CC BY
77УДК 353.9
Раздел 1 Актуальная тема
КАЗНАЧЕЙСКОЕ СОПРОВОЖДЕНИЕ: СОДЕРЖАНИЕ, ПРАКТИКА В АЛТАЙСКОМ КРАЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ
КОСТИНА ВАЛЕНТИНА МИХАЙЛОВНА
руководитель Управления Федерального казначейства по Алтайскому краю, 656043, г. Барнаул, просп. Красноармейский, 9, Россия, контактный телефон: (3852) 39-22-00 E-mail: kostinavm@yandex.ru
ПОПОВ ПАВЕЛ ПЕТРОВИЧ
начальник Отдела обслуживания силовых ведомств Управления Федерального казначейства по Алтайскому краю, 656043, г. Барнаул, просп. Красноармейский, 9, Россия, контактный телефон: (3852) 39-22-23 E-mail: ppff.22-oosv@yandex.ru
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы организации в органах Федерального казначейства сопровождения авансовых платежей и расчётов при исполнении государственных контрактов (контрактов и договоров), заключаемых получателями средств федерального бюджета. Показана специфика санкционирования расчётов по государственным контрактам, заключённым с 7 марта 2017 года в целях исполнения государственного оборонного заказа. Анализируется практика применения законодательства и нормативных правовых актов, вносятся предложения по совершенствованию нормативного и административного регулирования новой государственной функции - бюджетного мониторинга. Уделяется внимание развитию инструментов контроля ценообразования и повышению открытости сферы государственных закупок для контрольных органов и гражданского общества.
Ключевые слова: казначейское сопровождение, средства бюджета, государственный оборонный заказ, контрактные обязательства, риски, финансовый контроль, санкционирование платежа, лицевой счёт, казначейский аккредитив, бюджетный мониторинг.
TREASURY SUPPORT: THE CONTENT, PRACTICE IN THE ALTAI
REGION AND PROSPECTS
VALENTINA M. KOSTINA
The Head of the Federal Treasury Department for the Altai region, 656043, Barnaul, Krasnoarmeysky St., bld. 9, Russia, phone: +7(3852) 39-22-00
E-mail: kostinavm@yandex.ru
PAVEL P. POPOV
The Head of Service of Law Enforcement Agencies of the Federal Treasury Department for the Altai territory, 656043, Barnaul, Krasnoarmeysky St., bld. 9,
Russia, phone: +7(3852) 39-22-23 E-mail: ppff.22-oosv@yandex.ru
Abstract. The article deals with the issues of organization of advance payments and settlements in the execution of state contracts (contracts and agreements) concluded by the recipients of federal budget funds in the bodies of the Federal Treasury. The specifics of the authorization of settlements under state contracts concluded since March 7, 2017 for the purpose of executing the state defense order are shown. Authors analyze the practice of applying legislation and normative legal acts, make proposals for improving the regulatory and administrative regulation of the new state function - budget monitoring. Attention is paid to the development of tools for controlling pricing and increasing the openness of the public procurement sphere for control bodies and civil society.
Key words: treasury support, budget funds, state defense order, contractual obligations, risks, financial control, payment authorization, personal account, treasury letter of credit, budget monitoring.
Термин «казначейское сопровождение» отсутствует в Бюджетном кодексе РФ. Тем не менее, словосочетание «правовое сопровождение», «научное сопровождение» и другие варианты давно используются в деловом общении и не вызывают дополнительных вопросов. В статье 5 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2016 год» термин «казначейское сопровождение» впервые установлен законодателем в целях обеспечения эффективного контроля за расходованием бюджетных средств при исполнении контрактов федеральных заказчиков. Почему это произошло?
Основной вывод, отмечаемый контрольными органами в 2010 - 2014 гг. и признанный всеми органами государственной власти, - это увеличение дебиторской задолженности при выполнении государственных контрактов, рост количества незавершённых объектов строительства, непрозрачное ценообразование и примитивное хищение бюджетных средств.
