CC BY
46
Право
Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2010, 3(1), с. 275-279
275
УДК 34.07
К ВОПРОСУ О СОВМЕЩЕНИИ РЕГУЛИРУЮЩЕЙ И КОНТРОЛИРУЮЩЕЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ПО ФИНАНСОВЫМ РЫНКАМ НА РЫНКЕ ЭМИССИОННЫХ ЦЕННЫХ БУМАГ
© 2010 г. И.Д. Фиалковская, К.А. Савинов
Нижегородский госуниверситет им. Н.И. Лобачевского kirillsavinov@yandex.ru
Поступила в редакцию 08.04.2010
Рассматривается проблема совмещения в рамках одного государственного органа функций по регулированию и контролю. Предлагаются возможные варианты ее решения на примере Федеральной службы по финансовым рынкам.
Ключевые слова: регулирование, контроль, Федеральная служба по финансовым рынкам, рынок эмиссионных ценных бумаг.
В соответствии с проводимой в настоящий момент административной реформой, одним из приоритетных направлений построения контролирующей деятельности государства является организационное разделении функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам. Именно этот принцип был закреплен в Указе Президента РФ от 23.07.2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 20032004 годах» [1], в разделе третьем которого указывалось, что «основная деятельность должна быть сосредоточена на исключении избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти, организационном разделении правоустанавливающих функций, функций надзора и контроля и функций по управлению государственным имуществом и предоставлению государственных услуг». Впоследствии указанное направление было практически дословно воспроизведено в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р [2], и имеющем принципиальное значение для нашего исследования Указе Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [3] (далее - Указ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти), определяющем, во-первых, перечень органов, осуществляющих
контролирующую деятельность, во-вторых, понятие функции по контролю и надзору федеральных органов исполнительной власти.
Сложившаяся, до принятия Указа о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, система государственных контрольных органов характеризовалась сосредоточением у одного органа власти одновременно управленческих, регулирующих, контрольных полномочий, что создавало благоприятную среду для злоупотреблений. В их работе существовало много параллелизма и дублирования, отсутствовала четкая координация [4; с. 23]. При этом самой системе государственного контроля были свойственны следующие недостатки:
1) Отсутствие четкой и полной нормативноправовой базы, характеризующейся простым нагромождением требований;
2) Отсутствие надежной правовой, материально-технической и социальной базы государственных контролеров;
3) Несоответствие контрольной деятельности государственных органов предъявленным требованиям;
4) Отсутствие четкой системы органов государственного контроля, четкого разграничения их компетенции и сфер деятельности, единой информационной базы.
Указ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти был призван решить указанную проблему путем закрепления трехзвенной системы федеральных органов исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства), с четким разграничением полномочий.
Непосредственно осуществление функции по контролю и надзору было передано специально созданному для этого звену системы федеральных органов исполнительной власти -федеральной службе. Другие государственные органы (федеральные министерства, федеральные агентства) не вправе осуществлять функции по контролю и надзору (кроме контроля министерств за деятельностью подчиненных федеральных служб и федеральных агентств).
Согласно пункту 4 Указа о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, федеральная служба:
1) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;
2) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов президента Российской Федерации и правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна президенту Российской Федерации или находиться в ведении правительства Российской Федерации;
3) не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами президента Российской Федерации или постановлениями правительства Российской Федерации, а федеральная служба по надзору -также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.
Указанные положения позволяют охарактеризовать федеральные службы как федеральные органы государственной власти, действующие в рамках строго определенной сферы, имеющие подчиненный характер по отношению к вышестоящему органу (федеральному министерству, правительству РФ, президенту РФ) , и по общему правилу не осуществляющие нормативноправовое регулирование.
Однако норма, определяющая, что федеральная служба не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, содержит исключения, а именно: указы президента РФ или постановления правительства РФ могут содержать конкретные случаи наделения федеральных служб полномочиями по нормативному регулированию. Фактически это привело к тому, что обозначенный выше принцип организационного разделения функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам практически не соблюдается [7; с. 412]. Наиболее ярко обозначенную проблему можно проиллюстрировать на примере Федеральной службы по финансовым рынкам (далее - ФСФР России).
