CC BY
98
К ВОПРОСУ О ПРАВОВОЙ ПРИРОДЕ КРИТЕРИЕВ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Шмалий О.В., к.ю.н., доцент кафедры административного и служебного права.
Место работы: Северо-Кавказской академии государственной службы.
Аннотаиия. В статье отражены наиболее актуальные вопросы, связанные с оптимизацией механизма государственного управления. Автором предпринята попытка на теоретико-правовом уровне установить критерии оценки эффективности деятельности исполнительной власти.
Ключевые слова: исполнительная власть, эффективность, оценка, критерии.
TO THE QUESTION ABOUT LEGAL NATURE OF CRITERIA OF EFFICIENCY OF EXECUTIVE POWER
Shmaly О.V., The candidate of jurisprudence, the senior ec-turer of chair of the administrative and office right.
Place of employment: the North Caucasian academy of pub-lic service.
Annotation. In article the pressing questions connected with optimisation of the mechanism of the government are reflected most. The author undertakes attempt at teoreti-ko-legal level to establish criteria of an estimation of efficiency of activity of executive power.
Keywords: еxecutive power, efficiency, estimation, criteria.
Реалии политического и социально-экономического развития страны в условиях активной модернизации механизма государственного управления требуют серьезного осмысления вопросов, связанных с эффективностью функционирования институтов публичной власти. Отражение правовой и организационной характеристик эффективности осуществления исполнительной власти через призму основных направлений государственной политики позволит, по нашему мнению, четко сформулировать как критерии эффективности государственного управления, так и нормативно зафиксировать его текущие и перспективные ориентиры.
Определенные попытки легального закрепления механизма оценки эффективности деятельности исполнительной власти были предприняты в Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. № 258- ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»1, который дополнил Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2. Правоустанавливающую форму данное направление государственной политики получило в Указе Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об
1 Собрание законодательств РФ. 2007. №1.Ст. 21.
2 Собрание законодательств РФ.1999. № 42. Ст. 5005.
оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»3 (далее -Указ) . Дальнейшую детализацию этого принципа обеспечило Постановление Правительства от 15 апреля 2009 г. № 322 «О мерах по реализации Указа..» (вместе с «Методикой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»)4.
Анализируя состояние научного обеспечения эффективности управления, необходимо отметить, что большинство ученых-юристов склоняются к определению эффективности как степени достижения целей, либо как соотношению между фактическим, реальным результатом и намеченной целью. Некоторые авторы понимают эффективность как способность правового средства содействовать достижению целей и оказывать объективное воздействие юридической нормой на общественные отношения. При этом, в основном, понятие эффективность раскрывается через категории: «цель», «результат», «степень», «соотношение», «способность», «целесообразность», «результативность», «адекватность», «потребности»5.
В теории административного управления эффективность деятельности определяется как отношение чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат. Решение можно назвать эффективным, если наилучший результат достигнут при заданных временных издержках если результат получен при самых низких издержках выбора.
При этом надо иметь в виду, что и известные манипуляции со статистикой, основанные на современных информационных технологиях, способны привести к временным успехам в завоевании доверия определенных социальных слоев (примеры активизации отдельных правоохранительных структур по выявлению правонарушений) однако в перспективе это серьезно ухудшает политико-психологический климат и правопорядок в обществе.
Заслуживает внимания еще один подход, согласно которому эффективность оценивается по степени защищенности сбалансированных интересов общества и государства: «Работу госаппарата можно признать действительно эффективной лишь в том случае, если он успешно решает проблему оптимальной защиты интересов населения, социальных групп и каждого человека. В этой двуединой задаче — важнейшая сторона понятия эффективности государственного аппарата»6.
Согласно такому подходу, эффективность управления выражается в расширении возможностей активного участия каждого гражданина, государственного органа, общественного объединения в управлении государством. Она гарантируется отлаженной системой органов всех ветвей власти, их способностью законным порядком осуществлять общественный интерес. В коллективном труде ученых Северо-Кавказкой академии государственной службы «Профессионализм в системе государственной службы» приводится позиция, суть которой в том, что одним из оснований для определения эффективности управления является
3 Собрание законодательств РФ. 2007. № 27. Ст. 3256.
4 Собрание законодательств РФ. 2009. № 17. Ст. 2083.
5 Шаргородский М.Д. Наказание, его цели и эффективность. М. 1973. С. 57-58
6 Игнатов В.Г., Сулемов В.А., Радченко А.И., Ивлев А.И. Кадровое обеспечение Государственной службы. Ростов-на-Дону. 1994. С. 84.
