CC BY
455
о ö
3
А. Р. Габуев A. R. Gabuev
К вопросу о статусе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав
on the Question of the Status of the Commissions on Affairs of Minors and Protection of Their Rights
Габуев Ахсарбек Русланович
Северо-Западный институт управления ■ филиал РАНХиГС (Санкт-Петербург) Старший преподаватель кафедры административного права gabulik-84@mail.ru
Gabuev Akhsarbek Ruslanovich
North-West Institute of Management — branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Saint-Petersburg) Assistant Professor of the Chair of Administrative Law gabulik-84@mail.ru
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, беспризорность, охрана прав и интересов ребенка
KEY WORDS
Commissions on affairs of minors and protection of their rights, homelessness, protection of the rights and interests of the child
РЕФЕРАТ
В статье рассматривается административно-правовое положение комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав как ключевого координирующего органа системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, выявляются пробелы в организации и функционировании данного органа, а также некоторые другие значимые вопросы, связанные с защитой прав несовершеннолетних.
ABSTRACT
In the article the administrative legal status of the commissions on affairs of minors and protection of their rights as key coordinating body of system of prevention of neglect and offenses of minors is considered. Gaps in the organization and functioning of this body, and also some other significant questions, the rights of minors connected with protection are drawn out.
Глобальные преобразования, которые происходят в нашей стране, затронувшие экономическую, политическую, социально-культурную стороны общественной жизни, несмотря на положительные изменения, привели к существенному подъему негативных явлений. Данные изменения наиболее неблагоприятно отразились на самой незащищенной категории населения — детях. Стремительная трансформация общественного устройства и экономический кризис обусловили рост детской беспризорности и безнадзорности. К сожалению, на сегодняшний
день официальная статистика по количеству беспризорников в России практически отсутствует, приводимые показатели противоречивы: по данным МВД РФ и Генпрокуратуры1 их около 2-2,6 млн2, по данным независимых экспертов — от 700 000 до 6 млн человек [1; 6].
Подробный анализ положения детей в России за последнее десятилетие был
1 См.: Официальный сайт пресс-службы МВД РФ. Ш_: http://mvd.ru/presscenter ( дата обращения 30.06.2013).
2 Там же.
представлен 13 февраля 2012 г. в Москве в докладе «Анализ положения детей в Российской Федерации: на пути к обществу равных возможностей», подготовленном Независимым институтом социальной политики и Детским фондом ООН (ЮНИСЕФ)1. Из данного доклада следует, что «положение детей в России нельзя назвать катастрофическим, но поводов для радости у них значительно меньше, чем у их сверстников в других странах... С 2000 г. детское население России сократилось на 7,5 млн человек и составляет сегодня примерно 26 млн детей. Около 18% семей с детьми в России являются бедными по двум из трех критериев бедности.»2
Снижение уровня жизни, ухудшение материального положения, ослабление устоев семьи, практически полное отсутствие ответственности родителей за воспитание и образование детей и многие другие факторы пополняют ряды беспризорных и безнадзорных детей, наблюдается рост правонарушений и преступлений со стороны лиц, не достигших возраста уголовной ответственности.
Особую значимость в данной ситуации приобретают специализированные государственные органы, чья деятельность предусматривает защиту прав детей, предупреждение преступности несовершеннолетних, профилактику безнадзорности и правонарушений. При этом наиболее эффективной признается ранняя профилактика преступлений, связанная с обеспечением благополучного физического и нравственного развития детей, а также оказанием помощи несовершеннолетним из группы риска.
Общеизвестно, что предупреждение и предотвращение противоправного поведения, совершаемого несовершеннолетним или в отношении них, всегда эффективнее и легче, к тому же требует меньших затрат, нежели борьба с пре-
ступными последствиями. Очень важной з в стратегическом плане является зада- ^ ча по выявлению кризисных ситуаций, § связанных с несовершеннолетним и его £ окружением, на самой ранней стадии, по ^ организации системы и структуры защиты ° прав несовершеннолетних как в семье, о так и за ее пределами. ^
За последнее десятилетие в России ш неоднократно предпринимались попытки создания целостной системы правовой защиты интересов детей применительно к новым социально-экономическим условиям. С 1992 г. было принято более 200 нормативных правовых актов, затрагивающих все сферы жизнедеятельности семьи и детей и нацеленных на усиление мер их социальной защиты, включая федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ.
