В зависимости от отраслей управления одна и та же область подчинялась нескольким министерствам. В общей сложности можно выделить шесть направлений ведомственного (отраслевого) подчинения: Министерству внутренних дел, Военному министерству, Министерству финансов, государственных имуществ, народного просвещения и путей сообщения. При том не существовало единообразия органов областного управления, и, следовательно, на местах одни и те же учреждения, но в разных областях, могли находиться в разном ведомственном подчинении.
II. По наличию гражданского и военного управления (по отношению к Министерству внутренних дел). По общеимперскому порядку подчинения губернаторы и губернские учреждения находились в ведении Министерства внутренних дел, и гражданское управление губерниями, а также уездами и отчасти волостями находилось в ведении и осуществлялось под надзором МВД. Однако особый статус областных учреждений и милитаризированный характер власти областных губернаторов накладывал отпечаток и на данный аспект управления. В этой связи представляется обоснованным разделить области на: управляемые гражданскими губернаторами и управляемые военными губернаторами.
К областям, управляемым гражданскими губернаторами, относилась Якутская область Иркутского генерал-губернаторства. Собственно это было исключение из общего порядка управления областями. При этом структура, функции и компетенция гражданского управления Якутской области мало чем отличилась от других сибирских областей. Губернатор Якутии обладал такими же правами и обязанностями в отношении подведомственной территории и населения, что
и, например, военный губернатор Забайкальской области.
К областям, управляемым военными губернаторами, относились Забайкальская, Амурская, Приморская, Степные области и Туркестан. Сочетание в лице военного губернатора принципов военного и гражданского управления на практике приводило к увеличению роли областных начальников и расширению их компетенции. При этом соотношение военных и гражданских начал в управлении не было единообразным во всех областях. На данный вопрос накладывали отпечаток такие факторы, как географическое положение области (близость границ), национальный (степень добровольности принятия населением присоединенной территории российского подданства) и вытекающая из этого внутриполитическая обстановка (опасность политических выступлений со стороны местного населения) и т. д. В целом, для характера преобладания военных или гражданских начал в управлении показательным является порядок назначения и отстранения от должности губернаторов.
Важной характеристикой областей выступали законодательно закрепленные способы назначения областных губернаторов. Заметим и то, что реальные же полномочия областных начальников определялись не только степенью преобладания гражданского или военного управления, а всем комплексом особенностей, в том числе и географическим положением, этническим составом, историческими традициями государственного и даже родового управления и т. д. Выделялось четыре способа назначения областных губернаторов.
1. Области, в которых областные губернаторы назначались указами императора по представлению военного министра, без предварительного согласования с
другими должностными лицами (Приморская, Амурская и Закаспийская области) и в которых в наибольшей степени преобладали военные начала в правовом статусе губернатора и сравнительно более широкой степени компетенции последних.
2. Области, в которых областные губернаторы назначались указами императора по представлению военного министра с предварительным согласованием с министром внутренних дел и генерал-губернатором (области Туркестанского края), и соответственно, выделяется второй уровень милитаризации гражданского управления областями, на основании которого областные начальники также обладали широкими полномочиями в управленческой сфере, при этом они в большей степени зависели от Министерства внутренних дел.
3. Области, в которых областные губернаторы назначались указами императора по представлению министра внутренних дел с условием предварительного согласования с военным министром (области Степного генерал-губернаторства). В данном случае налицо преобладание Министерства внутренних дел, следовательно, уместно говорить и о преобладании гражданских начал в управлении.
4. Области, в которых областные губернаторы назначались по непосредственному усмотрению верховной власти, что носило исключительный характер и применялось в Квантунской области. При этом необходимо отметить, что, несмотря на отсутствие в порядке назначения прямой ссылки на Военное министерство, данная область являлась наиболее милитаризированной в административном порядке управления, что было вызвано местной спецификой и статусом главного начальника, который являлся одновременно и командующим войсками области, и морскими силами Тихого океана.
Сверх этого тот факт, что на территориях областей были расположены казачьи войска и некоторые губернаторы являлись одновременно и наказными атаманами казачьих войск, накладывал дополнительный отпечаток на степень милитаризации губернаторской власти на местах. В этой связи представляется обоснованным подразделить области по принципу управления казачьими поселениями. Выделялись: 1) область Вой-
ска Донского, которая собственно и была образована по принципу объединения казачьих поселений. Во главе области стоял наказной атаман с правами генерал-губернатора по части гражданского управления и командующего войсками военного округа по военной части; 2) Забайкальская, Амурская, Приморская области Приамурского генерал-губернаторства, степные Семиреченская и Уральская области, а также Кубанская и Терская на Кавказе, в которых военные губернаторы этих областей являлись наказными атаманами казачьих войск, что предоставляло последним дополнительные права в отношении подведомственного населения, при этом полицейское управление казаками осуществляли областные учреждения (окружные или городские полицейские управления или должностные лица) на общем основании;
3) области, не имеющие казачьих поселений, к которым относились Сыр-Дарьинская, Самаркандская и Ферганская в Туркестане, Якутская в Иркутском генерал-губернаторстве, Акмолинская, Семипалатинская и Тургай-ская в степных областях.
