CC BY
171
КИОТСКИЙ ПРОТОКОЛ. К ВОПРОСУ О ГЛОБАЛЬНОМ ИЗМЕНЕНИИ КЛИМАТА
С.П. РАДИНА
Кафедра административного и международного права Академия груда и социальных отношений Ул. Лобачевского, 90, 117454 Москва, Россия
В статье рассматриваются проблемы глобального изменения климата, его последствия для населения и экономики разных стран, роль Российской Федерации в ратификации Киотского протокола, его значение в решении глобальных экологических проблем.
Важное место среди различных вызовов современному обществу в последние десятилетия занимает опасность необратимых экологических изменений на планете. Экологическая безопасность стала в наши дни одним из важнейших измерений как национальной, так и международной безопасности и требует глобальных усилий и глобальной координации.
Причем современная интерпретация экологических проблем показывает, что вряд ли какую-либо из них можно назвать локальной или даже национальной - Юго-Восточная Азия пострадала от разрушительного цунами, Европа оказалась во власти сильнейшего урагана и наводнения, южные штаты США замело снегом, в Калифорнии сошли оползни. Все эти стихийные катаклизмы произошли в последний месяц уходящего 2004 г. и в начале 2005 г. и подтверждают взаимосвязанность и взаимозависимость всего населения нашей планеты
Глобальное изменение климата - это проблема не одного поколения и не одного народа. Эта проблема касается всех и каждого, проживающего на нашей планете. Особую озабоченность в последнее время стала вызывать перспектива глобального потепления климата. Наблюдения за температурой и другими параметрами климата проводятся сравнительно недавно - десятки или немногие сотни лет, причем лишь с появлением спутников возникла возможность фиксировать температуру на всей поверхности Земли. Спутниковые наблюдения за состоянием окружающей среды показывают, что, начиная с конца 1960-х гг., произошло уменьшение площади снежного покрова примерно на 10%. Согласно наземным данным за прошедшее столетие продолжительность существования ледяного покрова на реках и озерах в средних и высоких широтах Северного полушария уменьшилась примерно на две недели. В Северном полушарии площадь морского льда в весенний и летний периоды сократилась на 10-15% за последние 50 лет. Также уменьшилась толщина морского льда на 40% с конца
лега до начала осени, но в зимний период толщина льда уменьшалась значительно медленнее. Наблюдалось и повсеместное отступление горных ледников в неполярных районах (например, сползание ледника в Кармадонском ущелье па Северном Кавказе).
Полое того, для оценки будущих изменений климата разработаны и используются глобальные климатические модели. В течение последних двух десятилетий отмечен значительный прогресс в этой области, обусловленный как достижениями в исследованиях собственно климатической системы, так и ростом возможностей вычислительной техники, обеспечивающей все большую детализацию и полноту модельных описаний климатически значимых процессов.
С помощью ряда моделей удалось в целом реалистично произвести некоторые состояния климатической системы в течение последних 20 тыс. лет. Эти состоянии характеризуются практически отсутствием (или незначительностью) показателей антропогенных воздействий. Для оценки же будущих изменений климата учет ггих показателей является неоспоримым процессом. Особенно значима для расчетов определенность в оценках поступления в атмосферу парниковых газов, включая углекислый газ и протекания термодинамических процессов, обусловленных наличием в атмосфере водяного пара.
Изучением этих факторов в настоящее время занимаются специалисты ряда западных с тран и России.
Британские ученые считают, что главной причиной потепления климата является парниковый эффект, возникающий в результате накопления в атмосфере углекислого газа, метана, закиси азота, фреоиов и других газов. Но главным виновником потепления климата они считают углекислый газ, концентрация которого в атмосфере постоянно увеличивается. Его основным источником служат процессы сжигания органического топлива (уголь, газ, нефть и продукты ее переработки, горючие сланцы, дрова). За счет этого в атмосферу поступает до 80% двуокиси углерода.
