CC BY
139
КАЗАЧЬЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ НА ВОСТОЧНЫХ ОКРАИНАХ РОССИИ
УДК 908 (470)
Традиционным институтом казачьей культуры является самоуправление, под которым мы понимаем систему властных органов, законодательно утвержденных государством, но избранных населением для решения вопросов местного значения.
В роли субъектов казачьего самоуправления на восточных окраинах страны выступали станичные и хуторские общества Забайкальского, Амурского и Уссурийского казачьих войск, их представительные органы — сходы, выборные исполнительные органы — правления, атаманы и суды. Государство в лице военного министерства, территориальных органов государственной власти направляло и осуществляло контроль за работой органов казачьего самоуправления.
В военном и административном отношении все казачьи войска были подчинены Главному управлению казачьих войск Военного министерства во главе с атаманом всех казачьих войск. Традиционно им становился наследник престола.
В Дальневосточном регионе государственное управление войсками делилось на главное и местное. Главное управление Забайкальским и Амурским казачьими войсками с момента их образования и до 1884 г. принадлежало Восточно—Сибирскому генерал-губернаторству, в состав которого с 1889 г. вошло выделившееся из Амурского Уссурийское казачье войско. На территории бывшего Восточно—Сибирского генерал-губернаторства были созданы Приамурский и Иркутский военные округа. В состав Приамурского военного округа входили воинские части Забайкальского, Амурского и Уссурийского казачьих войск. Командующий войсками Приамурского военного округа одновременно являлся наказным атаманом приамурского казачества. В 1906 г. Забайкальское казачье войско было подчинено командующему войсками Иркутского военного округа. Наказные атаманы войск одновременно были военными губернаторами соответствующих административных территорий. Особенность управления казачьими землями заключалась в объединении военной и гражданской власти.
При образовании Забайкальского, Амурского и Уссурийского казачьих войск была сформирована структура органов местного
А.И. КОВАЛЕНКО
управления, куда вошли войсковые правления, бригадные, полковые и сотенные управления. Во главе войск стояли наказные, т.е. утвержденные сверху, войсковые атаманы. 60-е гг. Х!Х столетия ознаменовались демократизацией российского общества. Не осталось в стороне от общих процессов и казачество.
13—25 мая 1870 г. был принят Закон «О преобразовании общественного управления в казачьих войсках», направленный на развитие станичного самоуправления. На Забайкальское и Амурское казачьи войска он был распространен только в 1871 г.
Согласно Закону станицы и поселки приравнивались к волости и сельскому обществу. Станичное управление состояло из схода, станичного правления во главе с атаманом. Главным органом самоуправления был станичный сход, состоящий из всех домохозяев. Интересы отдаленных от станицы поселков представляли на сходе выборщики. Менее важные дела станичный сход поручал решать правлению. Оперативное руководство станичным обществом возлагалось на атаманов. В дальневосточных казачьих войсках атаманы избирались сроком на два года из числа рядовых казаков, часто на альтернативной основе, а затем утверждались войсковым правлением.
Функции органов самоуправления складывались из выполнения практических задач по обеспечению жизнедеятельности управляемых территорий. К их числу относились — формирование органов публичной власти на основе выборности, решение хозяйственно-бытовых вопросов, деятельность по обеспечению охраны границы, подготовка к службе, мобилизация станичников для участия в войнах и другие. Являясь военным форпостом на Дальнем Востоке, казачьи войска прежде всего выполняли государственный военно-политический заказ, поэтому система управления ими строилась по принципу централизма.
На сходах казаки рассматривали все вопросы внутренней жизни станичного населения, выносили приговоры. Они избирали и освобождали атаманов, других чиновников органов самоуправления, устанавливали размер жалования учителям, писарям, решали финансовые и земельные вопросы, представляли к награждению отличившихся
станичников. Станичные сходы, правления и атаманы обладали некоторыми карательными функциями, рассматривали материалы дознаний на односельчан, допустивших проступки, принимали решения о наложении общественного порицания, направляли дела в суд. Атаманы могли самостоятельно арестовывать за провинности на 3—5 дней и накладывать штрафы в 3—6 рублей.