Основополагающим базовым законом в области предупреждения безнадзорности и сиротства, правонарушений среди молодежи является Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»3 (далее Закон), который закрепил комплекс правовых интересов и безопасности несовершеннолетних, создал правовую базу для реализации программ, направленных на оздоровление общества.
В соответствии с данным Законом, в системе органов профилактики правонарушений подростков основное место занимают комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее Комиссии, КДНиЗП). Правовой статус Комиссий отчасти регламентируется Федеральным законом № 120-ФЗ, в котором была предпринята попытка реформировать ранее существовавшие Комиссии по делам несовершеннолетних, в связи с чем они были переименованы в Комиссии по делам несовер-
1 Полная и краткая версии доклада «Анализ положения детей в Российской Федерации: на пути к обществу равных возможностей» доступны на сайте ЮНИСЕФ www.unicef.ru.
2 Там же.
3 См.: Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ (ред. 07.05.2013) // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3177.
з шеннолетних и защите их прав и стали о_ возглавлять систему органов профилак-^ тики безнадзорности и правонарушений £ несовершеннолетних. Им поручено осу-х ществлять меры «по координации дея-о тельности органов и учреждений сис-£ темы профилактики безнадзорности ш и правонарушений несовершеннолетие них» [5, с. 117].
В соответствии с Законом, КДНиЗП организуют контроль за условиями воспитания и обращения с несовершеннолетними в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также осуществляют меры по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних [Там же]. Однако от ювенальных технологий данная система учреждений пока еще достаточно далека.
Сегодня в непростых социально-экономических условиях, условиях законодательного несовершенства, правовое положение Комиссий имеет множество недостатков и проблем, которые необходимо устранить для эффективной работы данного органа. Не имея серьезного постоянного контакта с подростком, совершившим правонарушение, с его непосредственным окружением, семьей и судебными органами, комиссии не могут рассчитывать на успех своей работы. Причин тому множество, одна из главных — малочисленность КДНиЗП и их недостаточная внутренняя мотивация. Количества сотрудников хватает только на бумажную работу в кабинетах, вне связи непосредственно с детьми и подростками.
По нашему мнению, нецелесообразно дальнейшее выполнение Комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав своих юрисдикционных функций, и назрела необходимость ликвидации данного органа с передачей непосредственных полномочий специализированному органу государственного управления в сфере защиты прав, свобод и интересов несовершеннолетних.
В обоснование своей позиции раскроем административно-правовое положение КДНиЗП и проблемы органи-
зации и деятельности данного органа. С сожалением приходится констатировать, что до настоящего момента не принят федеральный закон, регламентирующий деятельность Комиссий в новых условиях. После принятия в 1999 г. Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» логичным шагом законодателя было бы принятие специального федерального закона, определяющего статус КДНиЗП, однако такого закона до сих пор нет. Проект Федерального закона «Об основах организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» был принят в первом чтении Государственной Думой РФ еще 7 июня 2001 г.1, но впоследствии работа над законопроектом была прекращена.
Изначально Закон имел существенные недостатки, касаемо вопроса закрепления правового статуса КДНиЗП, одним из которых было не закрепление действующей трехуровневой системы комиссий: Межведомственная комиссия по делам несовершеннолетних при Правительстве РФ2 (в настоящее время Правительственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав); комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при органах исполнительной власти субъектов федерации; комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при органах местного самоуправления3.
1 О Федеральном законе «Об основах организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» (проект № 98105170-2): Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 7 июня 2001 г. // Собрание законодательства РФ. 2001. № 25. Ст. 2554.
2 О Межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних при Правительстве Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 5 июня 1994 г. № 646. Утратило силу.