Причем объемы выбросов углерода значительно превышают возможности океана и лесов по его естественной обработке, в результате чего в настоящее время его концентрация значительно превышает доиндустриальный период. Дальнейшее удвоение содержания углекислого газа в атмосфере может привести к потеплению климата на 1-3,5 °С [1].
По данным исследований западных ученых только за 1990-1996 гг. выбросы в атмосферу соединений углерода, образованных в результате сжигания топлива, возросли на 5%, что эквивалентно ежегодному сжиганию 300 млн. тонн топлива [2].
При этом на долю промышленных развитых стран приходится 76% всех выбросов. Среди них лидирующие позиции по выбросам занимают США, Австралия, Япония. В то же время в государствах бывшего СССР за указанный период выбросы соединений углерода сократились на 33%. А в Украине - на 55%. Но эти изменения были связаны не с политикой уменьшения выбросов и предотвращения глобальных климатических изменений, а со структурными процессами в промышленности и общим сокращением промышленного производства. В странах Европейского Сообщества выбросы соединений углерода за этот период возросли всего на 1% вследствие активно проводимой политики регулирования и использования альтернативных источников получения энергии.
С другой стороны, в развивающихся странах за этот же период эмиссия выбросов возросла на 44% благодаря быстрому экономическому развитию и изменению образа жизни [3].
Па прошедшей в Москве с 29 сентября по 3 октября 2003 г. Всемирной конференции по изменению климата, созванной по инициативе Президента РФ и при поддержке ООН, а также глав государств «большой восьмерки», рассматривалось множество сценариев влияния потепления климата на развитие экономики разных стран. Ученые пытались ответить на целый ряд вопросов - происходит ли действительно глобальное потепление климата, каковы его последствия для России и мира в целом, связано ли глобальное потепление с антропогенной деятельностью и выбросами парниковых газов в атмосферу.
Материалы конференции свидетельствуют о том, что прогнозы ученых относительно повышения температуры на Земле колеблются в границах от полугора до шести градусов по Цельсию на рубеже ХХ1-ХХИ вв., что чревато самыми серьезными последствиями для планеты в целом, и для России, в частности.
По мнению участников Всемирной конференции в Москве, этот процесс может привести уже к середине следующего века к таянию полярных ледников и значительному повышению уровня Мирового океана, затоплению многих островов и громадных прибрежных территорий, возникновению погодных аномалий, распространению пустынь и другим катастрофическим последствиям. По подсчетам ученых при повышении средней температуры на 3,5 °С под водой окажутся Амстердам, Санкт-Петербург и другие города
Как полагает директор российского Института глобального климата и экологии академик Юрий Израэль, даже минимальное потепление (на полтора градуса) к концу века, с одной стороны, позволит сэкономить до полутора миллионов тонн нефти. Но с другой стороны, вызовет сильнейшие засухи в Поволжье и таяние вечной мерзлоты, что приведет к разрушению газопроводов, зданий и иных строений на российском Севере.
Следует подчеркнуть, что многие ученые признали факт потепления климата и неоднозначные его последствия для разных стран и регионов. И дело не только в повышении уровня мирового океана, что весьма важно для прибрежных стран. Более существенным, по их мнению, является изменение морских течений и движение воздушных масс. Например, учеными прогнозируется уход Гольфстрима вглубь, под холодные воды, порожденные таянием арктических льдов. Это приведет к резкому похолоданию в Европе и Северной Америке. В то же время в России, особенно в Сибири, произойдет улучшение климата, он станет более теплым и влажным. Площади плодородных земель расширятся, вечная мерзлота отступит к северу.
В ходе дискуссии на конференции не был найден однозначный ответ на вопрос о причинах глобального изменения климата. Высказывались разные точки зрения. Одни ссылались на заметное влияние человека на климат Земли -сжигание огромного количества топлива, вырубку половины тропических лесов в XX в. и т. п. Другие - на традиционное представление о серии оледенений в истории Земли, на периодическое изменение климата. Эти ученые считают, что вне зависимости от деятельности человека климат изменяется в сторону потепления.
