CC BY
44
ПРОБЛЕМЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ И ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА
Вестник Омского университета. Серия «Экономика». 2009. № 2. С. 51-55. © Е.А. Капогузов, 2009
УДК 331.07
К ВОПРОСУ ОБ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАБОТЫ ВЛАСТИ:
ПЕРВЫЕ ИТОГИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В ОМСКОЙ ОБЛАСТИ
ADMINISTRATIVE REFORMING PURSUED BY OMSK REGION AUTHORITIES
Е.А. Капогузов E.A. Kapoguzov
Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского
В статье рассмотрены теоретические и эмпирические аспекты реализации административной реформы в России, а также результаты пилотного проекта мониторинга предоставления государственных услуг в социальной сфере. Делается вывод о значении привлечения общественности к работе по реализации мероприятий реформы государственного управления.
The article theoretically and empirically considers administrative reform being implemented in Russia. Analyzing pilot monitoring of providing state social services, in conclusion the author emphasizes the role of the public involved into process of state administrative reforming.
Ключевые слова: административная реформа, мониторинг качества государственных услуг, стандарт государственных услуг.
Keywords: administrative reform, monitoring of quality of the state services, the standard of the state services.
В 2008 г. закончился календарный период реализации концепции административной реформы в Российской Федерации, осуществляемой на основе «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 20062008 гг.» (Постановление Правительства РФ № 1789-р от 25 октября 2005 г. [2] (далее - Концепция)). Велик соблазн подвести некоторые итоги того, что сделано за три года реализации реформы, оценить успехи и неудачи реформирования на региональном уровне. На наш взгляд, с точки зрения системных изменений в области реформирования сделан лишь первый шаг. Особенно это касается конечных результатов и социально-экономических воздействий (outcomes, impact) реформирования. С последним зачастую ситуация значительно сложнее, чем с «освоением» бюджетных ресурсов, выделенных на реализацию мероприятий реформы.
С учетом данных обстоятельств в рамках данной статьи рассмотрим отдельное направление реализации российской административной реформы - мониторинг изменения степени удовлетворенности качеством и доступностью государственных услуг. Эмпирическим подтверждением высказанного являются результаты исследования, проведенного студентами экономического факультета ОмГУ им. Ф.М. Достоевского в октябре-ноябре 2008 г.
Как следует из текста концепции, одной из значимых целей (конечным социально значимым результатом) российской административной реформы должно стать изменение степени удовлетворенности потребителей качеством и доступностью государственных услуг. Очевидно, что в условиях отсутствия аналогов денежной оценки и субститутов на рынке возможности для оценки результативности мероприятий в области реформирования системы предоставления государственных услуг достаточно ограничены. Если в действиях рыночного механизма при условии конкурентного предложения на рынке потребитель может выбрать наиболее приемлемые для себя, с точки зрения удобства и цены, услугу, то для монопольно предоставляемых государственных услуг такого права выбора нет. Это и обусловливает принятые в мировой практике подходы к необходимости установления стандартов предоставления услуг государством.
Стандарт предоставления услуги играет двойственную роль. С одной стороны, он должен учитывать потребности получателя услуги, определяя в формализованном виде как условия, так и процедуру ее предоставления. Это позволяет заменить отсутствие возможности выбора у потребителя. Это обстоятельство и объясняет необходимость широкого вовлече-
ния всех заинтересованных лиц (stakeholders) в обсуждение качества услуги. Это предполагается и в расширенной схеме агентских отношений между гражданами и государством как агентом по предоставлению услуг гражданам. Граждане, которые платят налоги, содержат государство и его служащих и, соответственно, имеют право требовать услуги должного качества и комфорта. И если содержание и цену услуг непосредственный потребитель услуги (гражданин или юридическое лицо) выбирать не может (они определены законодательно и на основании бюджетного процесса), то влиять на качество через стандарты их предоставления возможно. Это и объясняет необходимость вовлечения в процесс разработки стандарта конечных потребителей услуги и отказ от аппаратного, исключительно «чиновничьего» нормотворчества при составлении административных регламентов.