Существовавшая до принятия Указа о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти Федеральная комиссия по ценным бумагам (далее - ФКЦБ России) фактически к началу 2004 года являлась органом, заключающим в себе ключевые функции по управлению, регулированию и контролю в области рынка ценных бумаг. Доминирующее положение ФКЦБ России создавало значительное количество проблем, а именно слабую развитость механизма взаимодействия ФКЦБ России с другими государственными органами, несовершенство нормативной базы, откровенное злоупотребление своими полномочиями [8; с. 29-33].
В соответствии с Указом о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти и утвержденным на его основе Положением о Федеральной службе по финансовым рынкам [9] ФКЦБ России упразднялось, на его основе создавался новый контролирующий орган -Федеральная служба по финансовым рынкам.
При сравнении ФКЦБ России и ФСФР России можно заметить, что новому органу отошли все контрольные полномочия существовавшей ранее ФКЦБ России. Кроме того, ФСФР России был передан ряд функций и других государственных структур, ранее контролировавших различные аспекты функционирования рынка эмиссионных ценных бумаг и деятельности его участников. Так, от Министерства финансов РФ к ФСФР России перешел контроль за формированием и инвестированием пенсионных накоплений, от упраздненного Министерства по антимонопольной политике - контроль за биржами и срочным рынком, от Минтруда - надзор за
негосударственными пенсионными фондами [10; с. 44].
Интересно также и то, что Указ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти и Постановление Правительства РФ от 9 апреля 2004 г. № 206 «Вопросы федеральной службы по финансовым рынкам» [11] наделили ФСФР России достаточно широким кругом контрольных полномочий в сфере рынка эмиссионных ценных бумаг. При этом в духе административной реформы ФСФР России, как и другие федеральные службы в новой системе органов государственной власти, была лишена возможности издания нормативных правовых актов, регулирующих отношения во вверенной ей сфере. Однако вскоре Указом Президента РФ от 20 мая 2004 года № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» [12] право ФСФР России на принятие нормативных правовых актов в сфере своей деятельности было восстановлено, в связи с чем ФСФР России была наделена одновременно и правоустанавливающими, и правоприменительными функциями. Следовательно, провозглашенный в рамках административной реформы принцип организационного разделения функций не был применен по отношению к ФСФР России. Созданный в результате реформы новый контроль-но-регулирующий орган обладал гораздо большими полномочиями, чем существовавшая до него ФКЦБ России , что говорит о непоследовательности действий реформаторов исполнительной власти.
Бесспорно, на первоначальном этапе развития рынка эмиссионных ценных бумаг, начиная с момента появления единого контролирующего органа в 1994 году, совмещение правоустанавливающих и правоприменительных функций было оправданно, так как от права оперативно влиять на поведение участников рынка ценных бумаг, корректируя существующие нормы или устанавливая новые, в определенной ситуации может зависеть стабильность финансовой системы страны и экономики в целом [14; с. 30].
Между тем в последующем в связи с сосредоточением огромного объема полномочий в руках одного государственного органа - первоначально ФКЦБ России, затем ФСФР России -эффективность её деятельности в рамках данного совмещения существенным образом уменьшилась. Указанное обуславливалось систематическим навязыванием своей воли участникам рынка ценных бумаг, в связи с чем развитие рынка происходит не на основании объективных экономических процессов, а исходя из субъективных факторов. В настоящее время всё
чаще стали появляться мнения о необходимости совершенствования данного механизма [15; с. 168].
Кроме того, в отдельных случаях подзаконное нормотворчество полностью заменило соответствующее федеральное законодательство. Так, например, при осуществлении собственно проверочных мероприятий, а именно выездных и камеральных проверок, отдельных надзорных мероприятий в области рынка эмиссионных ценных бумаг, ФСФР России руководствуется прежде всего собственными подзаконными нормативно-правовыми актами.