В структуру самоуправления входили станичные суды. По их приговорам казакам объявлялись выговоры, замечания, налагались штрафы и краткосрочные аресты, отдельных казаков исключали из состава обществ [7, с. 3; 2].
Реформа 13—25 мая 1870 г. по управлению казачьими войсками была попыткой ответить на исторический вызов демократических преобразований 60-х гг. в России, сохранив вместе с тем традиционную для казачества систему управления. Преобразования носили, скорее, формальный характер, не разрушили основ сословной обособленности казачества.
Разделение судебной и административной властей больше декларировалось, чем осуществлялось на деле. В казачьей культуре веками культивировался авторитет власти атаманов, поэтому закон сохранял ее незыблемой. Реально в станицах и поселках атаманы обладали неограниченной властью.
В 90-х гг. в законодательную базу местного самоуправления в казачьих землях внесены значительные изменения. За прошедшее двадцатилетие усилились консервативные тенденции во внутриполитической жизни страны, а отсюда понятно стремление центральной власти взять под свой контроль управление казачьими территориями. 3 июня 1891 г. было Высочайше утверждено новое «Положение об общественном управлении станиц казачьих войск». К казачьим войскам Азиатской России новый закон был применен в 1893 г. В Забайкальском казачьем войске по отношению к казакам-бурятам положение о самоуправлении начало действовать с 12 августа 1895 г. [8, с. 171].
Были отчасти учтены и сохранены демократические традиции в управлении хозяйственной и бытовой жизнью казачества при усилении государственно-административного влияния и контроля. При этом каждое войско вырабатывало свои нормативно-рекомендательные документы по местному самоуправлению. Центральной идеей Положения 3 июня 1891 г. и выработанных на его основе местных документов было сохранение и укрепление казачьего общества, общинного
землевладения и круговой поруки за выполнение воинской и гражданских повинностей. «Главным основанием является, чтобы общественная собственность со стороны всякого незаконного притязания оставалась совершенно неприкосновенной, чтобы польза общая была всегда предпочитаема частной, чтобы все обыватели довольствовались выгодами уравнительно ему и никто не присвоил не принадлежащего ему» [7, с. 5].
Управление в каждом станичном обществе составляли станичный (хуторской) сбор, станичный (хуторской) атаман, станичное (хуторское) правление и станичный суд.
Станичный сбор формировался на основе избирательного права. К выборщикам предъявлялись высокие нравственные требования, устанавливался возрастной, имущественный и половой ценз. Избирательных прав лишались лица, не достигшие 25 лет; состоящие под следствием или судом; отданные под надзор общества по решению суда; судившиеся за кражу, мошенничество или растрату чужого имущества и судебными приговорами не оправданные; лишенные права участия в сборах. Местные законодательства вводили свои ограничения избирательных прав. В Забайкалье в выборах не могли принимать участие ламы и представители ламаистского духовенства. В Уссурийском войске рекомендовано не избирать в число выборщиков «лиц, не пользующихся в обществе никакими земельными угодьями и не имеющих в нем оседлости, а, следовательно, и близкой связи с интересами общества» [6].
Выборщики избирались простым большинством голосов. Выборы признавались действительными, если в них приняли участие две трети домохозяев. Домохозяевами являлись казаки—главы семей.
Сбор избирал атамана, членов станичного или хуторского правлений, станичных судей, замещал вакансии на наиболее важные должности самоуправления. В Забайкальском казачьем войске, кроме общепринятых должностей, на станичном сборе избирали табунных смотрителей и коновалов. Должности смотрителей магазинов, лесных и полевых сторожей, станичных и хуторских писарей, смотрителей общественных заведений по усмотрению сбора могли замещаться в ходе выборов или по найму [7, с. 21].
Права быть избранными на должности не получали казаки, скомпроментировавшие себя по моральным мотивам, а так же содержатели трактиров и питейных заведений. Никто из избранных на должность не имел
права от нее отказываться. Исключения составляли лица старше 60 лет, физически больные, те, кто работал в органах самоуправления предыдущие три года, а также по уважительным причинам, принятым сбором [7, с. 21].
