CC BY
88
На сегодняшний день использование публичного имущества в экономической сфере опосредуется рядом форм, в числе которых унитарные предприятия двух видов: основанные на праве хозяйственного ведения и основанные на праве оперативного управления (казенные предприятия). Право хозяйственного ведения и право оперативного управления - особые виды ограниченных вещных прав; субъекты права хозяйственного ведения и права оперативного управления в своих правах на имущество ограничены в той или иной степени волей собственника. Правовыми формами таких ограничений являются предмет и цели деятельности, определяемые собственником в уставе (п. 1 ст. 295 ГК РФ), согласие собственника на распоряжение недвижимым и некоторым иным имуществом (п. 2 ст. 295 ГК РФ). Субъект права оперативного управления ограничен предметом и целями деятельности, непосредственными и обязательными заданиями собственника, назначением имущества, определяемым в первую очередь целями организации; еще более узким, по общему правилу, объемом правомочий в отношении принадлежащего ему имущества, чем субъект права хозяйственного ведения (ст. 297, 298 ГК РФ) [1, с. 135]. При кажущейся цивилистической природе данной дихотомии, в основу которой положен критерий опосредующего имущественную обособленность предприятия вещного права, она имеет в первую очередь управленческое значение, ибо позволяет оценить особенности правового статуса хозяйствующего субъекта в отношениях управления, возникающих с участием органов государственной власти. Определяя различную степень экономической свободы предприятий, а соответственно, их независимости в отношениях с государственными органами, указанные права обусловливают различную степень управляемости их субъектов, оказывая, таким образом, непосредственное влияние на их правовой статус в имущественно-регулятивных отношениях.
В сравнении с казенными предприятиями, унитарные предприятия на праве хозяйственного ведения обладают большей степенью экономической свободы в осуществлении хозяйственной деятельности. Как точно отмечает А.Г. Диденко, деятельность унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения (по терминологии автора хозрасчетных предприятий), подчиняется принципу «разрешено все, что прямо не запрещено», тогда как деятельность казенных предприятий -«дозволено то, что прямо разрешено» [2, с. 63-69]. В частности, это проявляется в том, что государственный орган, в ведении которого находится унитарное предприятие, обладает по отношению к нему меньшим набором управленческих правомочий, перечень которых определен п. 1 ст. 20 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Анализ содержания этих правомочий позволяет сделать вывод, что управление такими унитарными предприятиями сводится главным образом к контролю за их деятельностью, а также решению основных кадровых вопросов (в отношении директора и главного бухгалтера). В отношении казенных предприятий предусмотрена реализация всех функциональных составляющих управления, включая планирование их деятельности: уполномоченный орган вправе доводить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а также утверждать смету доходов и расходов казенного предприятия (п. 2 ст. 20 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»). Таким образом, статус казенных предприятий, включенных в систему управления государственной собственностью посредством жесткой управленческой связи, существенно отличается от статуса предприятий на праве хозяйственного ведения, которые относительно свободны в осуществлении экономической деятельности. Примечательно, что в зарубежных государствах унитарные и казенные предприятия противопоставляются друг другу в большей степени; последние вообще не обладают ни юридической, ни экономической самостоятельностью. К примеру, казенные предприятия выступают в гражданском обороте не от своего собственного имени, а от имени государства или его субъекта (земли, общины), не имеют имущественной автономии (все их доходы и расходы проходят через государственный бюджет, а выделенное имущество решением компетентных органов может быть использовано для достижения любых целей, хотя бы и не связанных с деятельностью данного предприятия), входят в систему государственного управления и непосредственно управляются каким-либо публичным органом (министерством, ведомством, органом местного самоуправления), не платят налоги и т.д. [3, с. 172, 176].
Дифференциация видов унитарных предприятий ставит задачу легального определения критериев использования этих форм в той или иной сфере государственного сектора экономики. Между тем четкое решение этого вопроса в действующем законодательстве отсутствует. Пункт 4 ст. 8 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» не содержит строгих критериев при решении вопроса о выборе вида унитарного предприятия. Сформулированный законодателем перечень оснований создания унитарных предприятий, внешне хотя и дифференцирован по отношению к их конкретным видам, при ближайшем рассмотрении приводит к мысли о том, что «... выбор вида унитарного предприятия по замыслу законодателя - это вопрос не столько "права", сколько "факта", который во многих случаях может быть решен индивидуально или, говоря иначе, произвольно» [4, с. 46]. Например, необходимость использования имущества, приватизация которого запрещена, является основанием создания как предприятий, основанных на праве хозяйственного управления, так и казенных предприятий. Аналогичная ситуация имеет место и в отношении иных оснований (производство отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной, осуществление хозяйственной деятельности в целях решения социальных задач). На наш взгляд, сложившаяся неопределенность причиной имеет неадекватность выбранного законодателем «разделительного» критерия, в самом общем виде могущего быть обозначенным как предметная цель деятельности предприятия. Сложность его использования в том и состоит, что отграничить по целям деятельности казенные предприятия и предприятия на праве хозяйственного ведения нельзя, ибо и те и другие подчинены единой в своей сущности цели: реализации публичных интересов. Конкретизация этой общей цели применительно к конкретным субъектам хозяйствования в контексте их разграничения ничего не дает, ибо опосредуемые категорией предмета деятельности унитарного предприятия конкретные цели остаются проявлением цели общей. На наш взгляд, отличие необходимо искать в другом. Отличия правовых статусов видов унитарных предприятий определяют различный характер механизма их хозяйственной деятельности: казенные предприятия посредством обязательных для исполнения заказов, смет доходов и расходов жестко подчинены уполномоченному государственному органу; предприятия на праве хозяйственного ведения подчинены лишь уставным целям, в пределах которых они самостоятельно осуществляют хозяйственную деятельность. Это приводит к выводу, что механизм самофинансирования, да и то с определенными оговорками, может быть положен в основу деятельности лишь предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения; деятельность же казенных предприятий не может быть поставлена в зависимость от наличия достаточных доходов.