3 См.: Стенограмма пленарного заседания Государственной Думы РФ от 18 июня 1999 г. / Материалы подготовлены Агентством экономико-правовых консультаций и деловой информации — «АКДИ Экономика и жизнь» на основе информации Государственной Думы ФС РФ: [Электронный ресурс] // Информационный
Закон предусматривал только один вид комиссий — Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, образуемые органами местного самоуправления [3]. Однако в Федеральный закон от 24 июня 1999 г. были внесены изменения Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ1, а именно из ст. 11 применительно к КДНиЗП исключены слова «образуемые органами местного самоуправления». По нашему мнению, данные изменения не обоснованы и вряд ли оправданы, так как, отменив с 1 января 2005 г. порядок образования КДНиЗП органами местного самоуправления, законодатель не предложил нового порядка их образования.
Несомненным остается тот факт, что в целом Комиссии нельзя отнести ни к одной из ветвей государственной власти. По своей сути они не являются ни органами государственной власти, ни органами местного самоуправления. Однако в соответствии с действующим законодательством они, как специальные публичные образования, обладают определенными властными полномочиями, которые выражаются в наделении их правом рассматривать дела об административных правонарушениях, выносить определения и постановления, обязательные для исполнения участниками административного процесса.
Необходимо указать, что до сих пор действует Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденное Указом Президиума Верховного Со-
канал Государственной Думы РФ. URL: http:// www.akdi.ru/gd/PLE№_Z/1999/s18-06_u.htm.
1 См.: О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральные законы „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 22 августа 2004 г.
№ 122-ФЗ"» // СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
вета РСФСР от 3 июня 1967 г2. Оно без- з
2
надежно устарело, содержит ряд норм, ^ противоречащих действующему россий- ^ скому законодательству. Это касается, £ прежде всего, ссылок на несуществую- х щие уже более 20 лет органы государ- ° ственной власти бывшего Союза ССР, £ в частности учреждения МВД СССР, ^ учреждения Государственного банка из СССР, Трудовые сберегательные кассы, 0 местные Советы народных депутатов и их исполнительные комитеты, Советы Министров автономных республик, а также отсылок к давно утратившим силу положениям законодательства, например, Уголовному кодексу РСФСР [4].
В связи с отсутствием законодательного закрепления на федеральном уровне административно-правового статуса Комиссий, в различных регионах возникают проблемы с формированием данного института. Анализируя региональное законодательство, можно сделать вывод о том, что в субъектах федерации сложилась двухуровневая система комиссий. К первому уровню относится КДНиЗП субъекта РФ, ко второму — комиссии, которые создаются в муниципальных образованиях субъектов Российской Федерации (городских, сельских поселениях, городских округах, муниципальных районах и т. д.), порядок формирования которых различен.
К примеру, в соответствии с Законом Калининградской области муниципальные Комиссии образуются Губернатором Калининградской области, за исключением случаев, когда полномочия по их образованию переданы органам местного самоуправления соответствующим законом данного субъекта федерации.
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что вопросы о КДНиЗП регионального и муниципального уровней решаются по-разному не только по органам и по форме, но и по содержанию. Это обусловлено отсутствием адек-
2 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1967. № 23. Ст. 536; 1969. № 4. Ст. 89; 1971. № 22. Ст. 443; 1972. № 51. Ст. 1209; 1974. № 29. Ст. 782; 1977. № 12. Ст. 2589; 1986. № 33. Ст. 919; 1993. № 12. Ст. 429.
з ватного настоящему времени и ситуации о_ федерального закона о комиссиях, хотя ^ в соответствии с КоАП РФ это должен £ быть только федеральный закон, т. к. не х предусматривается иное (как, например, ° в отношении административных комис-£ сий и иных коллегиальных органов ад-ш министративной юрисдикции). из Необходимо также иметь в виду, что 0 КоАП РФ предусматривает три вида Комиссий по делам несовершеннолетних муниципального уровня: районные, городские, районные в городах. Они функционируют соответственно при районных, городских, районных в городах администрациях, которые являются исполнительными органами местного самоуправления. Кодекс рассматривает их в качестве коллегиальных органов административной юрисдикции.