С другой стороны, качественный стандарт защищает и чиновников, да и учреждение в целом, от оппортунизма потребителей. Ведь не секрет, что при оценке качества предоставления услуги конкретными потребителями на их конечную оценку удовлетворенности могут влиять и субъективные факторы (настроение, особенности характера, внешние факторы социального характера и др.). Тем самым оценка работы конкретных исполнителей и учреждений, предоставляющих услуги, возможна, несмотря на все усилия соответствующих агентов, и отрицательная, поэтому исполнение стандарта может являться средством борьбы с оппортунизмом.
Стандарт предполагает две составляющие его как экономического института. С одной стороны, он предполагает формализованное описание сущности услуги (ситуации нормы) условий, адресатов ее предоставления. С другой стороны, для того чтобы норма стала институтом, необходимо наличие ее гаранта, т. е. некоторой третьей стороны - государства, потребителей, судебной системы, отслеживающей соответствие фактических свойств блага стандарту. Это сторона должна обладать механизмом принуждения (enforcement) производителей (государственного учреждения, предоставляющего услугу) к поставке товара должного качества (остальные параметры товара -цена и объем, как мы отмечали выше, неконтролируемы непосредственным производителем). Таким механизмом будут санкции за нарушение, т. е. действия гаранта, снижающие полезность адресата, от денежных штрафов до закрытия производства блага или уголовного наказания адресата [6]. Тем самым становится
ли регламент стандартом или нет зависит от а) существования механизма принуждения учреждения к ответственности в случае неисполнения регламента, б) издержек использования этого механизма для потребителя в случае, если он готов им воспользоваться.
Необходимость внедрения регламентов признает и действующий президент РФ Д.А. Медведев, о чем сообщается на главной странице сайта, созданного в том числе за счет средств федерального бюджета для освещения следующего шага в реализации предназначения регламентов - мониторинга их внедрения [4]. Необходимость проведения независимого мониторинга качества прямо прописана в концепции. Вместе с тем в ней заложена и необходимость разработки еще в 2006 г. методики проведения мониторинга. Официально по состоянию на ноябрь 2008 г. методика не опубликована, хотя услуги по проведению мониторинга предлагаются различными институтами, в частности Национальным институтом системных исследований проблем предпринимательства (НИСИ1III). Возможная гипотеза отсутствия официальной методики - заинтересованность весьма ограниченного «экспертного сообщества» в монополизации услуг по проведению мониторинга, т. е. в перенаправлении «в нужное русло» средств федерального бюджета (в частности, Министерства экономического развития), направляемых на эти цели.
Эффективное предоставление государственных услуг предусматривает знание потребителей (граждан, организаций, предпринимателей) о деятельности органов исполнительной власти. При этом знания каждого гражданина об этой деятельности должны быть предельно конкретными, т. е. корреспондировать не с абстрактной «общественной целесообразностью», но прежде всего с его личными интересами и проблемами. Речь в данном случае может идти о подотчетности и прозрачности как универсальных характеристиках государственного управления (по методологии ООН1). Считается, что при одновременном их внедрении в рамках административных преобразований плодотворность взаимодействия государства и общества должна существенно повышаться. Подотчетность предполагает решение про-
1 К остальным характеристикам государственного управления ООН относит: совместную работу граждан и власти (participation); ориентацию на консенсус (consensus oriented); оперативность реагирования на проблемы (responsiveness); равенство и недискриминацию (equity and inclusiveness); верховенство права (rule of law); результативность, эффективность и экономичность (effectiveness and efficiency).
блемы ответственности: государства перед гражданином. Прозрачность выступает как решение информационной проблемы - гражданин и общество в целом должны иметь информацию о ходе дел у органов исполнительной власти.
В ходе реализации в различных субъектах Российской Федерации мероприятий административной реформы именно написание административных регламентов стало ключевой частью работы чиновников. На наш взгляд, такой подход к подготовке и реализации регламентов как основной части стандарта предоставления услуги ведет к «мертворожденности» их написания, социальной неэффективности работы по их внедрению (с позиций общественных выгод). Аргументируем данную точку зрения.