Шмалий О.В.
К ВОПРОСУ О ПРАВОВОЙ ПРИРОДЕ
«достижение участия (в разумных пределах) субъэлит и населения: в условиях так называемого «мягкого элитизма», когда массы рассматриваются не только в качестве объекта или ресурса воздействия административных структур, но и в качестве партнера7.
Для поиска и уточнения концептуальных и методических подходив к исследуемой теме достаточно продуктивным представляются взгляды С.С. Алексеева, Б.П. Спасова, Р.З. Лившица, В.В. Лазарева, Е.П. Шишкина, В.Н. Кудрявцева, имеющие отношения к вопросам эффективности административно-правовых норм.
Среди взглядов первого из указанных выше авторов важны мысли о том, что на первый взгляд, эффективность, надежность правовых средств системы «обязанность - ответственность» весьма высоки, в частности, с их помощью можно точно обозначить объем, сроки, характеристики результата и... добиться эффекта «напролом». Но когда эта система функционирует в «отрицательном поле» (а некоторую отрицательную среду она создает и сама по себе: люди не очень -то склонны подчиняться обязательному требованию, когда кто - то думает и решает за них), то цепочка правовых средств, идущая от задачи к результату, все время находится под давлением разнообразных, во многих случаях постоянных интересов, которые то и дело могут вливаться в эту цепочку, усложнять ее, а порой и мешать силой. Это является нередко импульсом к тому, чтобы наращивать принудительное воздействие, ужесточать принудительный юридический инструментарий. Но, увы, и тогда процесс, который с помощью мощных обязывающих юридических средств, казалось бы, должен был бы привести к наступлению запрограммированного результата, прерывается, и ожидаемый результат не наступает8.
Р.З.Лившиц указывает, что «эффективность правовых норм зависит не только от их содержания, но и от многих, часто неправовых факторов. Выявление эффективности правовых норм составляет поэтому непростую задачу, ев решение достигается с помощью социологии права, самостоятельной правовой дисциплины. Социологические исследования раскрывают реальную жизнь правовых норм, показывают, применяются ли эти нормы фактически или игнорируются. Социологические исследования включают анализ реальных общественных отношений, динамику их развития, а также отношения людей к нормам»9. Большое значение, по мнению Е.П. Шишкина имеет анализ конкретных факторов, влияющих на правоприменительную практику10.
В.Н. Кудрявцев, В.И. Никитинский, И.С.Самощенко отмечают значение факторов, имеющих «отрицательную эффективность», отдаляющую от достижения намеченной цели.
Весьма очевидно, что вести речь о некоем едином показателе эффективности управления допустимо лишь в самом общем плане, поскольку свести к одной оценке ведомственные показатели, идя по пути простого суммирования -дело малоперспективное.
С учетом указанного можно констатировать, что на каждом уровне управления существует конкретное сочетание факторов субъективного и объективного свойства, реально определяющее уровень эффективно-
7 Указ раб. С. 145.
8 Алексеев С.С. Теория права. Харьков. 1994. С. 157.
9 Лившиц Р.З. Теория права. М. 1994. С. 132-133
10 Шишкин Е.П. Факторы, определяющие эффективность норм права.// Советское государство иправо. 1973. №5. С. 104-107.
сти государственного управления. Недопустимой является переоценка объективных факторов, влияющих на нее, что приводит к освобождению от ответственности за результаты управленческой деятельности. Точно так же нельзя преувеличивать возможности и значение самого процесса управления. Вся сложность в том и состоит, что на каждом уровне управления надо знать, что управляемо, а что нет, и с учетом этого оценивать эффективность управляющего воздействия.
Таким образом, сущностные характеристики эффективности исполнительной власти складываются из двух основных элементов: во-первых - обеспечение определенной цели, соответствующей социальным потребностям и нуждам субъектов; во-вторых - внешнее проявление эффективности как явления заключается в наличии различных форм государственной деятельности. В соответствии с принятыми в правоведении, в том числе в административно-правовой науке, подходами организационно-правовые процессуальные формы деятельности исполнительной власти подразделяются прежде всего на правовые и неправовые. Установленные государством критерии оценки деятельности исполнительной власти обеспечиваются как правовыми, так и организационными процессуальными формами. Так, в Указе установлен перечень, в основном, процедурных мер организационного характера - сбор и обработка информации о социально-экономическом развитии субъекта РФ. Правовая основа Указа характеризуется определенными правилами поведения высших должностных лиц субъекта РФ (форма, сроки предоставления доклада, связанного с оценкой эффективностью деятельности органов исполнительной власти субъекта).