Существует разброс мнений и по вопросу о том, приводит ли выброс в атмосферу парниковых газов к потеплению климата и каковы же пределы антропогенного воздействия на климатическую систему.
Вместе с тем, опасность глобальных экологических изменений, представляющих угрозу для жизни всего человечества, заставило государства планеты искать пути их преодоления, разрабатывать новые подходы к экологической политике, которые радикальным образом могли бы улучшить состояние окружающей среды.
К началу третьего тысячелетия человечество подошло в состоянии проявляющегося со всей очевидностью кризиса цивилизации, который складывался из экологических, социальных, демографических и экономических критериев.
Для ослабления угрозы глобального потепления международное сообщество пришло к мнению о необходимости в первую очередь сократить объем выбросов двуокиси углерода. Большинство этих выбросов возникает в результате сжигаемого топлива, которое по-прежнему обеспечивает более 75% мировой энергии. Быстро увеличивающееся число автомобилей на планете чревато опасностью дальнейшего роста объема выбросов.
Особые надежды специалистами возлагаются на дальнейшее развитие малоотходных и безотходных технологий, использование фотоэлектрических установок для производства энергии, а также солнечной и ветровой энергии.
В декабре 1988 г., пересмотрев стратегию по политике климатических изменений, Генеральная Ассамблея ООН одобрила создание Межправительственной группы экспертов по изменению климата (Intergovernmental Panel on climat Change). В 1989 г. на ежегодной встрече главы государств «Большой семерки» признали необходимость принятия Всемирной конвенции по глобальным климатическим изменениям в целях уменьшения выбросов антропогенных парниковых газов.
Рамочная конвенция ООН об изменении климата
Рамочная конвенция ООН об изменении климата [3] (РКИК) была принята в Рио-де-Жанейро на конференции ООН по окружающей среде 9 мая 1992 г. и вступила в силу 21 марта 1994 г. В настоящее время сторонами конвенции являются 186 стран, включая Россию, все развитые страны и страны СНГ. Конвенция призвана объединить усилия по предотвращению опасных изменений климата и добиться стабилизации концентрации парниковых газов в атмосфере на относительно безопасном уровне. Согласно положениям Конвенции углекислый газ (СОо)признан главной причиной будущих климатических изменений, а борьба с его выбросами - приоритетной международной задачей. На Первой конференции сторон РККИ в 1995 г. в Берлине международное сообщество решило начать поэтапные действия по ограничению роста поступления парниковых газов и создать систему эколого-экономических отношений
Киотский протокол
В конце 1997 г. на Третьей конференции сторон РКИК в Киото был принят Киотский протокол РКИК [4], закрепляющий количественные обязательст-
ва развитых стран и стран с переходной экономикой, включая Россию, по ограничению и снижению поступления парниковых газов в атмосферу. На настоящий момент Протокол подписан 84 странами, включая все развитые страны, и почти все страны СНГ. Россия подписала Протокол 11 марта 1999 г. Для его вступления в силу требовалась ратификация.
Ратификация Протокола Россией принципиально важна для его вступления в силу. Протокол может вступить в силу только, когда его ратифицируют 55 стран, на долю которых по состоянию на 1990 г. приходилось не менее 55% мировых выбросов. Этот минимум может быть достигнут только при условии ратификации договора Россией, доля которой составляет 17,4%) выбросов, так как США, Австралия и ряд других стран отказались от его подписания под тем предлогом, что любые попытки замедлить процесс изменения климата приведут к снижению темпов экономического развития.
5 ноября 2004 г. Президент России В.Путин подписал федеральный закон «О ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата» [5], принятый Государственной думой 22 октября 2004 г. и одобренный Советом Федерации 27 октября 2004 г. В нем подчеркивается, что Российская Федерация исходит из того, что обязательства, налагаемые Протоколом па Россию, будут иметь серьезные последствия для ее экономического и социального развития. В связи с этим решение о ратификации было принято после тщательного анализа всех факторов, в том числе с учетом значения Протокола для развития международного сотрудничества, а также с учетом того, что Протокол вступит в силу только при условии участия в нем Российской Федерации.
