CC BY
188
ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОЙ ЦИВИЛИСТИКИ
К ВОПРОСУ О РАЗГРАНИЧЕНИИ ГРАЖДАНСКИХ, ЗЕМЕЛЬНЫХ И ЛЕСНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
© О. Н. Колесова
Колесова Ольга Николаевна
преподаватель кафедры теории и истории государства и права
Институт права ГОУ ВПО «Самарский государственный экономический университет»
Статья посвящена проблеме разграничения гражданских, земельных и лесных правоотношений на основе анализа положении Концепции развития гражланского законолательства РФ 2009 гола.
Ключевые слова: земельное право, гражланское право, лесное законодательство, природоресурсное законодательство, правоотношения, конкуренция норм.
О том, что имущественные отношения по поводу земли и других природных объектов требуют более четкой и ясной регламентации на основе гражданского законодательства указывается в «Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации» (далее Концепция), одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 7 июля 2009 года1.
Вопрос о соотношении норм данных отраслей с неизменной остротой вновь и вновь встает в юридических дискуссиях2. В настоя-
1 Вестник ВАС РФ. 2009. № 11.
2 См., напр.: Красное Н. И. О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. № 7. С 58; Сыродоев Н. А. О соотношении земельного и гражданского законодательства // Государство и право. 2001. № 1 С. 28—35; Адиханов Ф. X. Соотношение норм гражданского права и норм земельного права в регулировании земельных отношений в условиях рынка земли // Государство и
щее время новый импульс обсуждению этой проблемы дала позиция авторов Концепции. Суть предлагаемых изменений заключается в том, что из земельного, лесного, водного, недренного и другого природоресурсного законодательства предполагается изъять нормы, регулирующие отношения, в которых земельный участок, водный объект или участок недр участвует как объект недвижимого имущества. Все нормы, определяющие содержание права собственности на такие объекты, так же как и состав и содержание иных вещных прав (перечень которых значительно расширяется) предполагается перенести в ГК РФ. В том числе гражданское законодательство будет регулировать формы реализации правомочия распоряжения, не исключая и такие специфические формы как раздел или объединение земельных участков, выдел доли из земельного участка или перераспределение его границ.
Однако такое предложение разработчиков Концепции вызывает критику со стороны ученых, занимающихся вопросам изучения и совершенствования земельного законодательства3.
Некоторые авторы, указывая на непреодолимую особенность правового регулирования земельных отношений, используют аргументы, вызывающие недоумение. Так, А. П. Анисимов и А. И. Мелихов в своей статье, доказывая необходимость комплексного и неразрывного регулирования отношений по поводу земли, утверждают, что содержание права собственности на земельный участок, предоставленный для жилищной застройки, не может быть определено не только без учета норм гражданского и земельного законодательства, но и градостроительного. «Следовательно, сводить «бытие» земельных участков лишь к узкоотраслевым аспектам — утверждают авторы — не отвечает целям и задачам юридической науки»4.
Используя обозначенную логику, можно обосновать и необходимость существования, скажем, транспортного права. Очевидно, что собственник автомобиля тоже не может в полной мере реализовать свое право собственности без знания правил дорожного движения и без осуществления процедуры регистрации транспортного средства. Также можно посчитать, что и у юридического лица, осуществляющего розничную торговлю, тоже особенное содержание права собственности на реализуемый им товар, обусловленное наличием правил торговли. Очевидно, что такая юридическая логика, продиктованная, кажется, благими задачами — отвечать потребностям общества и создавать «удобное» для правоприменителей законодательство, на самом деле способно окончательно запутать и усложнить правовую систему, а главное, разрушить саму конструкцию права собственности, доведя ее до состояния юридической фикции.
право. 2001. № 1. С 32—39; Суханов Е. А. Вещные права в новом Земельном кодексе Российской Федерации // Экологическое право. 2003. № 1; Атюшов А. П., Мелихов А. И. Правовой режим земельных участков: новый межотраслевой подход к соотношению норм гражданского и земельного права // Право и экономика 2008. № 12. С 4—9.
3 См, напр.: Боголюбов С. А. Земельное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. № 1. С 38—47.
4 Анисимов А. П., Мелихов А. И. Указ. соч. С. 4—5.
