CC BY
47
УДК 335.075
КАЧЕСТВО БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ: РЕГИОНАЛЬНЫЙ ОПЫТ ОЦЕНКИ
Н. А. ИСТОМИНА, кандидат экономических наук, доцент кафедры государственных и муниципальных финансов E-mail: n_istomma_usue@mail. ru Уральский государственный экономический университет
Дана характеристика основных индикаторов, которые были использованы в ходе проведения оценки бюджетной деятельности на местном уровне в Ямало-Ненецком автономном округе. Проанализированы полученные в ходе исследований результаты и рассмотрены направления их практического использования.
Ключевые слова: бюджетный процесс, качество, оценка, муниципальное образование, Ямало-Ненецкий автономный округ.
Бюджетная ситуация в регионах и муниципальных образованиях нашей страны является объектом пристального внимания со стороны вышестоящих органов государственной власти (для регионов речь идет о федеральных структурах, для муниципальных образований - как о федеральных, так и о региональных структурах). Все процессы, связанные с формированием и использованием средств региональных и местных бюджетов, подвергаются постоянному мониторингу и оценке, которые позволяют выявить проблемные направления и сформировать рекомендации по совершенствованию региональной и муниципальной бюджетной политики.
Как инструменты контроля за бюджетной ситуацией в субъектах РФ и муниципальных образованиях мониторинг и оценка качества бюджетного процесса применяются в Российской Федерации с 2009 г. Следует отметить, что для проведения мони-
торинга и оценки в отношении субъектов РФ специальные показатели (индикаторы) были разработаны Правительством РФ, а в отношении муниципальных образований эта работа была проведена органами государственной власти субъектов РФ.
Проведем исследование региональной практики оценки качества организации и осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях на примере одного из важнейших субъектов РФ, бюджетообразующего для федерального бюджета региона - Ямало-Ненецкого автономного округа. Исходным для исследования является положение о том, что мониторинг представляет собой сбор необходимой информации обо всех муниципальных образованиях, которая затем подвергается оценке.
Прежде всего отметим, что Ямало-Ненецкий автономный округ является передовым регионом, максимально полно и всесторонне реализующим общегосударственные инициативы по реформированию бюджетного сектора. Это, в частности, выразилось не только в своевременной разработке индикаторов качества организации и осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях [1], не только в проведении оценки муниципалитетов по итогам деятельности в 2009 и 2010 гг., но также в размещении результатов на официальном сайте правительства округа.
В соответствии с общими требованиями к организации мониторинга и оценке качества бюд-
жетного процесса в ходе оценки в отношении каждого муниципального образования была проведена работа по расчету индикаторов качества по пяти направлениям [1]:
• бюджетное планирование (удельный вес направления в сводной оценке - 2,5);
• исполнение бюджета (удельный вес направления в сводной оценке - 2,5);
• управление муниципальным долгом (удельный вес направления в сводной оценке - 1,75);
• управление муниципальной собственностью и оказание муниципальных услуг (удельный вес направления в сводной оценке - 2,25);
• прозрачность бюджетного процесса (удельный вес направления в сводной оценке - 1,0).
Все перечисленные направления оценки включали определенный набор индикаторов, которые были рассчитаны по всем муниципальным образованиям. Затем каждому индикатору был присвоен рейтинг в баллах. Порядок расчета индикаторов и присвоения рейтинга подробно описан в источнике [1] и в данной статье не приводится.
В табл. 1 приведены основные индикаторы по каждому направлению оценки качества бюджетного процесса, а также балльные характеристики индикаторов. Цифровые значения указаны по муниципальному образованию «город Губкинский», которое по итогам оценки за 2010 г. получило наивысшую оценку качества организации и осуществления бюджетного процесса.