Протокол определяет для каждой из подписавших его Сторон обязательства по количественным показателям сокращений эмиссии парниковых газов в атмосферу в первый период его действия - с 2008 по 2012 гг.
Обязательства Сторон Протокола по количественным показателям сокращений эмиссии парниковых газов в атмосферу во второй и последующие периоды действия Протокола, т. е. после 2012 г., будут определяться в ходе переговоров со Сторонами Протокола, которые должны начаться в 2005 г. [6|. Согласно Киотскому протоколу, развитые страны и страны с переходной экономикой, являющиеся сторонами Протокола, должны в целом к 2008-2012 гг. сократить свои выбросы парниковых газов не менее чем на 5% от уровня 1990 г. Уровень сокращения не одинаков. Так, развитые страны, в частности США, Япония и страны Европейского Союза, должны добиться такого снижения уровня парниковых газов, чтобы в среднем за 2008-2012 гг. он был на 7,6 и 8% ниже уровня 1990 г. Россия имеет относительно «мягкие» обязательства, от нее не требуется снижать выбросы ниже уровня 1990 г., но и запрещается их превышать (в среднем за 5 лет, с 2008 по 2012 г. включительно).
Обязательства некоторых развитых стран также подразумевают лишь ограничение, а не снижение выбросов (Новая Зеландия, Норвегия), Австралии и Исландии разрешено увеличить выбросы. Внутри Европейского Союза имеется свое внутреннее перераспределение обязательств: так, Германия и Великобритания должны снизить выбросы на 15 и более процентов, Франция и Финляндия имеют обязательства, аналогичные российским, а Португалии, Греции и Ирландии разрешено увеличить выбросы. Это перераспределение
является своего рода внутренней «торговлей квотами» на уровне правительств стран Евросоюза.
Поскольку эмиссия парниковых газов, в том числе благодаря структурным сдвигам в российской экономике, сократилась в России на 33% по сравнению с 1990 г. и в ближайшие 10 лет не достигнет уровня 1990 г., основным обязательством с траны по Киотскому протоколу становится учет и контроль квот на выбросы, регулирование «оборота» квот - разрешений на выбросы.
11о данным экспертов в пашей стране технологический потенциал энергоэффективности и энергосбережения «израсходован» еще только на небольшую час ть, в то время как в странах Европейского союза и Японии потенциал уже почт исчерпан. Германия, например, выбрасывает в атмосферу в 'три раза больше углекислого газа, чем способны переработать и очистить германские леса. Яиоппи втрое превышает свой «лимит» па загрязнение атмосферы, тогда как вредные выбросы России загружают лишь одну пятую очистительной способности российских лесов. Поэтому ВЫПОЛНИТЬ ТСУГ или иной проект и снизить выброс в России, нацеленный на охрану окружающей среды, существенно дешевле, чем н большинстве развитых стран.
Киотский протокол, предусматривающий механизм «торговли квотами», является первым международным документом, использующим рыночный механизм как подход к решению глобальных экологических проблем. Обязательство той или иной страны не превысить в среднем за 2008-2012 гг. определенный уровень выбросов интерпретируется как наличие у страны общенациональной квоты па выбросы - разрешения на выброс, равный обязательствам. Таким образом, квота России равна ее выбросу в 1990 г. Если страна не расходует свою квоту полностью, то она может переуступить или продать «свободную» часть другой стране.
По вопросу торговли квотами и выполнения международных проектов по снижению выбросов России удалось избежать излишних ограничений. По торговле была принята концепция резервирования определенной части квот на период действия обязательств (2008-2012 гг. включительно). Имеется в виду, ч то до начала 2013 г. можно продать или все «свободные квоты», полученные по данным последней инвентаризации (вероятно, 2007 г.), или 10% от всего выброса страны в 1990 г. (в зависимости оттого, какая цифра окажется большей) [7].