Большой интерес вызывает предложение авторов Концепции отказаться от понятия «лесной участок», определив его как земельный участок с особым правовым режимом.
В соответствии со ст. 7 Лесного кодекса РФ5, лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в соответствии со статьями 67, 69 и 92 настоящего Кодекса Таким образом, мы видим, что содержание статьи не отвечает ее названию, так как никакого понятия лесному участку не дает, кроме представления о том, что это все же земельный участок. Все, что выходит за рамки этого определения дается в отсылочном виде. Таким образом, о содержании отличия лесного участка от любого другого земельного участка непосредственно из статьи узнать невозможно. Законодатель даже не счел возможным в качестве признака лесного участка указать наличие на нем леса, особенно если учесть, что в кодексе дается определение леса (ст. 5). Из этого логично предположить, что на лесном участке не обязательно должен произрастать лес. Не слишком проясняется существо вопроса и при обращении к тем статьям, к которым отсылает законодатель.
Знакомясь с содержанием 67, 69 и 92 ЛК РФ, мы, к сожалению, столкнемся вновь с целым рядом отсылочных норм, бланкетный характер которых уводит все дальше и дальше от существа вопроса. В целом, анализ этих норм позволяет скорее предположить, чем сделать однозначный вывод, что лесные участки формируются в пределах лесничеств или лесопарков на землях лесного фонда, а так же обороны и особо охраняемых территорий, если на них произрастают леса. При этом формируются они посредством проведения процедур лесоустройства и подлежат кадастровому учету6. Остается неясным, могут ли лесные участки формироваться на землях населенных пунктов. В п. 1 ст. 67 ЛК РФ, устанавливается, что лесоустройство проводится на землях лесного фонда, а также на землях, особо охраняемых территорий, обороны и безопасности и землях населенных пунктов. При этом в соответствии с п 2 этой же статьи, порядок проведения лесоустройства определяется уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Соответствующие Правила проведения лесоустройства утверждены Постановлением Правительства РФ от 18.06.2007 г. N° 3777. Таким образом, данные Правила являются составной частью нормы, определяющей порядок формирования лесных участков. Проектирование лесных участков определяется п. 12 данных правил. В нем распределяются полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по проектированию лесных участков из состава земель лесного фонда, земель обороны и безопасности, земель
Б Собрание законодательства РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.
6 В соответствии с ст. 4.4 ФЗ «О введении в действие лесного кодекса РФ» от 04.12.2006. № 201-ФЗ, до 1 января 2012 года кадастровый учет лесных участков является не обязательным и для государственной регистрации прав на лесные участки или сделок с ними может предоставляться план лесного участка.
7 Собрание законодательства РФ. 2007. № 2. Ст. 3182.
особо охраняемых территорий федерального значения, но земли населенных пунктов в нем не упоминаются.
Таким образом, вопрос о формировании лесных участков в границах населенного пункта остается открытым, как и вопрос о том, каким образом должен определяться правовой режим земельного участка при конкуренции норм земельного и лесного законодательства.
Анализ арбитражной практики показывает, что при конкуренции норм земельного и лесного законодательства, суды чаще всего решают это противоречие в пользу лесного законодательства как специального по отношению к земельному8.
Нужно признать, что неоднозначность судебной практики вызвана, прежде всего, тем, что представляет определенную трудность отграничить земельные отношения от лесных В соответствии с п 1 ст. 3 ЗК РФ, земельные — отношения по использованию и охране земли как основы жизни и деятельности народов, населяющих соответствующую территорию. ЗК РФ исходит из того, что земельный участок одновременно является природным объектом, природным ресурсом и недвижимым имуществом. Леной же кодекс не содержит понятия лесных отношений, ограничиваясь простой констатацией в п. 1 ст. 3, что лесное законодательство регулирует лесные отношения. Исходя из смысла ст. 5 ЛК РФ, лесными должны признаваться отношения по использованию, охране, защите, воспроизводству лесов. При этом законодатель исходит из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе. Таким образом, в отличие от земельного участка, лес не является недвижимым имуществом и в имущественных отношениях не участвует. Объектом имущественных отношений является земельный участок с особым правовым режимом, каким является лесной участок. Из этого следует вывод, что оборот лесных участков и закрепление прав на них должно регулироваться земельным законодательством, с учетом п. 3 ст. 3 ЗК РФ, то есть с учетом субсидиарного применения норм гражданского законодательства.
