CC BY
184
КАЧЕСТВО ЗАКОНОВ КАК ОБЪЕКТ ПРОГНОЗИРОВАНИЯ
ГАТИЛОВА Алла Сергеевна
Аннотация: в статье рассматриваются теоретические и практические вопросы определения качества законов, раскрывается содержание этого понятия, дается характеристика качества закона как объекта прогнозирования, определяются перспективы работы над качеством законов в России.
Annotation: in the article theoretical and practical questions of determination of law quality are considered, the content of this notion is revealed, characteristics of law quality as an projectandum are given, prospects of working on law quality in Russia are determined.
Ключевые слова: прогнозирование, законодательство, закон, качество закона, объект прогнозирования.
Key words: prognostics, legislation, law, law quality, projectandum.
Системное развитие законодательства как целостной и сбалансированной системы, его эффективность зависят от действия различных факторов, одним из которых является качество принимаемых законов. Использование научных методов прогнозирования динамики отечественного законодательства1 приводит к выводу, что темпы увеличения объема законотворчества, характерные для современного периода, в среднесрочной перспективе будут сохраняться. Об этом свидетельствует и содержание отраслевых концепций развития законодательства Российской Федерации, подготовленные ведущими научными коллективами страны . При таких обстоятельствах в обозримом будущем не утратит актуальности и остроты существующая в настоящее время проблема обеспечения качества законов.
Определенную помощь в решении этой задачи может оказать прогнозирование будущего состояния и динамики качества российских законов. Подобного рода прогнозы позволят оптимизировать государственную деятельность, обеспечивающую реализацию законов, состоящую в планировании и осуществлении подзаконного нормотворчества, коррекции, а также организационном, методическом обеспечении правореализационной и правоприменительной практики. Они также могут послужить делу совершенствования законотворческой деятельности. В этом, как представляется, состоит ценность прогнозирования качества законов.
1 Практические аспекты прогнозирования законодательства и эффективности применения прогнозируемых норм / В.И. Радченко [и др.] // Журн. рос. права. 2008. № 8. С. 3-14.
2 Концепции развития российского законодательства / под
ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010.
В связи с этим возникает проблема не только практического, но и теоретического порядка, состоящая в определении содержания соответствующего понятия, а также в обосновании самой возможности прогнозирования этого качества. В правовой науке «качество законов» не рассматривается как объект юридического прогнозирования. Традиционно такими объектами признаются система права, отдельные отрасли и правовые институты, предмет правового регулирования, правовой режим, эффективность действия проектируемых законов и др. Несмотря на эти устоявшиеся представления об объектах прогнозирования в сфере права, полагаем, что качество законов может и должно быть отнесено к их числу. На это указывает наличие у «качества закона» свойств, характерных для объектов юридического прогнозирования.
Поскольку прогноз - это предсказание будущих перемен, то объектом прогностических исследований могут выступать процессы и явления, способные к изменению, развитию3. Качество закона как объект прогнозирования обладает следующими признаками: способностью к изменению, развитию; наличием процессов изменения, развития, в которых закономерное превалирует над случайным, второстепенным; оригинальным содержанием, которое формируется в реальной жизни помимо прогностических исследований.
Понятие «качество закона» характеризует совокупность свойств и связей, которые должен иметь любой принятый закон и соответственно которые необходимо придать ему еще на
3 Сырых В.М. Юридическое прогнозирование // Тр. ВНИ-ИСЗ. М., 1987. Вып. 36. С. 431.
стадии проектирования законотворчества. Оно определяет задачи, решаемые в процессе законотворчества, и в то же время является критерием эффективности4 подготовленных законопроектов.
В российском правоведении пока нет единого определения понятия «качество закона», поскольку оно было введено в научный оборот сравнительно недавно и в значительной мере является дискуссионным. В настоящее время имеется лишь ряд плодотворных попыток раскрыть содержание этого понятия . В правовой науке наметились два подхода к пониманию «качества закона». Сторонники одного из них связывают «качество закона» с его способностью соответствовать экономическим и иным социальным реалиям. Так, под «качеством закона» понимается его соответствие общественным потребностям и способность обеспечивать регулирование общественных отношений сообразно поставленным при издании закона целям. При этом выделяются три аспекта качества закона: социальный, политический и юридический .