Очевидно, в условиях, когда порядок, права, обязанности, возможные варианты поведения при осуществлении контрольных мероприятий подконтрольного субъекта определяются непосредственно самим контролирующим органом, очень трудно говорить о существовании действенного механизма защиты подконтрольных организаций от возможного злоупотребления государственным органом (конкретным должностным лицом) своими полномочиями. Представляется, что в настоящий момент подзаконное нормотворчество не способно обеспечить максимальную эффективность контрольной деятельности, защиту и учет интересов всех участников рынка эмиссионных ценных бумаг.
По мнению Д.А. Вавулина, соблюдение базового принципа административной реформы, разделяющего функции нормотворчества и контроль за их соблюдением, можно обеспечить путем разграничения функций внутри самой ФСФР России, для нормотворческой деятельности создав коллегию ФСФР России - аналог коллегии ФКЦБ России [16; с. 19]. Представляется, что подобный подход не в полной мере будет соответствовать базовому принципу административной реформы, так как суть его заключается в разграничении соответствующих функций между отдельными органами, а не внутри одного из них. К тому же коллегия ФСФР России вряд ли будет наделена правом самостоятельно принимать нормативно-правовые акты (в противном случае возникнет существенная проблема о её месте и роли в системе федеральных органов исполнительной власти), а следовательно, реализовывать нормотворческую функцию всё равно будет ФСФР России. Таким образом, предложенный вариант не решит соответствующую проблему, а скорее создаст несколько дополнительных.
Отталкиваясь от принципиальных установлений административной реформы, специфики развития российского финансового рынка, целесообразно изъять у ФСФР России правоуста-
новительную функцию, оставив, таким образом, только правоприменительную. Следовательно, возникает вопрос о том, кто же непосредственно будет осуществлять регулирование?
В литературе высказываются мнения о необходимости передачи функции по регулированию рынка ценных бумаг Центральному банку РФ, так как это вытекает из целей его деятельности и дополнительно подкрепляется наличием высокоэффективных инструментов для достижения этой цели. Центральный банк в наилучшей степени соответствует критериям для регуляторов на финансовых рынках, в связи с чем некоторые зарубежные страны (Ирландия, Испания) пошли именно этим путем [17; с. 31].
По нашему мнению, функция регулирования финансового рынка в целом не должна быть закреплена за Центральным банком РФ, так как указанное привело бы к прямому противоречию направлению его деятельности - обеспечению стабильности денежного обращения, закрепленному в статьях 3 и 4 Федерального закона от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)». Кроме того, столь огромное сосредоточение полномочий в лице одного органа неизбежно влечёт снижение эффективности его деятельности, что уже было доказано на примере ФСФР России.
Наиболее целесообразным способом решения обозначенной проблемы было бы создание уполномоченного органа, осуществляющего функцию по принятию нормативных правовых актов в сфере финансовых рынков, а именно -Министерства по финансовым рынкам . Указанное обуславливается следующим.
Согласно Н.В. Новичкову, министерство должно создаваться в том случае, когда возникает необходимость единообразного выполнения преимущественно отраслевых функций, таких как [19; с. 159-161]:
1) представление интересов своей отрасли (сферы) в органах государственной власти;
2) принятие мер по совершенствованию системы государственного управления, регулирования, координации и взаимодействия в сфере своей деятельности, а также оптимизации структуры аппарата управления;
3) организация и осуществление правотворческой деятельность в своей отрасли (сфере);
4) реализация государственной политики в своей отрасли (сфере);
5) обеспечение решения основных социальных вопросов.
Вполне логично, что ФСФР России в силу своего положения в системе государственных властных органов не в состоянии обеспечить
единообразное выполнение обозначенных функций в сфере финансовых рынков.
Кроме того, создание министерства в полной мере соответствовало бы основным идеям административной реформы, сильно разгрузило бы ФСФР России с точки зрения имеющихся у неё полномочий и, наконец, позволило бы улучшить качество регулирования данной сферы.
Создание нового органа неизбежно приведет к переподчинению ФСФР России от правительства РФ к соответствующему министерству РФ, что, по нашему мнению, положительно скажется на контроле за деятельностью самой ФСФР России .
В целом, создание дополнительного звена в системе регулирования и контроля финансовых рынков позволит рационально распределить полномочия между органами государственной власти, повысить эффективность и качество регулирования и контроля, поставит дополнительные препятствия для злоупотреблений со стороны контролирующего органа и создаст дополнительные гарантии обеспечения защиты прав участников финансового рынка в целом и рынка эмиссионных ценных бумаг в частности.