Однако в самом Лесном кодексе закрепляется иное соотношение этих отраслей. Из смысла п. 2 ст. 3 ЛК РФ вытекает, что к имущественным отношениям, связанным с оборотом лесных участков и лесных насаждений применяются именно нормы Лесного кодекса и других федеральных законов и лишь субсидиарно нормы гражданского законодательства и Земельного кодекса. Притом приоритет имеют любые иные федеральные законы, так как законодатель никак не отграничивает их круг и отраслевую принадлежность.
Запутанность теоретического вопроса с отграничением предмета правового регулирования отражается и в противоречивости судебной практики.
Так, рассматривая заявление Территориального управления Росимущества по Самарской области о признании незаконным отказа в госу-
8 См., напр.: Определение ВАС РФ от 19.01.2010 г. № ВАС-18054/09, а так же материалы дел: № А55-16494/2009, А55-16490/2009; А55-16492/2009; А55-16495/ 2009; А55-16496/2009, ц А55-10909/2008 и др. // www.arbitr.ru
дарственной регистрации перехода права собственности на лесной участок, арбитражный суд Самарской области обосновывал свое решение ст. 9 ЛК РФ. На основании положений указанной статьи суд приходит к выводу, что лесные участки могут принадлежать лицу только на праве постоянного бессрочного пользования, праве ограниченного пользования чужим лесным участком (сервитут), праве аренды, а так же праве безвозмездного срочного пользования. Суд исходит из того, что, так как другие права не установлены ЛК РФ, они не могут применяться к лесным участкам, в том числе не входящим в лесной фонд9.
Выводы суда первой инстанции поддерживаются и апелляционной инстанцией и кассационной. Таким образом, суды разрешают вопрос о конкуренции норм земельного и лесного законодательства в пользу лесного применительно к вопросам, связанным с имущественными отношениями по поводу лесного участка. При этом судами не учитывается, что участок, по поводу которого возник спор, не относится к лесному фонду, а входит в состав земель населенных пунктов, что земельный участок испрашивался для иных целей, не связанных с целями лесопользования. Фактически суды исходят из признания единства правового режима лесного участка, независимо от того, к какой категории земель такой участок относится. Судами не дается оценка положения ст. 6 ЛК РФ о том, что леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий. При этом в п. 2 данной статьи определяется, что использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются. Сама же норма статьи 9 ЛК РФ не содержит указания на закрытость перечня прав на лесные участки, а лишь устанавливает в очередной раз соотношение норм земельного, гражданского и лесного законодательства, указывая, что право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), право аренды лесных участков, а также право безвозмездного срочного пользования лесными участками возникает и прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством, законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях и земельным законодательством, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.
Аналогичная позиция судов проявилась при разрешении спора между ООО «Чагринское охотхозяйство» и Департаментом лесного хозяйства Самарской области. Арбитражным судом Самарской области по делу N° А55-10909/2008 было принято решении об отказе в удовлетворении заявления охотхозяйства о предоставлении ему лесного участка, входящего в состав лесного фонда в аренду без проведения аукциона как собственнику объектов недвижимого имущества, расположенных на испрашиваемом участке, на основании ст. 36 ЗК РФ.
9 См.: Дело № А55-16494/2009, а так же аналогичные дела: А55-16490/2009; А55-16492/2009; А55-16495/2009; А55-16496/2009.
Принимая решение, суд исходил из того, что порядок предоставления лесного участка не отнесен законодательством к совместному регулированию земельным и лесным законодательством и регулируется исключительно лесным законодательством. Из этого суд сделал вывод, что аренда земельных участков лесного фонда подчиняется правилам лесного законодательства. В связи с тем, что ЛК РФ не предусмотрено предоставление земельного участка лесного фонда собственнику объекта недвижимости без проведения аукциона на право заключение договора аренды соответствующего земельного участка, доводы заявителя на необходимость применения в данной ситуации норм п 1 ст. 35 и п 1 ст. 36 ЗК РФ были отклонены судом как противоречащие лесному законодательству. Апелляционная и кассационная инстанции подтвердили законность и обоснованность данного решения.