Для того чтобы стать полноценным экономическим институтом (в трактовке данной категории Д. Нортом как правил игры плюс механизм принуждения к выполнению данного правила), каждый стандарт должен включать ряд элементов. Наиболее существенные элементы стандарта предоставления государственной услуги следующие [1]:
1. Сроки предоставления услуги.
2. Требования к местам приема заявителей.
3. Состав и порядок предоставления документов.
4. Информирование.
5. Консультирование.
6. Обжалование.
7. График приема граждан.
Как отмечалось на круглых столах, проводимых под эгидой Высшей школы экономики, ключевая проблема при реализации регламентов связана с информационной составляющей процесса предоставления услуги. Так, далеко не всегда оборудованы информационные таблички с указанием места предоставления услуги, как этого требует регламенты. Также есть юридические коллизии, связанные с тем, как назвать процесс: реализацией государственной функции или предоставлением услуги. Вместе с тем, на наш взгляд, значительно более важно для потребителя, как быстро и удобно будет ему предоставлена услуга. Это подтверждают и результаты эмпирических исследований.
В октябре-ноябре 2008 г. группой студентов Омского государственного университета под руководством автора было проведено комплексное исследование (мониторинг) качества предоставляемых Министерством труда и социального развития (МТ и СР) Омской области государственных услуг в социальной сфере. Речь в ходе экспериментов шла, в частности, о таких услугах, как назначение и выплата пособия по уходу за ребенком до 1,5 лет, пособия по
рождению ребенка, назначения единовременной денежной выплаты (ЕДВ) ветеранам труда, труженикам тыла и др. Предпосылкой для интереса к данной сфере являлось помимо широкой социальной значимости данного направления в деятельности государства еще и то, что именно совершенствованию данного направления в деятельности исполнительной власти стало финансирование из федерального бюджета мероприятий по реализации административной реформы в Омской области. Так, из 38 административных регламентов, принятых в области ([5] раздел «Административная реформа»), 28 относятся к услугам, предоставляемым МТ и СР Омской области. Часть выделенных средств федерального бюджета была направлена на финансирование введения в действие многофункциональных центров (МФЦ) по предоставлению социальных услуг (в Центральном и Советском округах Омска). Представляет интерес и то, что в результате собственного мониторинга, проведенного МТ и СР Омской области по пяти своим услугам, уровень удовлетворенности потребителей превысил 90 % [3]. Тем самым план, заложенный в концепции на федеральном уровне, был успешно перевыполнен...
На первом (пилотном) этапе проведенного исследования предполагалось проведение анкетирования потребителей социальных услуг. Речь шла как о посетителях МФЦ, так и широких категориях граждан, проживающих на территории Центрального и Советского округов Омска. В последнем случае речь идет о телефонном опросе и об интервьюировании потребителей по месту жительства
Необходимость и важность консультаций с потребителями обусловлены усилением ориентации деятельности государственных учреждений на удовлетворение запросов граждан, обращающихся к ним за теми или иными услугами. Поскольку удовлетворенность потребителей государственных услуг выступает одним из основных индикаторов успешности решения задачи по повышению качества этих услуг, консультации с непосредственными потребителями и другими заинтересованными лицами выступают базовым источником информации для проектирования стандартов обслуживания (стандартов качества услуг), следование которым обеспечит для организации получение высоких оценок уровня удовлетворения потребителей.
В опросе принял участие 321 респондент, респонденты - представители различных социальных групп в возрасте от 20 до 60 лет, из них 70 % женщин и 30 % мужчин.
Результаты опроса потребителей государственных услуг показали, что граждане обращаются в МТ и СР редко, главным образом не чаще одного раза в месяц (69 %), большинство респондентов приходят для получения социального пособия (41 %), получения справок и помощи на дому (35 %). Решение вопроса у 38 % респондентов занимает от 1 до 3 часов, которые они проводят в МТ и СР, у 31 % - от 30 до 60 минут, у 20 % - до 3 минут, но 1 % тратят более 3 часов на визит в МТ и СР и решение собственных проблем.