Главная обязанность станичных сборов заключалась в обеспечении незыблемости станичных и хуторских казачьих обществ, их коллективной ответственности за решение всех хозяйственно-бытовых вопросов и подготовку к службе.
Станичное правление являлось исполнительным органом. Его функции сводились к повседневному контролю за исполнением бюджета, ведению текущего делопроизводства, сбору информации для решения вопросов на станичном сборе.
Реальной властью в станицах и хуторах обладали атаманы. Они избирались из числа наиболее авторитетных казаков. В Забайкалье станичными атаманами могли стать казаки не моложе 33 лет. В Положении о станичном атамане Уссурийского казачьего войска записано: «...атаман должен отличаться безукоризненным поведением, заботливостью к общественным интересам и хозяйству, в сношении со всеми быть вежливым и хладнокровным и как блюститель законности знать хорошо требования» [10]. Как видим, статус станичного атамана определялся сословно-функциональным положением самого казачества, находящегося на службе у государства, которое в определенной степени было заинтересовано в сохранении автономной казачьей общины. Поэтому атаман в станичном округе, с одной стороны, выражал интересы центральной государственной власти, а с другой — станичного общества. В казачьей культуре устанавливалась строгая должностная субординация. Станичный атаман обязан был беспрекословно исполнять требования как военного руководства, так и гражданских властей. В то же время «.наблюдать за тем, чтобы казаки, как люди военные, сохраняли непременное между собою чинопочитание и оказывали должное уважение к людям заслуженным и старикам» [8, с. 174].
Атаманы обязаны были обеспечивать общественный порядок в станицах и поселках. Особое внимание они должны уделять пресечению действий, направленных против существующего политического режима. Атаман был главным и непосредственным должностным лицом, обеспечивающим выход казаков на службу как в мирное, так и в военное время. На атаманов возлагались и
фискальные обязанности — наблюдение за своевременным отбыванием земских и станичных повинностей, взыскание долгов в войсковой и станичный капиталы, штрафов и недоимок. Они следили за исправным состоянием всего станичного и хуторского хозяйства. В Амурском и Уссурийском казачьих войсках предметом особой заботы были станичные и поселковые школы, так как на их содержание и жалование учителям шла значительная доля станичного капитала [12, л. 7-об.].
Для осуществления правосудия вводились станичные суды, состоящие из станичных и почетных судей. В дальневосточных войсках возраст станичного судьи устанавливался не менее чем 33 года, почетного судьи — более 40 лет.
Станичный суд рассматривал общественные проступки казаков и всех жителей станичного округа, не имевшие особой опасности: кражи, мошенничество, покупки заведомо краденого на сумму, не превышавшую тридцати рублей, обиды словами и действием, побои без отягощающих последствий, пьянство, нарушения общественной тишины и спокойствия.
Дальнейшие изменения в развитии казачьего самоуправления произошли в 1917 г. Революционно-демократические преобразования после февральских событий вызвали необходимость в изменении управления казачьими войсками. Влияние центральной власти на решения органов казачьего руководства на далеких восточных окраинах стало ослабевать. Ранее существующая система назначения войсковых атаманов, замещения по приказу высших должностей войскового правления воспринималась как ущемление демократических прав казачества. Появились новые структуры власти в лице Советов, Комиссариатов, вызывавшие смятение, непонимание, поддержку или неприятие в различных казачьих территориях. Объективный ход развития событий требовал упорядочения в руководстве казачьими войсками и органами местного самоуправления. Поэтому весной 1917 г. на собрании лиц войскового сословия Забайкальского казачьего войска было утверждено « Положение о самоуправлении в Забайкальском казачьем войске». Аналогичные документы были подготовлены в Амурском и Уссурийском казачьих войсках.
Согласно новым положениям самоуправляемыми структурами становились казачьи войска в целом. В Амурской области предполагалось создать несколько уездов, возглавляемых земскими органами. Амурское казачье войско должно было составить
автономную уездную территорию с собственным внутренним самоуправлением. II съезд Забайкальского казачьего войска ввел на своей территории общее со всем населением земское самоуправление. Подобной практики в истории дальневосточных войск еще не было. Впервые рассматривалась возможность ввести двухуровневое самоуправление. Станичное и поселковое общественное управление, основанное на культурно-бытовых традициях казачества, стало своего рода моделью для формирования органов управления на уровне войск.