Из приведенных примеров напрашивается вывод, что суды исходят из принципа приоритета лесного законодательства перед земельным и гражданским, в том числе, когда предметом спора выступают имущественные отношения. В рассматриваемых судебных актах обосновывается позиция, что нормы как гражданского, так и земельного права могут применяться только к тем случаям, в отношении которых имеется соответствующая ссылка в Лесном кодексе. Таким образом, исходя из логики правоприменителя, дозволяется не то, что не противоречит лесному законодательству, а только то, что прямо установлено в нем. Таким образом, имущественные отношения по поводу лесных участков становятся сферой императивного воздействия и избыточного администрирования, что безусловно вызывает дополнительные ограничения прав на такие участки. Система прав деформируется, испытывая необоснованное давление публичных норм и из сферы правового регулирования перебирается в сферу «теневого регулирования», в том числе коррупционными методами.
Совершенно иная позиция по поводу соотношения норм данных отраслей сформулирована в Постановлении Президиума ВАС РФ N° 10520/
09 от 22.12.2009 г. Данным судебным актом было отменено Постановление ФАС Поволжского округа по делу N° 55-11287/2008. В частности, Президиум ВАС РФ указал на необходимость исходить из приоритета правил статьи 36 ЗК РФ перед нормами ч 1 ст. 74 ЛК РФ и собственники объектов недвижимости не могут быть ограничены в своем праве на заключение договоров аренды такого земельного участка или вообще лишены своего права на основании положений ЛК РФ. Принимая во внимание положения статей 25; 72 и 74 ЛК РФ в их взаимосвязи, суд указал, что договор аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, должен заключаться на аукционе лишь в случаях и для целей, определенных нормами того же кодекса.
Представляется, что этот судебный акт высшего судебного органа послужит необходимым правовым ориентиром для установления единообразия судебной практики и единства правовой системы. Однако необходимо осознать, что этих целей можно добиться, только совершенствуя законодательство.
Необходимо преодолеть расчлененность имущественных отношений и разрозненность регулирования оборота различных объектов. Конечно, оборот такого объекта имущества, каким является земельный участок, должен быть урегулирован отдельно, с учетом положений Конституции РФ, предписывающий учитывать значение земли как основы жизни и деятельности народов. В то же время, очевидно, что для обеспечения стабильности и активности жизни и деятельности населения необходимо гарантировать стабильность прав на землю и их устойчивость, а так же необходимы гарантии в возможности полноценной реализации своих имущественных прав и обоснованности их ограничений. Достичь этого в полной мере возможно только средствами гражданского законодательства. Таким образом, включение норм, регулирующих отношения по определению состава и содержания прав на землю и совершению сделок с земельными участками и другими природными объектами, включенными в гражданский оборот, в состав гражданского кодекса представляется своевременной мерой, отвечающей потребностям развития земельно-имущественных отношений.
Однако остается открытым вопрос о существовании земельного права как самостоятельной отрасли и о ее структуре. В правовой литературе высказывается мнение, что в случае включения в состав гражданского законодательства земельно-имущественных норм, земельное право потеряет и свою самостоятельность и свою актуальность10.
Представляется, что земельное право должно сохранить свой предмет и регулировать вопросы, связанные с использованием и охраной земель, однако только с использованием и охраной.
Использование земельного участка может осуществлять только обладатель правового титула, в содержание которого входит правомочие пользования. Этим на сегодняшний день обосновывается неразрывность земельного и гражданского права в части определения круга прав на землю и его содержания. Такой подход порождает порой непреодолимые сложности с отграничением этих отраслей, неизбежное дублирование норм в различных нормативных актах с непременными коллизиями между ними и, как следствие, противоречивость судебной практики. Однако эти противоречия возможно преодолеть, если в описании содержания прав гражданским законодательством (в том числе если эти нормы непосредственно включены в гражданский кодекс), сохранят исключительно гражданско-правовую терминологию, дефинитивно определенную именно гражданским законодательством, а именно наличием правомочий владения, пользования и распоряжения. По В. П. Мозолину такие нормы именуются «реперными»11. А вот содержание использования земельного участка как природного ресурса, ограничения в использовании, а так же обязанности по охране земельного участка как природного объекта и природного ресурса должны
10 См., напр.: Мозолин В. П. Роль гражданского законодательства в регулировании комплексных имущественных отношений // Журнал российского права. 2010. № 1. С. 26—31.