Таблица 1
Основные индикаторы оценки качества бюджетного процесса в муниципальных образованиях Ямало-Ненецкого автономного округа по направлениям оценки и их значения для муниципального образования «город Губкинский» [1]
Направление оценки, Значение Оценка индикатора,
наименование индикатора индикатора балл
1. Бюджетное планирование
Удельный вес расходов бюджета, формируемых в рамках программ, в общем объеме расходов бюджета 0,68 0,72
Доля субъектов бюджетного планирования, переведенных на программно- 86,67 % 0,85
целевой метод планирования расходов
2. Исполнение бюджета
Отклонение объема расходов бюджета в IV квартале от среднего объема 1,319 1,00
расходов за I—Ш кварталы
Отношение объема просроченной кредиторской задолженности к общему объему расходов бюджета 0,00 1,003
Доля электронного документооборота с получателями средств местного 0,367 0,37
бюджета в части его исполнения
3. Управление муниципальным долгом
Равномерность распределения во времени расходов на погашение 0,00 1,00
муниципального долга за последние три года
Просроченная задолженность по долговым обязательствам 0,00 1,00
Уровень долговой нагрузки местного бюджета 0,00 1,00
4. Управление муниципальной собственностью и оказание муниципальных услуг
Доля расходов на финансирование услуг социальной сферы, оказываемых 0,047 1,00
автономными учреждениями и немуниципальными организациями, в общем объеме расходов на финансирование социальной сферы
Удельный вес расходов бюджета на оказание муниципальных услуг, оказывае- 0,491 0,39
мых в соответствии с муниципальным заданием, в общем объеме расходов
Наличие портала оказания муниципальных услуг в электронном виде Имеется 1,00
Эффективность использования муниципальными унитарными 36,7 1,00
предприятиями средств бюджета
5. Прозрачность бюджетного процесса
Размещение на официальных сайтах органов местного самоуправления Осуществля- 1,00
ежеквартальных сведений о ходе исполнения местного бюджета и др. данных ется
Проведение внешней проверки отчета об исполнении местного бюджета Проводится 1,00
контрольно-счетным органом
Проведение публичных слушаний по проекту местного бюджета и проекту отчета об исполнении бюджета Имеется 1,00
Изучение мнения населения о качестве оказания муниципальных услуг Имеется 1,00
По данным табл. 1 заметно, что большое значение при оценке качества бюджетного планирования имеет степень развития программно-целевых технологий в муниципальном образовании. Это отражает ключевую идею проводимой в настоящее время реформы бюджетного планирования - переход к программному бюджету. При оценке исполнения бюджета принимаются во внимание индикаторы, свидетельствующие о ритмичности расходов местного бюджета (неизбежная проблема - значительные расходы в IV квартале - измеряется с целью разработки мероприятий по более равномерному распределению расходов во времени). Также учитываются наличие просроченной кредиторской задолженности и степень развития электронного документооборота. Разнообразные индикаторы, связанные с информатизацией и внедрением электронных технологий, также рассматриваются в направлениях «Управление муниципальной собственностью» и «Прозрачность бюджетного процесса». По направлению «Управление муниципальной собственностью» учитываются внедрение на местном уровне муниципального задания, а также характер участия автономных и немуниципальных организаций в обеспечении социальных потребностей муниципалитетов. Прозрачность бюджетного процесса
предполагает оценку реализации в муниципальных образованиях, по сути, достаточно привычных на местах публичных слушаний, внешней проверки бюджета и изучения мнения населения.
Приведенный в качестве примера г. Губкинс-кий по многим направлениям имеет максимальные балльные оценки индикаторов.
После проведения для каждого муниципального образования оценки качества по всем индикаторам, входящим в состав пяти направлений, также для каждого муниципалитета была определена балльная оценка по каждому направлению в целом.
Объединение балльных оценок качества бюджетного процесса по направлениям в общий сводный балл муниципального образования проводилось с учетом удельного веса каждого направления в сводной оценке (также нужно обратить внимание, что в показателе-балле «Сводная оценка качества» учитывалось соблюдение муниципальным образованием требований бюджетного законодательства).
В табл. 2 представлены аналитические данные по балльной оценке качества бюджетного процесса в рамках направлений, а также результирующий показатель - сводная оценка качества за 2010 г.