В связи с недостаточным нормативным урегулированием, административно-правовой статус Комиссий сегодня сомнителен. Основной проблемой КДНиЗП является отсутствие четко установленного правового положения не только внутри системы профилактики безнадзорности и правонарушений детей, но и со стороны их взаимодействия с иными органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Данное обстоятельство, на наш взгляд, снижает качество и результативность работы не только самих Комиссий, но и всей системы профилактики, существенно затрудняет реализацию ими таких основных направлений деятельности, как координация и обеспечение эффективного взаимодействия органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
По нашему глубокому убеждению, координирующая роль Комиссий по делам несовершеннолетних является одним из важных элементов для всей системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. В настоящее время нечеткая и неслаженная работа всей системы профилактики приводит к плачевным результатам, в связи с чем требуется создание структурной иерархии, необходимой для установления
функциональных связей среди субъектов данной системы, выработка принципиально новых форм и методов профилактической работы.
Тем не менее, наделяя Комиссии государственными полномочиями по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики, законодатель, к сожалению, не раскрывает определение данного понятия, не указывает методы и формы координирующей деятельности, в результате чего Комиссии не имеют реальных рычагов для осуществления данных полномочий. На практике прокуроры часто сталкиваются с проблемой неисполнения должностными лицами КДНиЗП полномочий Комиссии в части координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на том основании, что им неизвестно, в чем заключаются координационные полномочия Комиссии и как они осуществляются.
Направляемые Комиссиями представления об устранении причин и условий безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в большинстве своем остаются без соответствующего реагирования со стороны органов и учреждений системы профилактики. Решения, выносимые КДНиЗП, не имеют юридической силы и, следовательно, не являются обязательными для исполнения, что в принципе ставит вопрос о смысле координационной деятельности комиссий без соответствующего законодательного подкрепления.
Одной из причин серьезных недостатков и уязвимых с правовой точки зрения мест Комиссий в данном отношении является отсутствие (как правило) у их членов профессиональной юридической и психологической подготовки, необходимой для работы с подростками, что служит основанием возникновения возможности нарушения их прав. Принимая во внимание, что Комиссия работает с детьми и подростками, т. е. весьма специфической категорией правонарушителей, и при этом она наделена государственно-властными полномочиями по привлечению их к административной
ответственности, к кадрам Комиссии должны предъявляться самые высокие требования, связанные со знанием как правовых вопросов ответственности несовершеннолетних, так и возрастной психологии отклоняющегося поведения. С сожалением приходится констатировать, что подобная квалификация среди сотрудников КДНиЗП встречается редко.
Переходя к вышестоящему звену системы КПДиЗП — Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее Правительственная комиссия), необходимо отметить, что Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2006 г. № 272 утверждены Положение об этой комиссии, а также ее персональный состав1.
Из п. 1 Положения следует, что Правительственная комиссия является координационным органом, образованным для обеспечения единого государственного подхода к решению проблем защиты прав и законных интересов несовершеннолетних. Правительственная комиссия является координатором деятельности лишь органов государственной власти (федерального и регионального уровней). Следует согласиться с данной позицией, так как государственная и муниципальная власти во многих вопросах независимы. Однако, согласно ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, местные органы самоуправления лишь могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Так как непосредственная передача государственно-властных полномочий местным органам самоуправления по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних сегодня обеспечивается только регио-
1 Правовое положение ее деятельности определяется Постановлением Правительства РФ от 6 мая 2006 г. № 272 «Об утверждении Положения о Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав» (в ред. Постановлений Правительства РФ от 15.10.2008 г. № 762, от 08.01.2009 г. № 3, от 30.03.2010 г. № 193, от 26.05.2011 № 415) См.: СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2093.
нальными законами, очевиден разрыв з между федеральными органами власти си и местными органами самоуправления ^ в рассматриваемом вопросе. £
Персональный состав и периодичность х заседаний Правительственной комиссии ° (не реже одного раза в полгода) под- £ сказывают суждение о том, что она пред- ^ назначена для решения перспективных и из тактических вопросов. Однако для наи- 0 более эффективного рассмотрения и решения текущих вопросов правоприменения и формирования направления правоприменительной практики региональных и муниципальных КДНиЗП необходим постоянно действующий федеральный специализированный орган исполнительной власти, который обеспечил бы методологическое, методическое обеспечение практической работы региональных и муниципальных КДНиЗП, обеспечил бы координацию всей системы органов профилактики безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних. Такой орган не должен состоять при Правительстве РФ как Правительственная комиссия, необходим орган исполнительной государственной власти в системе Минюста РФ, который бы нес персональную ответственность за качество порученной работы в данной сфере при условии соответствующего ресурсного обеспечения.