Фактически такой подход позволяет Российской Федерации уже с 2008 г. продавать столько квот, сколько позволит экономическое развитие страны и состояние мирового рынка.
В соответствии с положениями Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК) и Киотского протокола в России должны быть созданы:
- национальный кадастр выбросов парниковых газов - в целях ведения национальной системы мониторинга, контроля и учета выбросов и стоков (поглощение углекислого газа лесами) парниковых газов по субъектам хозяйственной деятельности;
- национальный регистр проектов снижения выбросов парниковых газов и увеличения их стоков - в целях оценки воздействия результатов этих проектов на климатические показатели и подтверждения целесообразности и эффективности проводимых в стране мер по внедрению новых энергосберегающих и
экологически наиболее чистых технологий в энергетике, транспорте, металлургии и нефтегазовый промышленности;
-система обмена, распределения и перераспределения результатов по снижению выбросов и увеличению стоков внутри страны - в целях стимулирования и оптимизации внедрения мер по снижению выбросов парниковых газов и увеличению их стоков.
Практические шаги по реализации этих задач определяют содержание Федеральной целевой программы «Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий» [8]. Из-за определенных трудностей в финансировании этой программы выполнен ограниченный объем запланированных работ, прежде всего:
- по учету выбросов парниковых газов (частично);
- по анализу выполнения обязательств по сокращению выбросов парниковых газов в соответствии с Киотским протоколом;
- по экономической эффективности возможных сценариев перераспределения снижения выбросов парниковых газов между предприятиями;
- по выбору экономически выгодного для России варианта сценария по перераспределению снижений выбросов парниковых газов.
Поддержка правительством России положений Киотского протокола подтверждена в таком документе, как «Основные направления социально-экономического развития Российской федерации на долгосрочную перспективу». В разделе, посвященном охране окружающей среды, прямо ставится задача «разработать методы привлечения инвестиций, используя в том числе глобальные эколого-экономические механизмы, в частности, по переуступке прав па выбросы парниковых газов (разд. 11.3.10.2 п. 1.9).
Далее в тексте прямо указывается, что глобальный эколого-экономичес-кий механизм Киотского протокола весьма перспективен и может стать крупным источником инвестиционных ресурсов, направленных на борьбу с потеплением климата (разд. 11.3.10.3 п. 2).
Вместе с тем, следует подчеркнуть, что задолго до принятия решения в высших кругах власти вопроса о ратификации Киотского протокола, в российских научных кругах развернулась острая дискуссия о целесообразности его ратификации.
Во-первых, ученые и эксперты сомневаются в степени научной обоснованности самой концепции Киотского протокола. При этом подчеркивалось отсутствие данных научной экспертизы этого документа. Киотский протокол базируется на общих данных международных организаций о климатических изменениях. Между тем, нет достоверных доказательств того, что к изменению климата ведет именно парниковый эффект. Расчеты показывают, что вступление в силу Киотского протокола не может повлиять на процесс накопления в результате деятельности человека парниковых газов а атмосфере
Согласно Киотским обязательствам замедление накопления углекислоты в атмосфере к 2010 г. не превысит 0,5% ожидаемой концентрации. Ученые давно открыли, что потепление и похолодания на Земле носят циклический характер и происходили неоднократно без участия человека.
По мнению британского ученого Уайлениса М., «изменения климата больше, чем какая-либо проблема, раскрывает сущность и многогранность про-
цесса глобального изменения окружающей среды. Однако научные знания об изменении климата содержат много неопределенностей, допускающих много-вариантность развития этого процесса под воздействием широкого спектра факторов, многие из которых еще не изучены»9.