Судя по полученным результатам, для муниципальных образований округа характерен достаточно
Таблица 2
Балльные оценки индикаторов качества организации и осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях Ямало-Ненецкого автономного округа в 2010 г. по направлениям оценки* [2]
№ п/п Муниципальное образование Балльная оценка качества по направлению оценки** Комплексная оценка качества
1 2 3 4 5
1 Салехард 5,51 7,64 8,72 2,64 4,50 55,65
2 Лабытнанги 8,06 7,94 8,00 6,50 5,57 70,48
3 Новый Уренгой 5,81 7,34 7,00 6,30 3,07 62,34
4 Ноябрьск 4,93 7,55 7,09 5,59 5,07 61,26
5 Муравленко 5,99 8,91 9,97 6,18 8,50 77,10
6 Губкинский 7,62 9,37 10,00 7,74 9,00 86,36
7 Надымский район 7,30 6,80 8,98 5,26 9,71 72,50
8 Шурышкарский район 3,63 7,25 8,99 5,28 5,43 57,20
9 Приуральский район 4,41 6,31 8,83 3,65 3,64 51,40
10 Ямальский район 6,08 7,98 8,89 7,34 9,00 72,43
11 Тазовский район 3,06 6,00 8,38 4,50 7,93 52,60
12 Пуровский район 6,18 7,00 8,90 3,25 6,43 62,28
13 Красноселькупский район 5,27 6,96 8,00 5,25 8,04 61,23
Справочно: вес направления... 2,5 2,5 1,75 2,25 1,0 -
* Все показатели приведены с округлением до сотых долей единицы в соответствии с официальными данными, представленными на сайте округа.
** Порядковый номер направления оценки: 1 - бюджетный процесс; бюджетное планирование; 2 - исполнение бюджета; 3 - управление муниципальным долгом; 4 - управление муниципальной собственностью и оказание муниципальных услуг; 5 - прозрачность.
значительный разброс балльных оценок, а следовательно, качества организации и осуществления бюджетного процесса. Это более всего прослеживается по направлениям: «Бюджетное планирование», «Управление муниципальной собственностью и оказание муниципальных услуг» и «Прозрачность бюджетного процесса». Причем достаточно низкие (по сравнению с общим уровнем) балльные оценки качества по направлениям имеют место не только в достаточно отдаленных муниципалитетах, но и в достаточно крупных городах и даже столице округа.
Изучение причин возникновения соответствующих оценок должно стать основой для введения механизмов развития бюджетной деятельности в муниципалитетах с целью повышения оценки качества бюджетного процесса в будущем.
В табл. 3 представлены муниципальные образования округа с учетом места, занятого каждым из них по итогам сводной оценки качества бюджетного процесса.
Обратим внимание на то, что результаты оценки качества имеют самое непосредственное влияние на состояние финансовой деятельности в муниципальном образовании и местного бюджета. В соответствии с рекомендациями Министерства финансов РФ муниципальные образования, сводная оценка которых находится в интервале от 75 до 100, характеризуются как территории с наилучшим качеством бюджетного процесса и сохраняют большую финансовую свободу. Если муниципальное образование характеризуется II степенью качества организации
Таблица 3
Группировка муниципальных образований
Ямало-Ненецкого автономного округа по степени качества бюджетного процесса [2]
Степень качества Муниципальное образование Комплексная оценка качества, балл
I Губкинский 86,36
Муравленко 77,10
II Надымский район 72,50
Ямальский район 72,43
Лабытнанги 70,48
Новый Уренгой 62,34
Пуровский район 62,28
Ноябрьск 61,26
Красноселькупский район 61,23
Шурышкарский район 57,20
Салехард 55,65
Тазовский район 52,60
Приуральский район 51,40
и осуществления бюджетного процесса (сводная оценка от 50 до 75 баллов) или III степенью (от 0 до 50 баллов), департамент финансов округа направляет письмо о необходимости утверждения специальной программы повышения качества бюджетного процесса. То есть муниципальное образование под контролем субъекта РФ должно привести параметры своей финансовой деятельности в соответствие с утвержденными стандартами качества.
Достаточно интересным представляется проведение сравнительного анализа оценок качества бюджетного процесса в динамике за 2009 и 2010 гг. Материалы табл. 4 свидетельствуют о том, что муниципальные образования Ямало-Ненецкого автономного округа предприняли в 2010 г. значительные усилия по повышению качества бюджетного процесса.
Так, наиболее значительный рост оценок по направлениям наблюдается в шести муниципальных образованиях округа по направлению «Управление муниципальной собственностью и оказание муниципальных услуг». Это во многом связано с активной реализацией в 2010 г. реформы бюджетного сектора, связанной с преобразованием бюджетных муниципальных учреждений в автономные учреждения. Более значительную роль стал играть электронный портал оказания муниципальных услуг.