Социальная характеристика качества закона включает в себя, во-первых, степень адекватности отражения в законе происходящих в обществе процессов, во-вторых, точность проецирования этих процессов на будущее, в-третьих, прогнозирование возможных путей развития сфер общества и неразрывно связанного с этим выбора оптимальных путей правового регулирования, их видоизменения в желательном для законодателя направлении. Его политическая характеристика представляет собой степень соответствия выбранных законодателем вариантов регламентации общественных отношений требованиям законодательной политики и задачам общественного развития на ту или иную перспективу.
В основу другого подхода к проблеме качества закона положена философская категория «качества». Данная категория раскрывает совокупность всеобщих признаков, которые составляют качество любого явления, процес-
4 Тихомиров Ю.А. Эффективность закона: от цели к результату // Журн. рос. права. 2009. № 4. С. 3-10.
5 Игнатенко В.В. Правовое качество законов об административных правонарушениях. Иркутск, 1998 ; Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993 ; Сырых Е.В. Общие критерии качества закона : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001.
6 Поленина С.В. Качество закона и эффективность зако-
нодательства.
са природы, общества или мышления и тем самым выступает методологическим основанием в изучении качества конкретного явления, в данном случае закона.
Оба подхода не противоречат друг другу, а находятся между собой в прямой связи. Если первый из них ориентирован на изучение качества закона в его соотношении с экономическими, политическими и иными явлениями и в ходе исследования речь идет о качестве содержания норм права и их социальной обусловленности, то другой подход специализируется на изучении качества формы закона, присущих ему как источнику права признаков и формам изложения правовых норм в тексте закона. Поскольку форма и содержание находятся в тесной взаимосвязи, то и качество закона может быть раскрыто полно и всесторонне лишь как качество его формы и содержания. Именно этот комплексный подход к проблеме качества закона представляется наиболее целесообразным.
Исходя из этого, понятие «качество закона» можно определить как совокупность свойств, необходимо присущих закону, характеризующих его как регулятор общественных отношений. Его слагаемыми считаются свойства правовой легальности закона (соответствие его нормативно-правовым требованиям), инструментально-правовое свойство (особенности регламентации правовых средств), технико-юридические свойства (уровень техники изложения закона и его соответствия требованиям законодательной техники) .
Качество закона является одним из факторов эффективности государственного управления качеством жизни человека8. Оно отражает обусловленность правовой формы и социально-экономического содержания основного инструмента государственного управления общественными ресурсами (закона) принципами концепции качества жизни. Закон как инструмент государственного управления и способ публичного управления общественными ресурсами используется для реализации социальной функции государства и в этой роли должен обеспечивать:
7 Игнатенко В.В. Правовое качество законов об административных правонарушениях. С. 16-23.
8 Доклад Совета Федерации 2008 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации». М. : Изд-во Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, 2009. С. 467.
- установление социально ориентированных целей, приоритетов и принципов управления общественными ресурсами (прямые методы государственного регулирования) и(или) формирования институциональной среды (косвенные методы государственного регулирования), а также соответствующих им критериев оценки результатов и социально-экономических последствий действия (исполнения) закона;
- согласование возможностей (задач, интересов, потребностей, ресурсов) всех участников отношений в регулируемой сфере отношений;
- формирование дееспособного механизма реализации закона (прав, обязанностей, ответственности) органами власти и неопределенным кругом лиц;
- создание прямой и обратной связи между участниками отношений.
Выполнение законом этих и ряда иных функций определяется его содержанием и позволяет судить о том, насколько в результате законотворчества реализованы принципы концепции качества жизни населения - паритет отдельной личности и органов власти, паритет различных социальных групп и слоев населения, первостепенная ценность общественного согласия и компромисса, социальное равенство и справедливость.