Выборы в казачьем обществе отличались радикализмом. Была ликвидирована система выборщиков. Все органы самоуправления, от войсковых до хуторских, избирались на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования. Был значительно ослаблен избирательный ценз. Принимать участие в выборах могли лица, достигшие 20 лет. Впервые к голосованию допускались женщины. Наряду с гражданским населением в формировании органов войскового самоуправления принимали участие и строевые части [3, л. 1—2; 8].
Главным законодательным и контролирующим органом в войсках становились съезды, избираемые на три года, исполнительным органом — войсковые правления. В ведение войсковых съездов входило распоряжение финансами войска, принятие решений по главным направлениям хозяйствования, нормотворческая деятельность, организация образования и здравоохранения и др.
Войсковые съезды избирали войсковые правления в составе председателя, его заместителя и советников — заведующих отделами. Войсковому правлению поручалось текущее между съездами управление войском. Большими полномочиями наделялся председатель правления. В случае разрешения спорных вопросов он обладал решающим голосом. Забайкальцы по сложившейся в руководстве казачьими структурами традиции присвоили председателю правления звание войскового атамана. В дальнейшем предполагалось ликвидировать двухстепенную систему выборов, председателя, его заместителя и советников в правление избирать на основе всеобщего, прямого, равного и тайного избирательного права. Председатель и советники хозяйственного и военно-административного отделов избирались из лиц войскового сословия, а специалисты — советники агрономического, ветеринарного, школьного отделов, медицинской части мог-
ли избираться из неказачьего населения, в том числе и из женщин [3, л. 3].
Положением о самоуправлении 1917 г. были внесены демократические нормы в работу станичных и поселковых органов управления. В частности, на Амуре название станичного сбора было заменено на съезд. В его компетенцию входило рассмотрение вопросов по проблемам культурно-экономической жизни округов. Съезд собирался на сессии не менее двух раз в год — в феврале и октябре. Станичное правление в составе 4-х человек — председателя, его товарища и двух советников избиралось не на съезде, а всем населением округа, достигшим 20-летнего возраста, без различия пола, на основе всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права. На должность председателя и его товарища могли быть избраны только казаки, и только мужчины. Новым явлением в управлении станичными округами стало учреждение милиции. Должности для исполнения милицейских обязанностей замещались по распоряжению правления, властью председателя и товарища [3, л. 4].
Решения Забайкальского и Амурского казачьих войск отражали стремление к введению всесословного управления на своих территориях.
Гражданская война внесла свои коррективы в работу органов казачьей власти. Уже в середине 1918 г. в результате изменившейся социально-экономической и политической обстановки стало ясно, что прежняя система управления казачьими войсками в условиях войны требует большей централизации. Экономически ослабшие казачьи хозяйства не могли за счет внутренних ресурсов справиться с мобилизационными задачами. Для обеспечения армии продовольствием и укомплектования кавалерии лошадьми применялись жестокие меры — осуществлялась реквизиция продовольствия и конского поголовья, устанавливались дополнительные повинности.
В условиях распада единого фронта, дезорганизации, крайнего ослабления дисциплины эффективность деятельности органов самоуправления снизилась. Усилилась центральная и атаманская власть, что в конечном итоге привело к установлению диктатуры. 18 ноября 1918 г. бывший в то время военный министр адмирал А.В. Колчак совершил военный переворот, объявив себя Верховным правителем России. Казачество, в целом, с пониманием отнеслось к появлению нового лидера. Серьезную оппозицию власти Колчака составил атаман Забайкальского казачьего войска Г. М. Семенов, сам претендовавший на роль вождя казачества во-
сточных районов. К концу гражданской войны Семенов сосредоточил должности командующего Читинским военным округом, помощника командующего войсками и главного начальника Приамурского края, походного атамана Забайкальского, Амурского и Уссурийского казачьих войск [3, с. 74]. Тенденция к централизации власти нашла отражение в установлении фактического единоначалия атаманов Забайкальского казачьего войска В. Зимина, Амурского — А. Д. Кузнецова, И. М. Гамова, Уссурийского — И.П. Калмыкова.
