CC BY
211
УДК 349.22
К ВОПРОСУ О РАЗГРАНИЧЕНИИ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ В СФЕРЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ ТРУДОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
TO THE QUESTION ON DIFFERENTIATION OF POWERS BETWEEN FEDERAL PUBLIC AUTHORITIES AND PUBLIC AUTHORITIES OF SUBJECTS OF RF IN SPHERE OF REGULATION OF LABOUR RELATIONS
Е. А. ШАМАРДИН (E. A. SHAMARDIN)
Рассматриваются актуальные вопросы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов в области регулирования трудовых отношений, проводится анализ ст. 6 Трудового кодекса РФ и судебной практики по этой проблеме.
Ключевые слова: трудовое право, метод правового регулирования, совместное ведение,
разграничение полномочий, региональное регулирование.
The article is devoted to the topical issues of division of powers between the federal bodies of state power and bodies of state power of the subjects of RF in the field of regulation of labor relations, analysis of article 6 of the Labour code of the Russian federation and of the judicial practice on this issue.
Key words: labor law, the method of legal regulation, joint conducting, differentiation of powers, regional regulation.
Региональное правовое регулирование является одной из основных форм обеспечения динамизма трудового права и важным средством дифференциации правового регулирования. Принятие нормативных правовых актов на уровне субъекта РФ позволяет, во-первых, учесть территориальные, географические, экономические особенности, а во-вторых, способно быстрее реагировать на изменение фактических социально-трудовых отношений в регионе с учётом финансовых возможностей последнего. Е. Ю. Забрамная рассматривает новый вид дифференциации правового регулирования - дифференциацию по субъектам Российской Федерации, которую следует отличать от региональной дифференциации. «Последняя может быть обусловлена принятием соответствующих специальных норм как на уровне Федерации, так и на уровне отдельных субъектов, - пишет Е. Ю. Забрамная, - дифференциация же по субъектам Российской Федерации всегда
© Шамардин Е. А., 2012
обусловлена принятием соответствующих норм самими субъектами Федерации. Кроме того, при региональной дифференциации законодатель, как правило, исходит из природно-климатических условий региона, в котором работники проживают и трудятся. Поэтому при региональной дифференциации границы действия специальных норм определяются не границами территорий субъектов Российской Федерации, а границами природно-климатических регионов. В отличие от региональной дифференциации пространственные пределы действия норм трудового законодательства, которые приняты каким-либо субъектом РФ, обусловливаются не природно-климатическими условиями, а территориальными границами данного субъекта» [1].
До принятия Трудового кодекса РФ пределы регулирования трудовых отношений на региональном уровне устанавливались исключительно Конституцией РФ. В ст. 72
Конституции трудовое законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов. Однако определения категории «совместное ведение» в Конституции не дано. Такое регулирование было явно недостаточным, что приводило не только к отступлениям от федерального законодательства, но и в отдельных случаях к снижению уровня трудовых прав и гарантий работников.
В действующем Трудовом кодексе РФ были установлены основные принципы разграничения предметов ведения между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ по вопросам регулирования трудовых отношений. Такое разграничение было проведено путём установления исключительной компетенции Российской Федерации, к которой были отнесены все значимые и важные вопросы, которые требуют единого регулирования на федеральном (централизованном) уровне.
Субъектам предоставляется право принимать нормативные правовые акты по вопросам, не отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти. При этом более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленным федеральными законами обеспечивается за счёт бюджета соответствующего субъекта.
Следует также отметить, что в других статьях Трудового кодекса РФ содержатся специальные указания органам государственной власти субъектов РФ урегулировать некоторые вопросы. Так, например, ст. 35 ТК РФ устанавливает, что «в субъектах Российской Федерации могут образовываться трёхсторонние комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, деятельность которых осуществляется в соответствии с законами субъектов Российской Федерации», согласно ст. 144 ТК РФ «системы оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений устанавливаются... в государственных учреждениях субъектов Российской Федерации - коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовы-
ми актами субъектов Российской Федерации». В соответствии со ст. 313 ТК РФ дополнительные гарантии и компенсации лицам, работающим в районах Крайнего Севера, могут устанавливаться законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Трудовой кодекс РФ также напрямую отсылает к региональному регулированию в ст. 119, 135, 143, 145, 302, 316, 317, 323, 325, 326, 412.
