CC BY
51
МИГРАЦИОННАя
политика
Ю.А. АЯАЯКИн,
доцент кафедры государственно-правовых дисциплин,
кандидат юридических наук (Академия управления МВД России)
JU.A. LYALYAKIN, Associate-Professor, Department of State-Legal Disciplines,
Candidate of Law Sciences (Management Academy, Ministry for Internal Affairs of Russia)
УДК 314.7
К вопросу о сущности и содержании миграционной безопасности российской Федерации
Revisiting Essence and subject Matter of immigration security of russian Federation
В статье рассматриваются теоретические аспекты сущности и содержания миграционной безопасности Российской Федерации, специфика различных составляющих ее элементов.
Миграционная безопасность, неконтролируемая миграция, стратегия национальной безопасности, концепция государственной миграционной политики, угрозы миграционной безопасности.
The paper considers the theoretical aspects of essence and subject matter of immigration security of the Russian Federation as well as specific features of its elements.
Immigration security, uncontrolled immigration, strategy of national security, concept of state immigration policy, threats to immigration security.
В настоящее время в научной литературе все чаще поднимаются проблемы, связанные с конституционно-правовой основой системы миграционной безопасности Российской Федерации [5, 6, 10]. Это можно оценивать как сложившуюся закономерность конкретного исторического периода, поскольку такой вид безопасности сегодня приобрел статус актуальной проблемы не только для России, но и всего цивилизованного сообщества.
Миграционные отношения явно будут развиваться и далее, а в условиях активизации социально-политических процессов, экономического кризиса, охватившего ряд государств
мира, не исключено повсеместное обострение связанных с ними проблем. Это определяет высокую актуальность рассмотрения миграционной безопасности как важнейшего фактора обеспечения конституционных прав, свобод, достойного качества и уровня жизни российских граждан, суверенитета, территориальной целостности и устойчивого развития Российской Федерации и ее национальной безопасности.
Сочетание и взаимозависимость обеспечения национальной и миграционной безопасности необходимо учитывать при определении государственно-правовых мер, определяющих
стабильную и устойчивую эволюцию мировой человеческой цивилизации на современном историческом этапе. Эта взаимная связь диктует необходимость анализа угроз, интересов и приоритетов, связанных на концептуальном уровне с миграционной безопасностью и применением общенаучных и новейших прикладных методов познания, направленных на необходимость разработки теоретико-прикладного обоснования ее конституционно-правовых основ.
Своевременность выработки научного подхода к созданию конституционно-правовых основ миграционной безопасности переоценить сложно, поскольку современный этап развития российской государственности характеризуется присутствием внешних негативных факторов, таких, как рост межнационального экстремизма и терроризма, международных конфликтов и вооруженных столкновений. Реальные и потенциальные геополитические тенденции имеют катастрофически негативные последствия общемирового масштаба и оказывают неблагоприятные воздействия не только на континенты и государства, но и на все мироустройство в целом. Следует отметить, что Российская Федерация получила от распада СССР не только тяжелое политическое, экономическое, но и социальное наследие и по этой причине, являясь, по мнению ряда экспертов, одним из наиболее миграционноактивных государств в мире, оказывает значительное влияние на характер миграционной обстановки на территории не только Европы и Азии, но и на всей планете.
По мнению некоторых исследователей, «...политика благоприятствования иммиграции начала 60-х гг. прошлого столетия во многих государствах Западной Европы и Северной Америки сменилась жесткими ограничительными мерами в 90-х гг. Вместе с тем современная государственная политика стран, принимающих большой объем иммигрантов, предусматривает возможность легализации определенной категории незаконно находящихся на их территориях мигрантов» [11].
По данным Всемирного банка, Россия уверенно занимает второе место после США по количеству иммигрантов (в США их 43 млн чел., в России свыше 14 млн чел.), что составляет примерно 8,6 % населения страны. Далее следуют Германия (11 млн чел.), Саудовская Аравия и Канада (8 и 9 млн чел.), Великобритания, Испания и Франция (по 7 млн чел.) [12].
Современная миграция представляет собой социально-правовое явление, и ее регулирование осуществляется международными и внутринациональными институтами. Наше государство, ратифицируя международные договоры и соглашения, присоединяясь к между-
народным организациям в сфере управления миграционными процессами и осуществляя государственную миграционную политику, обязано преследовать в первую очередь свои национальные интересы. В силу этого обстоятельства миграционные процессы (миграция населения) являются одним из основных факторов, влияющих на национальную безопасность Российской Федерации.
В зависимости от уровня актуальности и результатов активности данного явления в общественной и государственной жизни в различные исторические периоды миграционная безопасность может по-разному рассматриваться в ряду стратегических приоритетов обеспечения национальной безопасности России, реализация которых допустима лишь при условии их государственно-институционального закрепления во внутринациональном праве и правоприменительной практике.
Необходимо отметить, что долгие годы теоретические вопросы сущности и содержания миграционной безопасности являются объектом длительных дискуссий, пристального внимания и научных исследований со стороны экономистов, философов, политологов, юристов, а также представителей других отраслей знания.