В этой связи в целях снижения рисков потерь бюджетных средств сопровождение государственных контрактов предусмотрено законодателем в отношении не только головных исполнителей, но и привлекаемых исполнителей (соисполнителей) по всей цепочке кооперации и на весь период действия государственного контракта. Денежные средства в установленных законом случаях перечисляются контрагентам, которые обязаны так же, как заказчик, открывать счета только в органах Федерального казначейства. По предложению Федерального казначейства для решения выявленных проблем постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2014 г. № 1563 введён новый механизм финансового контроля, который призван:
- обеспечить прозрачное движение целевых бюджетных средств;
- непрерывно осуществлять государственный финансовый контроль расходования бюджетных средств;
- развивать через доведение средств бюджета до намеченной отрасли экономики общественные и государственные сферы;
- обеспечить своевременное исполнение контрактных обязательств;
- повысить дисциплину и ответственность за нарушения у исполнителей и заказчиков.
Управлением Федерального казначейства по Алтайскому краю (далее -Управление) механизм казначейского сопровождения апробирован в начале 2015 г. при сопровождении авансовых платежей в соответствии с решением Правительства РФ о казначейском контроле расчётов подрядных организаций -получателей авансов, выполняющих строительные работы, поставки товаров и оборудования на объекты космодрома «Восточный». Также казначейское сопровождение обеспечено в отношении соглашений и договоров, заключённых с получателями субсидий, бюджетных инвестиций и взносов в уставные капиталы в соответствии с Перечнем Правительства РФ.
Кроме того, механизм распространялся на контракты, предусматривающие авансовые платежи более 30% от суммы контракта, а также при любом размере аванса в контрактах на сумму свыше 1 млрд. рублей. Исключением оставались контракты, исполняемые в рамках государственного оборонного заказа (ГОЗ), часть которых не подпадала под законодательство о банковском сопровождении.
Необходимо уточнить, что сходство банковского и казначейского сопровождения значительно, но система органов Казначейства России централизована и обладает отдельными преимуществами. Поэтому остановимся на особенностях.
Органы Федерального казначейства контролируют перечисление средств и исполнение государственных контрактов. Основное преимущество такого контроля заключается в программно-целевом подходе, который применяется в государственном управлении. Каждая государственная программа имеет конкретные показатели и индикаторы достижения. Чтобы зафиксировать и оценить достижение планируемых результатов с определённой периодичностью, недостаточно контролировать средства только на счёте государственного заказчика. Необходимо контролировать всех исполнителей до того момента, когда результат будет достигнут. Но, если средства перечислены из бюджета на счёт подрядной организации в банке, никакой государственный орган не сможет гарантировать своевременное выполнение условий и заданное качество. Что и происходило многие годы, когда фиксировались разного рода отклонения от целей предоставления средств бюджетов, а инструменты для исправления отсутствовали, поскольку отсутствовал предварительный контроль.
Кстати сказать, с момента открытия лицевых счетов в органах Федерального казначейства и учёта операций со средствами федерального бюджета при исполнении расходов прошло 20 лет. За этот короткий период
новейшей истории России казначейская система заслужила доверие и авторитет, который стал основным фактором в принятии решения о развитии казначейских технологий в сфере госзакупок для исключения рисков потерь бюджетных средств. Казначейство России уполномочено и с первых дней выполняет тот самый предварительный контроль в отношении подтверждающих документов, представленных госзаказчиками.
В развитие функции государственного финансового контроля при казначейском сопровождении все операции, направленные на выполнение обязательств, осуществляются через лицевые счета, открытые в органах Федерального казначейства. Казначейская система с сетью управлений и отделов на территории каждого субъекта Российской Федерации становится своего рода государственным банком для юридических лиц (клиентов), являющихся стороной по государственному контракту - головной исполнитель, либо заключающие договоры подряда и субподряда - субподрядчики, в том числе, получающих целевую субсидию из бюджета. Головной исполнитель обеспечивает составление сведений об участниках кооперации при исполнении конкретного госконтракта, которые загружаются в информационную систему Федерального казначейства. Госконтракту присваивается идентификатор, который остаётся неизменным в период жизненного цикла закупки для маркировки по всей схеме кооперации всех документов, относящихся к исполнению и оплате принятых сторонами обязательств.