Однако в большинстве случаев речь идёт о регулировании трудовых отношений с государственными и муниципальными служащими и другими работниками бюджетной сферы. Такие полномочия присущи органам государственной власти субъекта РФ объективно уже потому, что финансирование таких предприятий осуществляется из регионального бюджета. В этом отношении мы разделяем точку зрения А. Л. Шведова о том, что «данные полномочия региональных органов являются реализацией своеобразного “работодательского” статуса субъекта РФ, но не в том смысле, что он вступает в трудовые отношения с работником и является их стороной, а в той части, что он финансово обеспечивает исполнение денежных обязательств перед работником». «В этом смысле, - пишет А. Л. Шведов, - можно назвать такие полномочия присущими региону. Поэтому, как представляется, уместно разделять роль субъекта Федерации как государственного публичного образования, реализующего властные функции по правовому регулированию на своей территории трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, и как “условного работодателя”, регламентирующего определённые вопросы труда работников организаций региональной бюджетной сферы, связанные с бюджетным финансированием. Полномочия же, реализуемые органами субъектов РФ в рамках первого из указанных статусов и прямо указанные в ТК РФ, не так многочисленны и не регламентируют принципиальных вопросов в сфере труда» [2].
Формально Трудовой кодекс РФ устанавливает два ограничения для регулирования на региональном уровне: оно не должно снижать уровень трудовых прав и гарантий работникам в сравнении с федеральным законодательством и не должно противоречить
этому законодательству. В то же время некоторые авторы отмечают, что регулирование на уровне субъекта возможно исключительно в пределах установленных частью первой ст. 6 Трудового кодекса и только по отношению к условиям труда [3]. Это, по сути, означает, что даже в случаях предоставления работникам более высокого уровня гарантий трудовых прав субъекты РФ не могут выходить за пределы предоставленной им компетенции. Т. А. Затолокина пишет: «Представляется, что ч. 2 ст. 6, закрепляющая право субъектов устанавливать более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, распространяется только на вопросы, не отнесенные к полномочиям федеральных органов государственной власти» [4].
Вопросы разграничения правотворческой компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов не раз были предметом рассмотрения в судах.
Так, например, в соответствии с п. 3 ст. 15 закона «О Смоленской областной Думе» депутаты, работающие в Думе на профессиональной постоянной основе, после освобождения их от занимаемой должности продолжают получать назначенную им заработную плату до устройства на новое место работы в течение 1 года после окончания срока полномочий. Рассмотрев дело о признании указанной нормы незаконной, Верховный Суд РФ пришел к выводу об осуществлении субъектом Российской Федерации (Смоленской областью) правового регулирования с превышением полномочий [5]. Аналогичное дело и аналогичное решение содержится также в Определении Верховного суда РФ от 13 октября
2010 г. № 72-Г10-12. В обоих случаях Верховный Суд отметил, что вопросы установления гарантий относятся к полномочиям федеральных органов государственной власти и урегулированы Трудовым кодексом РФ, который предусматривает предоставление гарантий работникам только в период исполнения трудовых обязанностей.
Закон Калининградской области «О статусе депутата Калининградской областной Думы» предусматривал, что расторжение по
инициативе работодателя трудового договора с депутатом областной Думы, осуществляющим депутатские полномочия без отрыва от основной деятельности, в период указанных полномочий, а также в течение одного календарного года после их окончания допускается с их предварительного письменного согласия либо по согласованию с областной Думой, за исключением случаев ликвидации организации работодателя. Рассматривая кассационную жалобу по оспариванию данной нормы закона, Верховный Суд указал, что «такие гарантии могут быть установлены законодательными органами субъекта Российской Федерации, но лишь в пределах их компетенции, приведённой в ч. 2 ст. 6 Трудового кодекса Российской Федерации, в которую регулирование порядка расторжения трудового договора не входит» [6].
Закон Тульской области от 29 декабря 1994 г. № 7-ЗТО «О статусе депутата Тульской областной Думы» устанавливает, что депутату областной Думы, работающему на профессиональной постоянной основе, предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 36 рабочих дней с выплатой пособия на лечение в размере двойного ежемесячного денежного вознаграждения. В данном случае Верховный Суд сделал вывод о том, что продолжительность отпуска депутатов областной Думы и порядок его исчисления относятся к гарантиям работникам, освобождённым от работы вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах, при этом установление более высокого уровня трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации допустимо с учётом правил ст. 6 ч. 2 Трудового кодекса Российской Федерации.