Прозрачность бюджетного процесса также повысилась в шести муниципальных образованиях за счет более оперативного размещения сведений о ходе исполнения бюджета на сайтах муниципальных образований, а также в связи с разработанными и реализованными подходами к оценке мнения жителей муниципальных образований о качестве предоставленных услуг.
В дополнение к сказанному отметим, что сводная комплексная оценка качества организации и осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях Ямало-Ненецкого автономного округа в динамике за 2009—2010 гг. позволяет сделать вывод о том, что практически все муниципальные образования добились повышения качества бюджетного процесса. Наиболее значительно сводный балл вырос для муниципального образования «город Мурав-ленко»: с 51,7 балла в 2009 г. до 77,1 балла в 2010 г.; наименьший рост характерен для муниципального образования «Пуровский район»: с 59,5 балла в 2009 г. до 62,3 балла в 2010 г. Единственным муниципальным образованием, продемонстрировавшим снижение сводного показателя оценки качества бюд-
Таблица 4
Динамика качества бюджетного процесса муниципальных образований Ямало-Ненецкого автономного округа по отдельным направлениям оценки в 2009-2010 гг. [2]
Муниципальное образование Направление, по которому Оценка качества Оценка качества
достигнута наилучшая положительная динамика в 2010 г. по сравнению с 2009 г. по направлению в 2009 г., балл* по направлению с 2010 г., балл*
Губкинский Управление муниципальной 5,4 7,7
Надымский район собственностью 1,3 5,3
Ямальский район 2,4 7,3
Ноябрьск 3,5 5,6
Салехард 1,2 2,6
Шурышкарский район 0,0 5,3
Муравленко Прозрачность бюджетного 2,0 8,5
Лабытнанги процесса 2,6 5,6
Новый Уренгой 1,9 3,1
Красноселькупский район 3,6 8,0
Тазовский район 3,6 7,9
Приуральский район 2,6 3,6
Пуровский район Исполнение бюджета 6,2 7,0
* Все показатели приведены с округлением до десятых долей единицы в соответствии с официальными данными, представленными на сайте округа.
жетного процесса, является Приуральский район: 52,1 балла в 2009 г. и 51,4 балла в 2010 г. [2].
Комплексная оценка качества бюджетного процесса в муниципальных образованиях, безусловно, содержит гораздо более обширный набор индикаторов, чем было приведено ранее, а также более разноплановые значения этих индикаторов для муниципалитетов Ямало-Ненецкого автономного округа. Тем не менее исследование логики оценки качества бюджетного процесса, последовательности действий в ходе ее проведения, а также анализ полученных основных результатов позволяют определить наиболее существенные направления их использования:
• во-первых, оценка качества бюджетного процесса - это свидетельство финансового «здоровья» муниципального образования, устойчивости экономического положения территории, достаточности доходных источников и обоснованности расходов. Устойчивое, динамично развивающееся муниципальное образование при прочих равных условиях должно характеризоваться стабильно высокими баллами сводной оценки;
• во-вторых, оценка качества бюджетного процесса - это оценка уровня квалификации руководства муниципального образования и специалистов местной администрации (которые, в частности, готовят и предоставляют субъекту РФ исходные сведения для оценки). Отсутствие положительной динамики индикаторов бюджетного планирования, исполнения
бюджетов - это повод для соответствующих выводов в отношении высших должностных лиц, руководителей подразделений, специалистов в плане профессионального соответствия; • в-третьих, оценка качества бюджетного процесса - это индикатор бюджетного статуса муниципального образования, критерий его готовности обеспечивать реализацию масштабных государственных преобразований. Низкая оценка качества - повод пересмотреть меры организационной помощи территории в плане реализации глобальных реформ, определить соответствие намеченных преобразований реальным возможностям и ресурсам на местах.
Список литературы
1. О порядке проведения мониторинга и оценки качества организации и осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях в Ямало-Ненецком автономном округе: постановление Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 10.06.2010 № 32-П. URL: http://www. yamalfin. ru/index. php?option=com_content&view= artide&id=73:-32-10062010&catid=36:2010-06-21-04-11-40&Itemid=44
2. Результаты мониторинга и оценки качества организации и осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях в Ямало-Ненецком автономном округе за 2010 год. URL: www. правительство. янао. рф.