При оценке факторов, влияющих на удовлетворенность качеством оказания государственной услуги, 57 % респондентов скорость оказания услуг считают самым важным. Далее идут график работы (важен для 31 % респондента), внимательность и вежливость обслуживающего персонала (29 %), удобство и комфорт расположения и обслуживания (по 24 %) и наличие необходимой информации о предоставлении услуги (важно для 21 % респондентов).
При этом больше половины (55 %) респондентов не знает о существовании административных регламентов предоставления государственной услуги, 31 % слышал об их существовании, но не знакомился с регламентом, и по 7 % либо видели выдержки из него, либо даже изучали. Такая низкая заинтересованность населения в существовании регламентов во многом предопределяет неготовность оспаривать нарушение административного регламента со стороны государственных служащих (49 % опрошенных). По административной вертикали («обращусь к руководству Министерства») готовы решать проблемы качества 31 % опрошенных, и лишь 13 % готовы оспаривать действия чиновников всеми мерами, вплоть до суда.
В целом потребители услуг не заметили особых улучшений в деле оказания услуг за последние два года и затрудняются в оценке удовлетворенности качеством услуг (см. диаграммы 1 и 2).
Диаграмма 1
Заметили ли Вы на себе изменения в лучшую сторону в деле оказания услуг за последние два года (сократились ли очереди, стал вежливее персонал, удобнее стало территориально и т.д.)?
□ Скорее да
□ Не заметил / а
□ Затрудняюсь ответить
□ Скорее стало хуже
□ Да, несомненно
□ Несомненно, стало хуже
Диаграмма 2
Довольны ли Вы качеством оказываемых социальных услуг?
□ Затрудняюсь ответить
□ Всегда доволен
□ Всегда недоволен
□ В целом доволен
□ В целом недоволен
Большинство респондентов (36 %) считает необходимым привлекать независимых экспертов к процессу разработки стандартов качества оказания государственных услуг и самим также в ней участвовать (в совокупности 40 %). То что это дело исключительно чиновников, считают лишь 8 %, затруднились ответить на этот вопрос 16 % потребителей услуг.
Также респонденты высказали пожелания по предоставлению услуг в социальной сфере:
- повышение оперативности работы;
- создание зала ожидания для детей;
- предоставление более полной и доступной информации;
- увеличение числа служащих, работающих непосредственно с населением;
- утверждение полного перечня необходимых документов;
- более удобный график работы;
- более вежливое обращение с посетителями;
- сокращение руководящего, а не обслуживающего, персонала.
Таким образом, данное относительно независимое исследование еще раз подтвердило необходимость широкого привлечения общественности к процессу реализации мониторинга качества и доступности государственных услуг. Оно показало возможности для смены приоритетов в реализации направлений административной реформы в сторону повышения информированности граждан об осуществляемых
реформах, важность обратной связи для реализации пожеланий принципалов и видения ими приоритетов при предоставлении услуг со стороны государства. Очевидно напрашивается смена ориентации от аппаратного, чиновничьего подхода к решению проблем в направлении ориентации на потребности и рост клиен-тоориентированности власти.
1. Жулин А.Б., Иванова О. С. Мониторинг внедрения административных регламентов // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2008. - № 2. - С. 171-181.
2. Концепция административной реформы в Российской Федерации. Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р. Опубликована в «Собрание законодательства РФ», 14.11.2005. № 46. Ст. 4720.
3. Министерство труда и социального развития Омской области. - ИКЬ: http://www.omsk-mintrud.ru
4. Мониторинг внедрения административных регламентов. - ИКЬ: http://monitoring.hse.ru/ index.html
5. Омская губерния. Информационный портал Омской области. - ИКЬ: http://www.omsk-portal.ru
6. Тамбовцев В.Л. Стандарты публичных услуг: экономическая теория, международный опыт и российские реформы // Доклады РЕЦЭП.
- 2004.- № 1. - С. 43-88.