Как видим, зачастую судебная практика показывает, что буквальное толкование ст. 6 Трудового кодекса РФ практически не оставляет возможности для регулирования трудовых отношений на региональном уровне. Более того, рассмотренные примеры из практики противоречивы - в одних случаях установление повышенного уровня гарантий признается допустимым и осуществляемым в рамках ст. 6, в других - повышение гарантий
признается превышением полномочий субъекта. Подчеркнём, что в соответствии со ст. 6 Трудового кодекса РФ установление обеспечиваемого государством уровня трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая отдельные категории работников) отнесено к ведению федеральных органов государственной власти. А субъекты могут осуществлять регулирование только по вопросам, не отнесенным к ведению федеральных органов. Это может означать, что не только порядок заключения и расторжения трудового договора и другие принципиально важные нормы, но и вопросы установления дополнительных прав и гарантий, условий труда не могут быть решены на уровне субъекта РФ. Хотя в литературе и признаётся, что здесь должен применяться принцип трудового права о недопустимости ухудшения положения работника, существующая сегодня в ст. 6 формулировка позволяет признать почти любую норму, принятую на региональном уровне незаконной.
В этой связи многие нормы, установленные региональным законодательством, представляются спорными. Так, Закон Оренбургской области от 23 декабря 1996 г. «О профессиональных союзах Оренбургской области, их правах и гарантиях деятельности» устанавливает следующие дополнительные гарантии прав членов профессиональных союзов:
«1) Работники, входящие в состав профсоюзных органов и не освобожденные от основной работы, не могут быть подвергнуты дисциплинарному взысканию без предварительного согласия профсоюзного органа, членами которого они являются».
Однако установление видов дисциплинарных взысканий, порядка их применения, а также вопросы заключения и расторжения трудового договора отнесены Трудовым кодексом РФ к полномочиям федеральных органов государственной власти. Именно этот тезис используется в аналогичных случаях Верховным Судом РФ. И хотя данная норма Закона Оренбургской области фактически улучшает положение работников - членов профессиональных союзов, с точки зрения ст. 6 Трудового кодекса РФ мы имеем дело с превышением субъектом своей правотворческой компетенции.
В ст. 6 Трудового кодекса РФ непосредственно не предусмотрена возможность субъектов расширять установленный на централизованном уровне минимальный объём трудовых прав и гарантий работникам. При этом некоторые авторы полагают, что речь должна идти не обо всём комплексе трудовых прав и гарантий, а лишь о тех, которые касаются условий труда, т. е. определённых гарантий, льгот и преимуществ в сфере рабочего времени, времени отдыха, оплаты труда [7].
Считается, что сильная централизация правового регулирования обусловлена необходимостью обеспечить единство трудового права в РФ. А. М. Куренной пишет: «...общее экономическое пространство страны требует единого правового поля, ставящего всех участников экономической и трудовой деятельности в принципиально равное положение» [8]. По мнению Е. Ю. Забрамной, «на всей территории РФ должно обеспечиваться единое правовое пространство, субъекты РФ не должны разрушать единство российского трудового права» [9].
По нашему глубокому убеждению, расширение регионального регулирования, в том числе в сфере трудовых отношений, является одной из основных гарантий демократического развития страны. Децентрализация правового регулирования в рамках единых установленных Конституцией и федеральным законодательством принципов является важнейшим и наиболее прогрессивным средством повышения эффективности трудового законодательства. Нормативные правовые акты субъектов РФ должны стать важнейшим элементом механизма правового регулирования, наполняющим федеральные нормы региональной спецификой. Расширение правотворчества субъектов РФ в сфере регулирования трудовых отношений является прогрессивным средством совершенствования отрасли трудового права и важным фактором развития федерализма.
На наш взгляд, данная проблема требует более пристального внимания законодателя. Необходимо как уточнение используемых в законе формулировок, так и реальное расширение возможностей для регионального регулирования трудовых отношений.
1. Забрамная Е. Ю. Разграничение правотворческой компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в области регулирования трудовых отношений : автореф. дис. ... канд. юрид. наук.
- М., 1999. - С. 8.
2. Шведов А. Л. О некоторых проблемах законодательного уровня формализации модели разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти в сфере отношений, регулируемых трудовым правом // Трудовое право.
- 2006. - № 11. - С. 23.
3. Нуртдинова А. Ф. Разграничение полномочий по регулированию трудовых отношений между федеральными и региональными органами государственной власти // Трудовое право. - 2003. - № 6. - С. 62.
4. Затолокина Т. А. Принцип многоуровневости правового регулирования трудовых отношений в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. - Омск, 2005. - С. 115.
5. Определение Верховного Суда РФ от 2 марта
2011 г. № 36-Г11-6.
6. Определение Верховного Суда РФ от 7 декабря 2005 г. (дело № 71-Г05-16). Аналогичное дело см.: Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 26 октября 2005 г. № 6пв05.
7. Нуртдинова А. Ф. Трудовое законодательство: федеральный и региональный аспекты. -С. 565.
8. Куренной А. М. Трудовое право России. - М., 2004. - С. 15.
9. Забрамная Е. Ю. Указ. соч. - С. 10.