Помимо общего порядка управления существовало деление территорий на специальные административные округа, которое, с одной стороны, предполагало повышение эффективности управления по определенным предметам ведения и по замыслу правительства должно было затруднять развитие коррупции на местах, т. к. государственные учреждения и чиновники не подчинялись местной администрации, с другой -это вносило дополнительную сложность в систему местного управления. Помимо этого, территориальные границы специальных округов, как правило, не совпадали с областными, что также не способствовало упрощению порядка управления. Именно через учреждения управления специальными округами и реализовывалось в большинстве случаев ведомственное (отраслевое) подчинение. В целом, все областные учреждения областей, входивших в состав генерал-губернаторств, находились в непосредственном подчинении генерал-губернаторов, при этом в узаконениях закреплялось, что и от Сената и от министерств могли приниматься предписания и, соответственно, предоставляться требуемые дела и сведения. Ведомственное подчинение можно выделить по определенным направлениям.
По ведомству Министерства финансов в каждой губернии предполагалось учреждение казначейства, казенной палаты, контрольной палаты и акцизного управления. Однако в областях, в связи с большой протяженностью территорий и нецелесообразностью введения подобных учреждений в каждой административной единице, палаты и управления создавались по одной на регион. Например, в Забайкальской и Приморской областях не существовало отдельных учреждений акцизного управления и контрольной палаты, для этих областей создавалась одна Амурская палата. В Амурской области не учреждалось областного правления и все финансовые полномочия осуществлялись военным губернатором и канцелярией с соответствующим подчинением. В областях Степного генерал-губернаторства учреждалась одна Омская казенная и Омская контрольная палаты. В отношении акцизного управления Акмолинская и Семипалатинская области подчинялись Западно-Сибирскому управлению акцизными сборами, а Семиреченская область - управлению Туркестанского края. Тургайская и Уральская области находились в ведении Оренбургской казенной и Оренбургской контрольной палат, а для управления акцизными сборами учреждались совместные учреждения Оренбургской губернии и Тургайской области и Самарской губернии и Уральской области. На Кавказе для всех губерний и областей создавались Ставропольские казенная и контрольная палаты и акцизное управление. Сверх того, для управления карантинно-таможенной частью учреждалась должность чиновника по особым поручениям. В Туркестане учреждения Министерства финансов образовывались по общим правилам.
По ведомству Министерства государственных имуществ особые управления, которые имелись в губерниях, не получили обособления и распространения в областях в связи со слабой развитостью административного аппарата в целом. Так, подобное управление закреплялось в городе Омске для Акмолинской, Семипалатинской и Семиречен-ской областей, а в Тургайской и Уральской областях их функции брали на себя областные правления. На Кавказе существовало отдельное управление гонной и соляной частью, а для решения остальных вопросов учреждалась должность уполномоченного по
управлению государственных имуществ. При этом входившие в состав областных правлений межевые отделения и землемеры также могли получать от Министерства государственных имуществ предписания о порядке действий.
По ведомству Министерства народного просвещения в основном дела решались областными управлениями. В общем, к концу XIX в. существовало двенадцать учебных округов, которые не охватывали всю территорию империи. В областях Забайкальской, Амурской, Приморской, Якутской и Туркестанского края учебные заведения находились в компетенции генерал-губернатора, непосредственное управление осуществляли особые должностные лица - инспектора училищ. Области Степного генерал-губернаторства входили в состав Западно-Сибирского учебного округа, при этом в каждой области по общеимперскому правилу учреждалась должность инспектора, а в Акмолинской и Семипалатинской дополнительно директора народных училищ по общеимперскому правилу. Тургайская и Уральская области входили в состав Оренбургского учебного округа, при этом в Тургайскую область для заведования низшими учебными заведениями назначался один из инспекторов Пермской губернии, а в Уральской области для заведования войсковыми школами - инспектор войсковых школ. На Кавказе создавался один учебный округ, границы которого совпадали с
границами административного деления, и порядок управления в целом устанавливался такой же, как и в губерниях, за исключением должности инспектора училищ Общества восстановления православного христианства. Помимо этого в ведении Министерства народного просвещения находились Тифлисская физическая обсерватория и Кавказский музей.
По ведомству Министерства путей сообщения во главе округа стояло окружное правление, подчинявшееся Министерству путей сообщения и состоящее из начальника, его помощника и членов, согласно штату. По статусу окружное правление приравнивалось к губернскому (областному). Во главе отделений и дистанций стояли соответствующие начальники, компетенцию которых определял министр.
Итак, рассмотренная классификация областей по различным критериям позволяет определить организационно-управленческие ориентиры для анализа их места и роли в системе государственного устройства Российской империи. На особенности статуса областей в составе Российского государства оказывало влияние географическое положение, этнический состав населения, уровень государственного и экономического развития территорий, климатические условия и исторические традиции.
Поступила в редакцию 4.07.2006 г.
ВЛИЯНИЕ ГЕРМАНСКОГО ПРАВА ЭПОХИ ЛИБЕРАЛИЗМА НА РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Р.В. Антропов
Antropov R.V. The influence of German law of the epoch of liberalism on the development of Russian legislation. The article analyzes the influence of German law of the XIX century on the development of Russian legal system. The author investigates the basic law acts of Germany in the aspect of interaction of legal systems and considering the implementation of the experience of legal development and receptions of German law institutions into the process of regulation of social relations in Russia. The influence of papers of German lawyers on Russian jurisprudence is also under analysis.
Перед нашей страной стоит цель построения правового и социального государства, что, в свою очередь, предполагает тщательную разработку законодательства, охватывающего самые разные стороны социаль-
ной жизни. Во избежание излишних трудностей и ошибок необходимо изучение опыта стран с уже устоявшимися традициями функционирования рыночной экономики, с тщательно разработанным и постоянно со-