В современной российской юридической науке, прежде всего науке конституционного права, эта тема остается недостаточно разработанной. Многие исследования и работы, которые непосредственно касаются проблемы миграционной безопасности, с точки зрения конституционно-правового анализа, к сожалению, отличаются неконкретностью характеристик, что выражается в отсутствии научного определения и нормативного закрепления категории миграционной безопасности. Применительно к рассматриваемой теме необходимо учитывать, что, во-первых, миграционная безопасность ранее уже признана учеными различных отраслей в качестве предмета научного исследования, а во-вторых, что имеющийся методологический инструментарий, используемый в сфере изучения различных элементов национальной безопасности, возможно использовать по отношению к миграционной безопасности.
В современных динамично развивающихся российских условиях в политической, экономической, социальной и других сферах жизнедеятельности государства система обеспечения национальной безопасности является общеопределяющей. Изучение системы обеспечения безопасности личности, общества и государства на основе комплексного исследования, критического анализа опыта передовых российских и зарубежных ученых является особенно актуальным в современный период формирования новой концепции национальной безопасности.
<
а s н
S
<
0
с
<
X
1
о S
э
<
а и-
S
77
<
а s н
S
<
0 с
1 I
о S
э
<
а и-
S
78
Президент Российской Федерации подчеркнул: «...наша прямая обязанность — надежно обеспечить безопасность России во всех сферах, сохранить в стране социально-политическую и экономическую стабильность. Многое здесь будет зависеть от консолидации усилий государственных институтов и гражданского общества, от концентрации ресурсов на приоритетных направлениях» [4].
Как ранее было отмечено, в связи с тем, что до настоящего времени в современной науке и практике не выработано единого подхода к определению основного понятийного аппарата в области миграционной безопасности, предполагается, что миграционная безопасность может характеризоваться в общем, как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз в сфере миграции. Но это состояние не статическое, и в нашем меняющемся мире миграционная безопасность должна быть гибкой, комплексной и динамичной, чтобы своевременно и адекватно отвечать на вновь возникающие угрозы и соответствовать национальным интересам с учетом стратегических приоритетов нации.
Миграционная безопасность представляет комплекс элементов, состоящий из интересов, угроз и приоритетов, а также различных факторов воздействия на указанные элементы, каждый из которых самостоятельно представляет динамически развивающуюся систему [9].
Правовая основа обеспечения миграционной безопасности представляет собой совокупность различных взаимосвязанных международных и внутригосударственных правовых источников, содержащих юридические принципы и нормы, направленные на правовое регулирование и реализацию общественных отношений в сфере обеспечения миграционной безопасности России, их охрану, защиту и дальнейшее развитие в соответствии с потребностями государства.
Сегодня в действующее законодательство и подзаконные акты вносятся значительные изменения, что подтверждает необходимость их дальнейшего совершенствования, соответствия поставленным целям и необходимому объему обеспечения и функционирования сил и средств в сфере миграционной безопасности. Некоторые положения федерального законодательства (Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года и др. [2, 3, 1]), закрепляющие правовые основы обеспечения безопасности человека, общества и государства, определяющие долгосрочные стратегические приоритеты в
обеспечении национальной безопасности и государственной миграционной политики, требуют существенного пересмотра: их содержание должно соотноситься с современными миграционными процессами.
Система миграционной безопасности, отражающая процессы взаимодействия национальных интересов, угроз этим интересам и стратегических приоритетов, включается в систему обеспечения национальной безопасности, состоящую из сил и средств ее обеспечения, органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений, политических партий и отдельных граждан, принимающих участие в решении задачи обеспечения безопасности.
Главный вопрос не только сегодняшнего, но и вчерашнего дня: является ли современная миграция угрозой или благом для нынешней России? Стало очевидным, что главная угроза, связанная с миграцией, заключается не в том, что миграционные процессы происходят, а в том, в какой степени они влияют на безопасность государства и соотносится ли их уровень с национальными интересами.
Этот вопрос, безусловно, имеет современный контекст, и ответ на него определяется всем комплексом существующих условий и факторов, которые позволяют обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации.
В.А. Колокольцев считает, что «.в советском государстве в качестве основной внешней угрозы воспринималась политическая оппозиция — контрреволюционное, а впоследствии диссидентское движение» [8]. Сегодня несомненно другое: возникающие проблемы, связанные с миграцией, входят в список важных национальных интересов Российской Федерации. При этом исследование миграционных процессов в контексте рассмотрения миграционной безопасности не означает негативной оценки объективно существующего явления миграции населения и прибытия мигрантов в Российскую Федерацию. Логично следует, что угрозой миграционной безопасности является не сама миграция, а ее неконтролируемая и незаконная составляющая.
В своем интервью К. Ромодановский заявил: «Оценить соотношение легально и нелегально работающих в России мигрантов можно и сейчас — оно снижается. Если на протяжении последних 5 лет оно было один к четырем, то в текущем году показатели почти сравнялись. Сейчас в нашей стране законно трудятся 2,7 миллиона человек, незаконно, по оценкам Федеральной миграционной службы, — 2,9 мил-
лиона... 1,7 миллиона мигрантов находится незаконно больше полугода, из них 970 тысяч — более года» [7].