Учет указанных обстоятельств дает основание для вывода о том, что в основу дифференциации статусов унитарных предприятий должен быть положен экономический механизм их функционирования. Так, по мнению Д.В. Петрова, «... критерием при выборе учредителем указанных субъектов той или иной организационно-правовой формы юридического лица должен стать экономический прогноз предполагаемой деятельности соответствующей государственной (муниципальной) организации. Если из характера общественно-полезной деятельности, создаваемой публичным собственником организации, будет следовать, что данное юридическое лицо сможет само зарабатывать себе средства на осуществление своей деятельности, быть самоокупаемым, не будет нуждаться во внешнем финансировании, то такую организацию следует создавать как коммерческую, как унитарное предприятие» [1, с. 243]. Соответственно, если из финансово-экономического анализа намечаемой деятельности организации не следует, что организация будет получать прибыль, способную покрывать издержки при достижении целей (исполнении функций), определенных собственником, то в данном случае речь должна идти о создании казенного предприятия, финансируемого собственником.
Не отрицая рациональности предлагаемого подхода, заметим, что он не решает проблему статуса унитарных предприятий окончательно. «Экономический прогноз предполагаемой деятельности» вряд ли станет тем четким легальным критерием, о поиске которого идет речь; от неопределенности большей мы, таким образом, перейдем к меньшей, но все же неопределенности.
Кроме того, через призму предлагаемого подхода наиболее ярко проявляются основные дефекты созданного в действующем законодательстве статуса (вернее, статусов) унитарных предприятий. Прибыльность не может быть главным критерием эффективности деятельности унитарного
предприятия; она же не может быть положена и в основу разграничения видов унитарных предприятий по следующим соображениям. Исследование закрепленных в п. 4 ст. 8 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» оснований создания как унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, так и казенных предприятий, приводит к выводу, что в оба перечня попали виды деятельности, которые могут быть как прибыльными, так и бесприбыльными. Так, государственная или муниципальная организация, имеющая в качестве цели обеспечение водоснабжения и водоотведения в населенном пункте, может быть создана в качестве коммерческой организации (унитарного предприятия) именно потому, что характер ее деятельности предопределяет возможность извлечения прибыли. В указанных услугах объективно нуждаются все жители соответствующего населенного пункта. Учитывая же, что, как правило, подобные организации являются монополистами на определенной территории, очевидно, что их общественно-полезная деятельность сможет приносить немалый доход. Наоборот, не приносят прибыль (следовательно, не могут влечь создание коммерческой организации), как правило, те виды деятельности, общественная необходимость и полезность которых предопределена спросом только или преимущественно со стороны одного публичного собственника. В этой ситуации стоит упомянуть многочисленные научно-исследовательские организации, осуществляющие фундаментальные исследования в научно-перспективных, но еще не разработанных (не приносящих прибыли) отраслях экономики. Можно также привести примеры вполне самоокупаемой и даже прибыльной деятельности, осуществляемой, тем не менее, в форме организаций, основанных на праве оперативного управления [5]. Однако общественная значимость некоммерческой (недоходной) части деятельности указанных организаций не позволяет говорить даже о возможности функционирования их в качестве организаций коммерческих. Причина этого также в том, что прибыльное функционирование этих организаций никогда не сможет служить критерием для оценки их деятельности.
Осуществление любой деятельности, способной приносить прибыль, государство вправе организовать на некоммерческих началах; некоммерческий (бесплатный) характер некоторых видов деятельности и, как следствие, отсутствие прибыльности может быть тем самым, реализуемым в деятельности предприятия, публичным интересом.
Сказанное позволяет, на наш взгляд, сделать однозначный вывод о том, что закрепленная в действующем законодательстве дифференциация видов унитарных предприятий не имеет под собой объективных предпосылок. Единство стоящих перед государством в сфере социально-экономической задач обусловливает единство опосредующих их реализацию правовых форм. Появление унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения было оправдано лишь в условиях сохранения государственной собственности на средства производства, ибо имело своей целью стимулирование экономической активности государственных организаций. В настоящее время эта задача успешно решается на базе частной собственности; сохранение же унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения в силу их слабых управленческих связей препятствует созданию эффективной системы управления государственной собственностью в Российской Федерации [6; 7, с. 4; 8, с. 210]. Статус же казенных предприятий требует определенной модификации, ибо в существующем виде он исключает возможность решения публичных задач в сферах социально-экономической деятельности, не связанных с извлечением прибыли. Казенное предприятие должно иметь право на получение бюджетного финансирования той деятельности, которая осуществляется во исполнение обязательных заданий уполномоченного государственного органа.