Таким образом, казначейские счета предназначены для прозрачного исполнения госконтракта в любой момент времени, проведения подтвержденных текущих расчетов, которые осуществляются без взимания платы. Кроме того, клиент обеспечивается программными средствами и квалифицированной цифровой подписью для обмена электронными документами и работы в государственных информационных системах.
По поручению клиента обеспечивается перечисление средств из суммы аванса, но только на цели, которые подтверждены документами. Получается, что аванс выдается не всей суммой, а под фактически выполненные работы или иную фактическую потребность, и деньги налогоплательщиков защищены на казначейских счетах. В итоге квалифицированные сотрудники обеспечивают предварительный контроль - санкционирование платежа - на всех стадиях освоения бюджетных средств.
В то же время у юридических лиц остаются счета в кредитных организациях, на которые они могут сразу получить возмещение затрат, если документы подтверждают выполнение работ (услуг), поставку товаров своими силами и за свой счет, либо средства необходимы для оплаты труда.
Важным инструментом для проведения санкционирования платежей и достижения целей госконтракта является утвержденный Порядком санкционирования Минфина России документ - Сведения о направлении расходования целевых средств. Сведения утверждаются самим заказчиком для последующей сверки суммы и цели платежа при проведении кассовых расходов по указанным кодам целевых средств, идентификатору, контроля предельных сумм и прибыли. Полномочия по утверждению Сведений также могут быть
делегированы на уровень вышестоящего в цепочке кооперации исполнителя. И если условия выполняются, то происходит санкционирование с положительным результатом и перечисление средств из бюджета юридическим лицам. Аналогично, информация о Сведениях, платежах и подтверждающих документах в электронных форматах загружается и хранится в информационной системе Федерального казначейства. Далее все сведения ежедневно направляются в ГИИС «Электронный бюджет» и ГАИС «Управление», что обеспечивает доступность для текущего контроля и аудиторской проверки заинтересованными контрольными и правоохранительными органами.
По решениям Правительства РФ с 2016 года в отдельных госконтрактах или соглашениях указываются обязательные требования по применению видео-и фотосъемки с непосредственным выездом на место поставки, выполнения работ и оказания услуг до момента перечисления средств. Такой механизм подразумевает фактическое освидетельствование государственным контролером (группой с привлечением экспертов) объекта контроля или этапа выполнения работ, определенного предметом госконтракта.
Необходимо отметить, что в 2016-2017 гг. приняты новации в финансовой и закупочной сфере регулирования, реализация которых возложена на органы Федерального казначейства. Во исполнение Указа Президента РФ от 2 февраля 2016 г. № 41 «О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере» полномочия по контролю, предусмотренному частью 8 статьи 99 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», переданы Федеральному казначейству. Одновременно произошло присоединение Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и большинство квалифицированных контролеров-ревизоров продолжают свою работу.
В рамках указанных полномочий органы Федерального казначейства осуществляют контроль:
- за соблюдением требований к обоснованию закупок;
- за соблюдением правил нормирования в сфере закупок;
- за обоснованием начальной (максимальной) цены контракта;
- за применением заказчиком мер ответственности и совершением иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;
- за соответствием поставленного товара, выполненной работы (её результата) или оказанной услуги условиям контракта;
- за своевременностью, полнотой и достоверностью отражения в документах учёта поставленного товара, выполненной работы (её результата) или оказанной услуги;
- за соответствием использования поставленного товара, выполненной работы (её результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки.
В багаже Управления на 26 июня 2017 года обслуживание более 100 юридических лиц - получателей целевых средств и санкционирование расходов
из целевых средств федерального бюджета в сумме более 2 млрд. рублей. Новыми отработанными механизмами сопровождения в 2017 году являются следующие направления: расчеты в целях исполнения государственных контрактов (контрактов и договоров) по ГОЗ и использование субсидий на поддержку отраслей промышленности и сельского хозяйства.
Статьей 5 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» установлены особенности использования средств, получаемых отдельными юридическими лицами из федерального бюджета. Правительством РФ 3 марта 2017 г. принято постановление № 249 «О казначейском сопровождении средств в валюте Российской Федерации, получаемых при осуществлении расчётов в целях исполнения государственных контрактов (контрактов) по государственному оборонному заказу» (далее -Постановление № 249). Управлением применяется в работе письмо Федерального казначейства от 27 марта 2017 г. «Особенности казначейского сопровождения расчётов по государственным контрактам в рамках ГОЗ» и иные разъяснения.