Анализ организационно-правовой основы эффективности государственного управления на современном этапе позволяет сделать вывод, что деятельность органов исполнительной власти в данной сфере в основном связана с определенным набором организационных методов, посредством которых осуществляется оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти. Применительно к правовой составляющей данной проблематики представляется необоснованным отсутствие четко установленных в законодательстве мер ответственности должностных лиц за нарушение форм, сроков, а также фальсификацию данных, определенных Указом. Кроме того, неясна позиция законодателя установившего критерии оценки эффективности деятельности исполнительной власти лишь на уровне субъектов РФ. Полагаем, что обеспечение принципа федерализма предполагает установление подобных критериев и на федеральном уровне.
На основании изложенного, представляется воз-
можным обозначить критерии эффективности деятельности исполнительной власти, которые, по нашему мнению, заключаются в следующем:
- степени соответствия направлений, содержания и результатов деятельности субъектов отдельного вида государственного управления тем параметром, которые определены для них, т.е. компетенцией того или иного органа исполнительной власти; полномочиями их служащих;
- законности действий органов исполнительной власти и их представителей, ибо соблюдение правоуста-новлений является элементарной предпосылкой эффективности управления, т. к. правовые нормы защищая, в принципе, всеобщий интерес, определяют свое
место и роль в конкретном виде управленческой деятельности;
- реальности влияния управления на позитивную динамику; поскольку всякое управление теряет смысл, если не обеспечит реальных изменений
- глубине учета социальных последствий принимаемых правовых решений; имея в виду социально -экономическую, политическую ситуацию в конкретном регионе;
- характере и объеме взаимосвязи с широкими слоями населения, так сказать в демократизме деятельности;
- мере авторитетности конкретных государственных структур, принимающих управленческие решения, их оценке общественным мнением;
- истинности и целесообразности информации, выдаваемой различными органами и их представителями; общественные интересы, сама природа организации деятельности субъектов управления требуют, чтобы при любых условиях, самых неблагоприятных для органа или должностного лица в данную систему управления шла только достоверная, объективная информация, иначе деформируется весь процесс управления.
Список литературы:
1. Федеральный закон от 29 декабря 2006 № 258 -ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»// Собрание законодательств РФ. 2007. №1.Ст. 21.
2. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»// Собрание законодательств РФ.1999. № 42. Ст. 5005.
3. Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» //Собрание законодательств РФ. 2007. № 27. Ст. 3256.
4. Постановление Правительства от 15 апреля 2009
г. № 322 «О мерах по реализации указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г № 825 « Об оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (вместе с «Методикой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»)// Собрание законодательств РФ. 2009. № 17. Ст. 2083.
5. Алексеев С.С. Теория права. Харьков. 1994.
6. Игнатов В.Г., Сулемов В.А., Радченко А.И., Ивлев А.И. Кадровое обеспечение Государственной службы. Ростов-на-Дону. 1994.
7. Лившиц Р.З. Теория права. М. 1994.
8. Шаргородский М.Д. Наказание, его цели и эффективность. М. 1973.
9. Шишкин Е.П. Факторы, определяющие эффективность норм права.// Советское государство и право. 1973. №5.
РЕЦЕНЗИЯ
Представленная на рецензию статья посвящена весьма актуальной теме.
Автором на теоретико-методологическом уровне изучены сущностные характеристики эффективности исполнительной власти. Автором вполне обосновано
сформулирован вывод о двух основных элементах эффективности деятельности исполнительной власти: во-первых - обеспечение определенной цели, соответствующей социальным потребностям и нуждам субъектов; во-вторых - внешнее проявление эффективности как явления заключается в наличии различных форм государственной деятельности. Кроме того, автором достаточно детально, в контексте установления критериев оценки деятельности
исполнительной власти, изучены как правовые, так и организационные формы государственного управления.
Достоинством рецензируемой статьи является достаточно оригинальный методологический подход к исследованию эффективности деятельности исполнительной власти, заключающийся в рассмотрении правовой природы последней через призму основных направлений государственной политики, что позволило автору четко сформулировать критерии эффективности государственного управления.
Статью отличает солидный научный аппарат. Исследование выполнено на высоком научном уровне, отличается глубиной проработки поставленных проблем.
Изложенное позволяет рекомендовать статью О.В.Шмалий «К вопросу о правовой природе критериев эффективности исполнительной власти» к опубликованию в научном издании.
д.ю.н., доцент Ванин В.В.