Кроме того, на выполнение законом вышеуказанных функций влияет его правовая форма, минимизирующая социальные риски неисполнения (ненадлежащего или неэффективного исполнения) закона в правоприменительной практике. Так, нормативность, полнота и конкретность положений закона существенно снижают уровень общественных издержек, связанных с преодолением в процессе достижения социальных целей различных препятствий - межведомственных противоречий, дублирования полномочий органов власти, наличием пробелов в законодательстве, неэффективностью разделения полномочий и ресурсов и т.д. Простота, краткость, ясность, точность положений закона обеспечивают доступность правовой информации для всех участников отношений, создавая условия для равноправного диалога (взаимодействия) человека и власти. Определенность, последовательность, непротиворечивость положений закона являются одним из условий для формирования дееспособного механизма реализации закона и достижения социальных целей кратчайшим путем.
Перспективы работы над качеством законов определяют сегодня следующие тенденции.
Во-первых, принципы реализации концепции и показатели качества жизни населения, определяя предназначение (функции) закона как механизма управления социальноэкономическими процессами и результатами, формируют шкалу (систему координат) для проведения социально-экономической экспертизы законопроектов или результатов исполнения законов. Для проведения такой экспертизы важным становится поиск ответа на вопрос, выполняет ли конкретный закон (законопроект) указанные функции. Например, принцип концепции «паритет интересов отдельной личности и государственных структур, паритет различных социальных групп и различных слоев населения» соответствует функции закона как «способ согласования возможностей (интересов) всех участников отношений». Развивающаяся сегодня антикоррупционная экспертиза законопроектов и законов является одним из элементов социально-экономической экспертизы, определяющей необходимость и эффективность использования общественных ресурсов (полномочий, имущества, финансов) в законодательно установленной форме государственного управления.
Во-вторых, этап правовой гармонизации законодательства субъектов Российской Федерации и федерального законодательства в значительной степени завершен. С формальным приведением регионального законодательства в соответствие с федеральным разобрались, система надзора и контроля функционирует, систематическое взаимодействие законодательных и надзорных органов обеспечено. Необходимый минимум для легитимной реализации полномочий региональных органов государственной власти создан, законность работы власти в целом обеспечена. Следующим этапом работы является совершенствование социально-экономического содержания законов, повышение эффективности законодательного обеспечения деятельности органов власти исходя из следующих приоритетов:
- формирование исчерпывающего законодательного механизма реализации государственных гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина, установленных Конституцией РФ;
- наполнение содержания законов элементами, необходимыми для выполнения законами функции комплексной регулирующей функции
(право, финансы, отрасли) и достижения устанавливаемых ими целей;
- развитие мониторинга системы, процессов, законодательства, результатов (правового обеспечения, управленческих технологий, научных методов анализа) как необходимого условия обоснованности правотворчества и результативности правоприменения9.
Как было отмечено выше, совершенство закона означает, что закрепленные в нем правовые нормы обладают свойствами нормативности и общеобязательности, не содержат пробелов и противоречий. Закон также должен предусматривать действенный юридический механизм, обеспечивающий реальное действие норм права. Кроме этого, качественное совершенство закона означает, что его текст логически последовательно и правильно, в соответствии с требованиями грамматики русского языка, четко и ясно излагает нормы права10. Формирование надлежащего качества
закона обеспечивается применением специальных правил и приемов, составляющих содержание законодательной техники.
Законодательная техника является одним из средств обеспечения качества принимаемых законов как с содержательной стороны, так и с точки зрения их оформления. Строгое соблюдение ее правил является необходимым условием поддержания действующего законодательства в «рабочем состоянии». Недооценка и упрощение этой техники приводят к многочисленным законодательным и правоприменительным ошибкам, порождающим неверное право-понимание и нарушения законности. Это влечет снижение эффективности законов, затрудняет унификацию в процессе подготовки и использования законодательных текстов. Поэтому дальнейшее развитие российского законодательства в значительной мере связано с совершенствованием методических приемов и правил подготовительной работы с текстами законопроектов.
9 Доклад Совета Федерации 2008 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации». С. 466-475.
10 Прозоров В.Ф. Качество и эффективность хозяйственного законодательства в условиях рынка. М., 1991 ; Законодательная техника : науч.-практ. пособие / под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2000.