Установление диктаторских режимов объяснялось целесообразностью военного времени. Приступая к исполнению обязанностей войскового атамана, избранного V Кругом Уссурийского казачьего войска в ноябре 1918 г., Калмыков заявил: «...являясь главой исполнительной власти, я считаю долгом заявить всему войску. , что все распоряжения власти должны иметь силу закона, а посему: если за неисполнение решений царской власти и наказных атаманов привлекали к ответственности и расстреливали, то за неисполнение решений власти, построенной и уполномоченной Вами же, я буду привлекать к ответственности и расстреливать втройне» [4, л. 13].
Властью атаманов был устроен тотальный террор в борьбе с кра сными и их пособниками. В Приморье по инициативе и с личным участием атамана в карательных операциях был задействован броневик «Калмыковец», получивший название « вагон смерти». Калмыков и его команда вместе с мобилизованными станичниками организовывали погромы в станицах и поселках, зараженных «красной проказой». Так, в пос. Владимировском атаманом со товарищи единовременно было убито 50 человек, а в поселке Ново-Русановском каратели жестоко расправились с семьей казака Подобы, сочувствовавшей большевикам. Казак Мит-рофан Подоба тут же по решению военно-полевого суда был приговорен к смертной казни и расстрелян на месте. В приказе по Уссурийскому казачьему войску №220 от 17 мая 1919 г. атаман Калмыков объявил: «Оставшуюся семью Подобы исключаю из среды казаков, и, дабы этот микроб не нашел себе приюта в войске, — дом его сжечь; лошадей реквизировать для нужд отряда, а имущество приказал продать с аукциона и деньги представить в станичное правление в пользу пострадавших от большевизма и красной армии.» [4, л. 69—об.].
Практика применения террора как формы управления была присуща и другим ата-
манам, особенно Семенову. Не случайно, решения III и IV Войсковых Кругов потребовали прекращения в войске произвола, насилий и захвата имущества; действий со стороны лиц командного состава, санкционировавших расстрелы без суда и следствия, порку, насилия, кулачную расправу, взяточничество и прочие неблаговидные поступки, роняющие в глазах населения авторитет власти [2].
И даже в условиях гражданской войны в казачьих войсках восточной окраины России сохранялись элементы самоуправления при формировании казачьих Кругов и Съездов. Анализ многочисленных протоколов станичных приговоров показывает, что в военное время налицо попытка поднять ответственность казаков за работу их избранников в органах войсковой власти и исполнительскую дисциплину самих станичников. Приведем выдержку из протокола станичного сбора Титовской станицы, 3-го военного отдела Забайкальского казачьего войска: «...вверяя представительство станицы на казачьем круге означенным лицам, станичный сбор за все действия их отвечает и признает все постановления круга для себя обязательными» [5, с. 78].
Идеологические установки о самобытности и исключительности казачества, в том числе и в вопросах организации самоуправления, поддерживались верховной властью. 7 ноября 1918 г. приказом Колчака было создано совещание из представителей войсковых самоуправлений при помощнике военного министра по делам казачьих войск. Это был постоянно действующий совещательный орган с ограниченными полномочиями, призванный координировать действия казачьих войск в военно-административном, хозяйственно-экономическом отношении и в вопросах войскового самоуправления. Хотя в конечном итоге его организующая роль оказалась незначительной, тем не менее, он в определенной степени сдерживал войсковой сепаратизм и гасил конфликты в отношениях с органами военного министерства [1, с. 64].
Военная обстановка оказала влияние на содержание проблем, обсуждаемых на войсковых съездах. Произошло смещение акцентов с обсуждения вопросов хозяйствования на военно-политические. Так, забайкальцы на IV Чрезвычайном съезде в марте 1920 г., пытаясь создать единый блок коалиционных сил для завершения войны, поддержали активные выступления казаков амурцев и уссурийцев, благосклонно приняли заявление генерала Судзуки о помощи японцев в борьбе с красными, обратились с
призывом к землякам, находившимся в стане красных, закончить братоубийственную войну. Вместе с тем, были рассмотрены вопросы, поступившие с мест, и в связи с приближением весенних полевых работ приняты оперативные меры по станичным приговорам об освобождении казаков по семейному и имущественному положению от участия в боевых действиях, об экономической поддержке станиц, разоренных войной и др.