В течение последних пяти лет вектор количества прибывающих иностранных граждан неуклонно смещается в сторону граждан бывших союзных республик, доля которых в общей структуре миграции с каждым годом возрастает. Это является прямым следствием целенаправленно проводимой в последние годы миграционной политики в отношении граждан данной категории, выражающейся в принятии комплекса мер по стимулированию миграции из приграничных государств.
Сейчас необходимо определить, в чем же заключаются национальные интересы России в сфере миграционной безопасности? Результаты проведенного нами исследования позволяют прийти к выводу, что в сферу национальных интересов Российской Федерации наряду с обеспечением защищенности и устойчивого развития личности, общества и российского государства входит защита прав и свобод приезжающих мигрантов, а также возможность принятия ограничительных мер в соответствии с внутренними и внешними потребностями нашего государства.
Оперативно реагируя и определяя национальные интересы и приоритеты в сфере миграции, необходимо учитывать, что, с одной стороны, миграционная безопасность характеризуется как состояние защищенности, которая является величиной динамической, с другой — она представляет собой политико-правовой процесс, находящийся в постоянном движении. И в этих условиях стратегия государственно-правового регулирования в сфере миграции и обеспечения миграционной безопасности как система взглядов на возникающие угрозы должна точно определять и четко закреплять основы конституционно-правового
Список литературы:
1. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом РФ 13 июня 2012 г.). URL: www.kremlin.ru (дата обращения: 10.07.2015).
2. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 // СПС КонсультантПлюс.
3. Об утверждении Плана мероприятий по реализации в 2012—2015 годах (первый этап) Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года: распоряжение Прави-
регулирования миграционных процессов, которые играют непосредственную роль в определении правовых принципов при формировании норм и институтов миграционного права.
Важно подчеркнуть, что миграционная безопасность характеризуется как состояние защищенности интересов личности, общества и государства, которые могут быть подвержены угрозам в процессе въезда и выезда из Российской Федерации, пребывания, нахождения и проживания на ее территории иностранных граждан, лиц без гражданства, а также самих граждан Российской Федерации.
В связи с этим правовой институт миграционной безопасности есть совокупность правовых источников и норм, регулирующих правоотношения в рассматриваемой сфере и обеспечивающих закрепленное в международных актах и внутрироссийском законодательстве право человека на свободу его передвижения и выбор места пребывания и жительства.
Реализация обозначенного права соответствует национальным интересам России, избравшей наряду с дальнейшим демократическим развитием общества и государства возможность легитимного ограничения на конституционном уровне прав и свобод мигрантов с учетом важнейших стратегических приоритетов государства.
Именно обеспечение конституционной законности выступает необходимым условием легитимности миграционных процессов. В результате чего конституционные нормы являются основным способом обеспечения интересов всех субъектов социума. В связи с этим отсутствие или неисполнение принципа законности в сфере миграционных отношений, неконтролируемая и незаконная миграция могут представлять собой существенную угрозу миграционной безопасности. И сегодня в Российской Федерации указанная угроза может достичь критической степени опасности.
тельства РФ от 21 августа 2012 г. № 1502-р // СПС КонсультантПлюс.
4. Выступление В.В. Путина на заседании Совета безопасности Российской Федерации от 3 июля 2015 г. URL: http://www.scrf. gov.ru/news/19/929.html (дата обращения: 10.07.2015).
5. Основные направления деятельности Федеральной миграционной службы (административно-правовой аспект): учеб. пособ. / под ред. А.С. Прудникова, В.А. Лянного, В.Л. Казаковой. М., 2015.
6. Васильев С.А., Худяков А.В. Конституционно-правовые основы обеспечения эконо-
<
а s н
S
<
0
с
<
X
1
о S
э
<
а и-
S
79
мической безопасности в сфере трудовой миграции правоохранительными органами России. М., 2015.
7. Трицюк М. «Въезжаем в Новый год». Константин Ромодановский: Как встретит Россия мигрантов в 2015-м // Рос. газ. 2014. 29 дек.
8. Колокольцев В.А. Обеспечение государственных интересов России в контексте концепции национальной безопасности: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. СПб., 2005.
9. Лялякин Ю.А. Некоторые вопросы правового обеспечения миграционной безопасности в Российской Федерации // Труды Академии МВД России. 2013. № 3 (28).
10. Никитенко И.В. Институциональные признаки миграционной безопасности как нормативно-правовой категории и перспективного предмета криминологического исследования // Российский следователь. 2012. № 21.
11. Попов Г.Г. Миграционная безопасность России: институционально-правовой анализ. Ростов н/Д, 2006.
12. Рата Д., Мохапатра С., Сивал al. Миграция и денежные переводы: цифры и факты — 2011 // The World Bank. 2011.
E-mail: [email protected]
< SS
s н
s
<
о с
s
X X
о s
э
<
а i—
S
80