В целях проведения организационных мероприятий и оперативного взаимодействия Управление направило в адрес обслуживаемых заказчиков письмо с просьбой довести до исполнителей информацию о размещении законодательных, нормативных правовых актов, слайдов и разъяснений вопросов казначейского сопровождения расчётов по средствам ГОЗ на странице Интернет-сайта Управления «altay.roskazna.ru» в рубриках «Казначейское сопровождение» и «Открытие и ведение лицевых счетов».
Особенностью санкционирования по госконтрактам, заключённым на сумму свыше 10 млн. рублей, процедуры размещения и заключения по которым осуществлялись с 1 января по 6 марта 2017 г., является условие проведения проверки фактов поставки товаров (выполнения работ, оказания услуг). Таких госконтрактов на контроле Управления 10 на общую сумму 188 млн. рублей и уже ранее перечислены авансы в пределах 30 % - на сумму 56 млн. рублей. До перечисления средств в размере 7 млн. рублей на основании подтверждающих документов в мае-июне контролерами-ревизорами проведено 22 предварительных тематических проверки поставки количества продуктов питания, выполнения сроков поставки. Расчёты осуществлялись только после расширенного контроля соответствия перечисленных выше условий и представленных документов, в том числе использовалась фототехника. В отдельных случаях контроль осуществлялся только по документам, оформленным исполнителем и заказчиком, т.к. продукты питания уже были оприходованы и списаны в расход.
Эти дополнительные контрольные мероприятия полностью исключают рассмотренные выше риски перечисления средств федерального бюджета при невыполнении условий государственных контрактов. Вместе с тем происходит апробация инструментов и новых методик контрольных действий на небольшом, но важном направлении закупок, для выработки предложений по внесению изменений в законодательные и нормативные правовые акты. Планируется принятие решений о расширенном контроле при финансировании
и вводе в эксплуатацию важных социальных объектов, например, стадионов и объектов медицинской инфраструктуры (по отдельным объектам расширенное казначейское сопровождение выполняется).
Другой стороной казначейского сопровождения выступает контроль перечисления средств федерального бюджета только на лицевые счета исполнителей, открытые в органах Федерального казначейства, на основании размещенных с 7 марта 2017 г. в установленном порядке заказов и заключенных госконтрактов в сумме, превышающей 100 тысяч рублей, по кодам бюджетной классификации расходов бюджетов, относящихся к сфере исполнения ГОЗ. По состоянию на 14 июня 2017 г. в Управлении открыто 153 лицевых счета 56 исполнителям ГОЗ. При этом государственные заказчики в половине случаев расположены в других субъектах РФ. Перечисление средств осуществляется Межрегиональным операционным управлением Федерального казначейства - со счетов министерств и ведомств, УФК по г. Москве, Московской, Новосибирской, Кемеровской областям, Республикам Алтай, Крым и др. В большей части предмет контракта - это поставка продуктов питания, изделий промышленности и выполнение работ соответственно предприятиями торговли, производственными и научно-техническими организациями Алтайского края. Перечислены с применением установленных Постановлением № 249 положений о санкционировании расчётов по ГОЗ со счетов юридических лиц средства федерального бюджета в сумме 37 млн. рублей.
По отдельным решениям Правительства РФ и предложениям Минфина России апробировано применение казначейского обеспечения обязательств с применением аккредитива, или гарантированное финансовое обеспечение. Руководителем Федерального казначейства P.E. Артюхиным 20 февраля 2017 г. утвержден соответствующий План мероприятий (дорожная карта) внедрения казначейского аккредитива в качестве финансового инструмента. На основе результатов пилотирования новых технологий планируется ряд закупок МВД России и Росгвардии погрузить в гарантированное финансовое обеспечение, но также при условии выполнения поэтапных обязательств исполнителями. Этот инструмент позволит перечислять денежные средства, минуя цепочку кооперации, со счета госзаказчика непосредственно на счет соисполнителя за каждый выполненный этап работ (услуг, поставки).