Почувствовав себя основной реально организованной в военном отношении силой, казачество к концу войны в большей степени стало тяготеть к автономному управлению. Это нашло отражение в динамике решения вопросов о земском самоуправлении. Если на гребне революционно-демократических преобразований 1917 г. в станичных приговорах выражались симпатия и поддержка идее двухстепенного (станичное — областное) или трехстепенного (станичное — войсковое — областное) земского управления, то к концу войны казачество отдавало предпочтение сословному самоуправлению. II Съезд Забайкальского казачьего войска в августе 1917 г. принял решение о введении в войске общего со всем населением областного земского самоуправления. Но уже III Большой Круг, открывшийся 20 августа 1919 г., отменил предыдущее решение и большинством голосов постановил выйти из областного земства [1, с. 62, 65].
В апреле 1918 г. прошли V Амурский и IV Приморский областные съезды как объединительные съезды крестьян и казаков. Это объединение носило в основном формальный характер. К концу 1918 г. войсковые организации были восстановлены и продолжали функционировать как военно-хозяй-
ственные структуры войскового населения.
После окончания гражданской войны и подавления антибольшевистских выступлений в казачьих землях Дальнего Востока система автономного казачьего самоуправления перестала существовать. Создавались всесословные органы территориального гражданского управления — Советы, сменившие ревкомы. 12 декабря 1922 г. было принято решение Дальревкома об образовании Советов на территории Дальнего Востока. Опираясь на устойчивые традиции местного самоуправления, казачество на первых порах стремилось к активному участию в выборах. Однако все выборные кампании 20-х гг. ХХ в. проходили под жестким политическим контролем и с многочисленными ограничениями избирательных прав. В число « лишенцев» попадали лица, использовавшие наемный труд с целью извлечения прибыли, жившие на нетрудовые доходы, активно содействовавшие старому режиму, служившие в контрразведывательных органах, добровольческих частях и милиции белогвардейских правительств. А реалии были таковы, что в казачьей среде, широко практиковалась сдача в аренду земли, скота и техники, использование наемных работников вместо ушедших на службу мужчин. Казаки составили ядро белой гвардии, оказывали активное сопротивление новой власти. Поэтому среди казачества оказалось самое большое количество лиц, лишенных избирательных прав. По трем дальневосточным губерниям были лишены права голоса 13 259 человек [5, с. 107].
В ходе последующего расказачивания были ликвидированы казачья обособленность и сословное самоуправление.
1. Василевский В. Забайкальская белая государственность. — Чита, 2000.
2. Выписка деловых резолюций из протоколов IV Чрезвычайного войскового круга Забайкальского казачьего войска. 26.03 - 07.04 1920 г. — Чита, 1920.
3. ГААО. Ф. 10-и. Оп. 1. Д. 131.
4. ГАХК. Ф. 401. Оп. 1. Д. 5.
5. История казачества Азиатской России / гл. ред. В.В. Алексеев, УрО РАН.Т. 3. — Екатеринбург, 1995.
6. Наставление станичным и поселковым обществам и должностных в сих обществах лицам Уссурийского казачьего войска при исполнении ими служебных обязанностей. — Владивосток, 1914.
7. Наставление станичным, поселковым и урочищным атаманам Забайкальского казачьего войска / сост. Е.Е. Бакшеев. — Чита, 1899.
8. Положение об общественном управлении станиц казачьих войск, Высочайше утвержденное 3 июня 1891 г.// Из культурного наследия славянского населения Кубани. — Краснодар, 1999.
9. Положение о самоуправлении в Забайкальском казачьем войске. — Чита, 1917.
10. Приказ по Уссурийскому казачьему войску // сб. прик. — Владивосток, 1895, № 65.
11. Приказы по Забайкальскому казачьему войску // сб. прик. — Чита, 1893, № 412; 1895, № 593.
12. РГИА. Ф. 1284. Оп. 60. Д. 79.