Подводя итог, необходимо сказать, что на практике Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав не в состоянии осуществлять все возложенные на них полномочия. Недостатки нормативно-правовой базы, отсутствие современного законодательно закрепленного административно-правового положения КПДиЗП, недостаточная юридическая квалификация кадрового состава, материально-технической базы и финансирования деятельности Комиссий привели к атрофии профилактической, координационной функции данного органа, который должен быть связующим звеном всей системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Анализ практической деятельности Комиссий дает основание сделать вывод о том, что данный орган постепенно утрачивает свои позиции, превращаясь в не-
з кий «административный суд», рассматри-о_ вающий дела с несовершеннолетними ^ правонарушителями, причем разбор дел, £ как правило, осуществляется с нарушениями норм права (в особенности сроков ° рассмотрения дел) [2]. Это далеко не все £ проблемы организации и деятельности ш данного морально устаревшего органа. из В этой связи кардинально назрела 0 необходимость в упразднении института Комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и создании на федеральном уровне единого координационного и дискреционного государственного органа в системе Министерства юстиции РФ — Ювенальной службы, которая будет обеспечивать совершенствование и регулирование нормативно-правовой базы, обеспечивать координацию и контроль в рамках своих полномочий всех органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также органов, реализующих функции социальной защиты семьи и детства, позволит более оптимально перераспределить функции между различными орга-
нами. Кроме того, в задачи данного органа должно входить введение и закрепление международных ювенальных стандартов с учетом особенностей ментальной системы российского права, распространение и внедрение соответствующих ювенальных методик и т. д.
Несомненно, данному федеральному органу государственного управления необходимо передать все основные полномочия КДНиЗП, но важнейшей на сегодняшний день функцией должна остаться координация деятельности субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Должна вырасти роль данного ювеналь-ного органа как органа, осуществляющего межведомственную координацию, при выполнении им основных задач КДНиЗП, а именно: своевременное выявление кризисных ситуаций на самой ранней стадии, организация действенной системы защиты прав несовершеннолетних, проживающих в семьях, находящихся в социально опасном положении, социализация несовершеннолетнего, постпенитенциарная деятельность и др.
Литература
1. Брынцева Г. 300 страниц боли // Российская газета: Федеральный выпуск. 12.04.2011. № 5453 (77).
2. Дугенец А. С., Масленников М. Я. Правовые основы создания и функционирования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав // Административное право и процесс. 2006. № 3. С. 19-23.
3. Лагошина Т., Хорьков В. Комиссии по делам несовершеннолетних // Законность. 2005. № 9.
4. Новиков В., Хорьков В. Комиссии по делам несовершеннолетних // Законность. 2003. № 5. С. 41.
5. Новикова Т. Ю. Административно-правовая организация защиты прав несовершеннолетних органами ювенальной юстиции: Дисс. канд. юрид. наук. Хабаровск, 2003. С. 117.
6. Попова Н. «Охранная грамота» для чумазого гавроша // Аргументы недели. 21.02.201 1.
References
1. Bryntseva G. 300 pages of pain // Rossiyskaya gazeta. Federal release. 12.04.2011. N 5453 (77).
2. Dugenets A. S., Maslennikov M. Ya. Legal bases of creation and functioning of the commissions on affairs of minors and protection of their rights // Administrative law and process. 2006. N 3. P. 19-23.
3. Lagoshina T., Horkov V. Comissions on affairs of minors // Legality. 2005. N 9.
4. Novikov V., Horkov V. Comissions on affairs of minors // Legality. 2003. N 5. P. 41.
5. Novikova T.Yu. Administrative and legal organization of protection of the rights of minors bodies of juvenile justice: Dissertation. Khabarovsk, 2003.
6. Popova N. "Charter of immunity" for dirty Gavroche // Arguments of week. 21.02.2011.