Во-вторых, ученые сомневаются в безупречности правовой основы Киотского протокола. Обязательства по сокращению выбросов принимают па себя одни, а режим их выполнения обсуждается на равных всеми странами, подписавшими Рамочную Конвенцию ООП, включая 38 государств, не взявших на себя никаких обязательств. Требованиями протокола вообще не затронуты развивающиеся государства, в числе которых самые населенные - Китай и Индия, Последние отказались брать на себя обязательства по сокращению вредных выбросов в атмосферу. По именно они являются наиболее динамично развивающимися странами и потенциальными конкурентами России.
В-третьих, поскольку Киотский протокол ™ «рамочный» договор, он не содержит достаточной информации для гжономико-правовой оценки последствий его ратификации. 'Гак, в нем не определены процедуры измерения объемов выбросов в атмосферу (по странам). Каждой стране предложено действовать по своим методикам. Предполагается, что затем методики будут согласованы на международном уровне. Как следствие, оказывается невозможным предвидеть результаты измерения российских выбросов в 2008-2012 гг. Кстати последнее предположение связано с непредсказуемостью хода экономического развития в мире в целом и в России в частности.
Одним из основных аргументов в пользу ратификации Киотского протокола является экономическая выгода от торговли квотами на загрязнение окружающей среды, в данном случае квотами на выброс в атмосферу парниковых газов. Однако в Протоколе не определены правила торговли квотами на загрязнение. Поэтому неясно, удастся ли России получить значимую выгоду от торговли на рынке квот.
Кроме того, Киотским протоколом предусмотрен эффективный международный контроль всего объема выбросов парниковых газов. Вся территория России, ее предприятия и организации оказываются под контролем внешних сил. А как же быть с проверкой предприятий, деятельность которых составляет государственную или иную охраняемую тайну.
В заключение, оценивая значение Киотского протокола для Российской Федерации, несмотря на вышеизложенные пессимистические прогнозы ученых, следует указать на целесообразность участия России в его практической реализации, поскольку на данный момент это соответствует политическим и экономическим интересам Российской Федерации.
Необходимо иметь в виду, что в Российской Федерации, в Европейском Союзе, а также в США понимают, что решение экологических проблем лежит в первую очередь не в совершенствовании механизма запретов и ограничений на выбросы парниковых газов, а во всестороннем стимулировании создания экологически чистых технологий производства базовых видов продукции, прежде всего энергии.
Ключом к решению экологических проблем является переход к экологически чистым технологиям и выделение на эти цели соответствующих средств, в том числе и получаемых в будущем от реализации Киотского протокола.
ЛИТЕРАТУРА
1. Barbier Е. The Economics of enviroment and development. - UK, 1998, p. 38.
2. Flavin Chr., Dunn S. Rising sun. Gathering winds Policies to stabilize the climate a strengthen economies. - Wash., 1997, p. 11, 15.
3. Рамочная Конвенция ООН об изменении климата от 9 мая 1992 г. См. также: Международное публичное право: Сборник документов. Т. 2. - М.: БЕК, 1996, с. 138-154.
4. Киотский протокол к Рамочной Конвенции ООН об изменении климата от 1997 г.
5. Федеральный закон РФ «О ратификации Киотского протокола к Рамочной Конвенции ООП об изменении климата» от 4 ноября 2004 г. № 128 -ФЗ; Собрание Законодательства РФ № 45 (8 ноября 2004 г.).
6. Там же.
7. См.: Шудс.'оа НЕ. К вопросу о глобальной деградации окружающей среды и парламентской поддержке Киотского протокола// Экологическое право, 2002, №4, с. 67.
8. Экологическое право, 2002, № 4, с. 36.
9. Wilenius М. Sociology, modernity and the globalization of enviromental change // International sociology. - L., 1999, vol. 14, № 1, p. 35.
THE KYOTO PROTOCOL. ON THE GLOBAL WARMING PROBLEM
S.P. RADINA
Administrative and International Law Chair Labour and Social Relations Academy 90, Lobatchevsky st., 117454 Moscow, Russia
The article deals with the problems of global warming, its consequences for geopolitical situation in the world as well as the RFs role in the Kyoto Protocol ratification and its
significance in global ecological problems decision-making.