Примечания
1. Справедливости ради необходимо отметить, что автор в своей статье говорит о недостатках отечественного государственного финансового контроля. Однако, по нашему мнению, выделенные недостатки характерны для всей системы государственного контроля, сложившегося в то время [5; с. 32].
2. Необходимо отметить, что сама идея создания трехзвенной системы федеральных органов исполнительной власти была озвучена ещё в Послании Президента РФ Федеральному собранию от 17.02.1998 г. «Общими силами - к подъему России (о положении в стране и основных направлениях политики РФ)» [6].
3. Между тем, согласно п. 3.2. Послания Президента РФ Федеральному собранию от 17.02.1998 г. «Общими силами - к подъему России (о положении в стране и основных направлениях политики РФ)», федеральная служба (управление) задумывалась как самостоятельный орган исполнительной власти, «образуемый для непосредственного осуществления специализированных функций, в том числе применения мер государственного принуждения».
4. Указанная ситуация в итоге привела к тому, что отдельные полномочия ФСФР России были признаны избыточными, в связи с чем Федеральным законом от 15 апреля 2006 г. № 51-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» и Федеральный закон «Об инвестиционных фондах» [13] часть полномочий ФСФР России были делегированы другим государственным органам, общественным образованиям.
5. Отчасти указанная идея уже была озвучена в научном мире [18; с. 44].
6. Неэффективность контроля правительства за деятельностью ФСФР России уже отмечалась в литературе. См.: Лансков П. Мега- и саморегулирование финансового рынка [18; с. 43].
Список литературы
1. Российская газета. 2003. № 148. 25 июля.
2. Собрание законодательства РФ. № 46. 14.11.2005. Ст. 4720.
3. Российская газета. 2004. № 50. 12 марта.
4. Калмыкова А.В. Совершенствование правового статуса федеральных контрольно-надзорных органов в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2004. № 8.
5. Бурцев В. Развитие системы государственного финансового контроля в России // Аудит. 1999. № 12.
6. Российская газета. 2006. № 84. 21 апреля.
7. Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России. Учебник. М., 2006.
8. Мокаев Э. ФКЦБ манипулирует рынком // Рынок ценных бумаг. 2003. № 13 (244).
9. Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 г. №317 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 27. Ст. 2780.
10. Исеев Р.М. Государственный финансовый контроль на рынке ценных бумаг // Юридический мир. 2006. № 5.
11. Российская газета. 2004. № 77. 14 апреля.
12. Российская газета. 2004. № 106. 22 мая.
13. Федеральный закон № 51-ФЗ от 15.04.2006 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» и Федеральный закон «Об инвестиционных фондах».
14. Левкин Е.В. Правовое регулирование финансового надзора за деятельностью участников рынка ценных бумаг: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
15. Зенькович Е.В. Административно-правовое
регулирование рынка ценных бумаг: Автореф.
дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.
16. Вавулин Д.А. О новом регуляторе российского фондового рынка // Рынок ценных бумаг. 2004. № 11 (266).
17. Марданов Р. Кому доверить надзор за финансовым рынком // Аналитический банковский журнал. 2007. № 4 (143).
18. Лансков П. Мега- и саморегулирование финансового рынка // Рынок ценных бумаг. 2007. № 9 (336).
19. Новичков Н.В. Теоретико-методологические аспекты организации управления системой федеральных органов исполнительной власти: Автореф. дис. ... д-ра эконом. наук. М., 2004.
ON THE COMBINATION OF REGULATORY AND SUPERVISORY ACTIVITIES OF THE FEDERAL SERVICE FOR FINANCIAL MARKETS IN THE EQUITY SECURITIES MARKET
I.D. Fialkovskaya, K.A. Savinov
The authors discuss the problem of combination of regulatory and supervisory functions within the same public authority. This situation is analyzed in the light of the Russian Federal Service for Financial Markets’ activities. A number of different ways to avoid current system’s shortcomings are proposed.
Keywords: regulation, control, Federal Service for Financial Markets, securities market.