11 Мозолин В. Н. Указ. соч. С. 30.
детально прописываться именно в земельном законодательстве. При этом необходимо исходить из того, что использование и охрана земель осуществляется в соответствии с правовым режимом, который определяется категорией земель и видом разрешенного использования. Детальной разработкой этих правовых понятий и должно заниматься земельное законодательство, в том числе в отношении лесного участка.
Кроме этого предмет земельного права необходимо дополнить указанием на отношения, связанные с образованием и учетом земельных участков. Разработчиками Концепции предлагается нормы, определяющие порядок перехода прав при образовании земельных участков, а так же согласование воли лиц, участвующих в образовании земельных участков включить в состав гражданского законодательства. Сегодня это составляет предмет земельного права (гл. 1.1 ЗК РФ). И такое предложение можно признать обоснованным и своевременным, потому что в гражданско-правовом смысле образование земельного участка может быть квалифицирована как сделка. Такая сделка может быть односторонней или многосторонней в зависимости от того, может быть земельный участок образован волеизъявлением одного лица или требуется согласование воли нескольких лиц. Соответственно, регулирование этих отношений осуществляться с применением общих норм, определяющих критерии действительности (недействительности) сделок.
В то же время, у этих отношений есть и земельно-правовая специфика, связанная с требованиями рационального землеустройства и защиты сложившегося землепользования, с нормированием размеров земельных участков для различных целей, с порядком определения, установления и описания границ земельных участков, а так же с их учетом (в том числе кадастровым). Эти отношения не входят в круг отношений по использованию и охране земель, но логика правового регулирования требует их включения в состав земельного права. Сегодня эти вопросы регулируются достаточно фрагментарно, содержат большое количество пробелов, связанных с тем, что не прописана специфика образования земельных участков, исходя из особенностей правового режима различных категорий земель и видов разрешенного использования. В том числе сегодня становится очевидно, что нормы, определяющие порядок образования и учета «лесных участков» должны соотноситься с общими земельно-правовыми нормами и в то же время более четко и определенно отражать специфику их правового режима.
При таком подходе каждая отрасль получает свою, определенную сферу правового регулирования, что позволит свести к минимуму возможность столкновения этих сфер. Конечно, потребуются нормы, обеспечивающие связь этих отраслей в единую систему права, которая объективно существует как неразрывная система. Правовая наука призвана преодолевать дискретность правовой системы и это, безусловно, является ее важнейшей задачей. Реальное разграничение действия норм гражданского и земельного законодательства на основе разграничения предмета право-
вого регулирования12 будет способствовать решению этой задачи гораздо более чем «взаимное проникновение» этих отраслей.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Вестник ВАС РФ. — 2009. — № 11.
2. Красное, Н. И. О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике // Государство и право. — 1994. — № 7. — С 58,
3. Сьиродоев, Н. А. О соотношении земельного и гражданского законодательства // Государство и право. — 2001. — № 4. — С. 28—35.
4. Адиханов, Ф. X. Соотношение норм гражданского права и норм земельного права в регулировании земельных отношений в условиях рынка земли // Государство и право. — 2001. — № 1. — С 32—39.
5. Суханов, Е. А. Вещные права в новом Земельном кодексе Российской Федерации // Экологическое право. — 2003. — № 1.
6. Анисимов А. П., Мелихов А. И. Правовой режим земельных участков: новый межотраслевой подход к соотношению норм гражданского и земельного права // Право и экономика — 2008. — № 12
7. Боголюбов, С. А. Земельное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства // Журнал российского права. — 2010. — № 1. — С 38—47.
8. Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 50. — Ст. 5278.
9. Собрание законодательства РФ. — 2007. — № 2. — Ст. 3182.
11. Мозолин, В. П. Роль гражданского законодательства в регулировании комплексных имущественных отношений // Журнал российского права. — 2010. — № 1.
12 В законе данное положение декларировано в п 1 ст. 1 ЗК РФ: «При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель...».