Следующее новое направление внедрялось Управлением ещё в 2016 году в целях реализации Перечня поручений Президента РФ в части пилотирования механизма перечисления субсидий на поддержку отраслей промышленности и сельского хозяйства, предоставленных из федерального бюджета, на счета, открываемые в территориальных органах Федерального казначейства. Суть казначейского сопровождения субсидий также заключалась в том, что предоставление осуществляется с последующим подтверждением их использования, соответствия условиям и целям предоставления бюджетных средств.
В текущем году пунктом 11 статьи 5 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» установлено,
что территориальные органы Федерального казначейства осуществляют казначейское сопровождение средств, предоставляемых из федерального бюджета в виде субсидий в целях софинансирования расходных обязательств субъектов РФ по договорам (соглашениям) о предоставлении субсидий юридическим лицам из бюджетов субъектов РФ в целях поддержки отраслей промышленности и сельского хозяйства, в порядке, установленном Правительством РФ.
На основании обращения Министерства финансов Алтайского края, Перечня юридических лиц, предоставленного Уполномоченным органом -Министерством сельского хозяйства Алтайского края, и Соглашений, заключенных с сельхозтоваропроизводителями, в Управлении открыто 32 лицевых счёта как физическим лицам, так и индивидуальным предпринимателям. Выплаты уже осуществляются с мая 2017 года на основании предоставленных Сведений о направлении расходования целевых средств и проверки документов, подтверждающих возникновение обязательств, и составили 72 млн. рублей.
В настоящее время с Министерством сельского хозяйства Алтайского края прорабатывается вопрос дальнейшего открытия лицевых счетов в Управлении, поскольку казначейское сопровождение субсидий на поддержку отрасли сельского хозяйства в 2017 году интегрировано в бюджетный мониторинг.
Нельзя не сказать и о внимании руководства Федерального казначейства к вопросам непрерывного обучения персонала для реализации нормативных и технологических новаций большим кругом пользователей - сотрудников клиентов. Для этого применяется Ведомственный портал и Интернет-сайт Федерального казначейства, на которых размещается видеоматериалы, руководства пользователей. Специалисты Управления также активно участвуют в разработке предложений по совершенствованию функциональных процедур обработки документов, оптимизации их количества.
В заключение следует отметить, что финансовый инструмент «казначейское сопровождение» в 2017 году приобретает дополнительные модификации, учитывающие риск-ориентированный подход. Новое перспективное направление деятельности Казначейства России - бюджетный мониторинг, план мероприятий по обеспечению поэтапного перехода к реализации которого утвержден 25 мая 2017 г. Первым заместителем председателя Правительства РФ И. И. Шуваловым за № 3541п-П13. Ответственные исполнители установленных мероприятий на период 2017 -2018 гг. определены также в лице Минфина России, Росфинмониторинга, ФНС России, Банка России, коллегии Военно-промышленной комиссии РФ и иных заинтересованных министерств и ведомств. Управления Федерального казначейства в субъектах РФ приступят к ведению Паспорта объекта, Дела клиента (оценка и присвоение клиенту уровня риска) с использованием общедоступных информационных ресурсов и при межведомственном взаимодействии с налоговыми органами и органами Росфинмониторинга, обладающими дополнительными сведениями в отношении юридических и
физических лиц (предпринимателей) о нарушениях налогового законодательства. Такие меры направлены на исключение злоупотреблений.
Далее необходимо решить перспективную задачу в обеспечении государственного и общественного контроля ценообразования, прозрачного нормирования.
Все это будет способствовать достижению основных целей - сохранности средств бюджетов, предсказуемости деятельности и гарантии оплаты при уменьшении цены закупки в условиях конкуренции за счет исключения так называемой «риск-надбавки» и суммы банковской ставки в случае кредитования начального этапа исполнения контракта.
Таким образом, развитие механизмов казначейского сопровождения в интеграции с совершенствованием сферы государственных закупок и мерами по повышению конкурентной среды при участии специалистов Казначейства России и других ведомств - это перспективное приоритетное направление экономической политики, в успехе которого нет сомнений.
