CC BY
199
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ И ВИДАХ ФОРМ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
© Хахалева Е.В.*
Северо-Кавказский филиал Российской академии правосудия, г. Краснодар
Анализируются дефиниции форм деятельности органов исполнительной власти, предлагается их авторское определение. Предлагается разграничивать правовые формы (управленческие действия) и вспомогательные формы (материально-технических операции и организационные действия) деятельности органов исполнительной власти.
Границы деятельности органов исполнительной власти очерчиваются ее формами - формами осуществления исполнительной власти [1, с. 231; 2, с. 4], которые напрямую взаимосвязаны с задачами, функциями и компетенцией органа, поскольку определяются задачами, обуславливаются функциями и очерчиваются компетенцией. Именно с помощью форм деятельности органы исполнительной власти реализуют свою компетенцию.
К сожалению, с понятием форм деятельности органов исполнительной власти ученые до сих пор не определились. Одни ученые, исследующие вопрос о формах деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, понимают под ними внешнее выражение управления, определенных действий, осуществляемых в процессе управленческой деятельности органов исполнительной власти в рамках компетенции [3, с. 361; 4, с. 369-370; 5, с. 164; 6, с. 77; 7, с. 212], способ выражения содержания исполнительной власти [1, с. 231; 6, с. 77], способ реализации функций органа государства [8, с. 282]. Другие ученые дополняют данное определение указанием на наступление определенных последствий.
Нам представляется, что форма деятельности органов исполнительной власти - это внешнее оформленное действие органа исполнительной власти (должностного лица), обусловленное его компетенцией. Иными словами, форма деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц -это внешнее выражение их действий. Так как решения и действия органов исполнительной власти направлены на реализацию их задач и функций, то от формы зависит эффект деятельности органов исполнительной власти.
Действительно, содержание деятельности органов исполнительной власти имеет определенную форму внешнего выражения, и соответственно форма должна отражать не только цели, задачи и функции органа, но и его компетенцию. Форма всегда связана с содержанием, так как суть того или иного правового явления отражают и его содержание, и форма. Форму нельзя отделить от содержания и исследовать без взаимосвязи с ним. Со-
* Кафедра Государственно-правовых дисциплин, кандидат юридических наук.
ответственно, если содержание деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц состоит в совершении ими конкретных действий по выполнению управленческих функций, то они неизбежно должны быть облечены в определенную форму. В этих действиях реализуется компетенция органов исполнительной власти.
Как правило, все формы деятельности органов исполнительной власти учеными разделяются на правовые и неправовые формы [3, с. 360-367;
2, с. 5; 4, с. 373-376; 6, с. 78; 9, с. 4; 10, с. 161], хотя отдельные админист-ративисты предлагают разграничивать формы деятельности органов исполнительной власти на процессуальные и непроцессуальные, гласные и негласные (например, оперативно-розыскная, частично внешнеэкономическая деятельность) [11, с. 271-272, 319-337]. Для нас более приемлемым представляется выделение правовых и неправовых форм.
Существенным моментом разграничения этих форм являются юридические последствия, которые влечет за собой только действие, облеченное в правовую форму, так как имеет юридическое определение и содержание. Для неправовых форм наступление определенных юридических последствий не характерно: действия в рамках неправовых форм не влекут за собой никаких юридических последствий. Поэтому неправовыми формами традиционно считаются осуществление организационных действий и выполнение материально-технических операций. Суть данных действий заключается в обеспечении эффективности и результативности управленческих действий. Имеется в виду проведение совещаний, разработка методических рекомендаций, аналитическая обработка сведений, ведений делопроизводства, регистрация корреспонденции и т.д.
Правовые формы всегда связаны с реализацией государственно-властных полномочий органами исполнительной власти и их должностными лицами; эти формы отражают главное в деятельности органов исполнительной власти. В этом плане нельзя не согласиться со Ю.Н. Стариловым, выделяющим в качестве признаков правовой формы управления такие действия, как установление их в нормативном правовом акте, подзаконность полномочий органов, наличие государственно-властной природы, содержание действий - исполнительно-распорядительная деятельность [3, с. 365].
Вместе с тем, не все административисты согласны с таким разграничением. Отдельные правоведы выделяют правовые формы и действия организационного характера и материально-технические операции [12, с. 283-285; 13, с. 173-175]. Однако, по сути, не называя действия организационного характера и материально-технические операции неправовыми формами, ученые имеют в виду именно их. Поэтому неприятие категории «неправовые формы» в данной классификации принципиального значения не имеет.
Другие ученые, на наш взгляд, верно утверждают, что выполнение материально-технических операций (за исключением организационных дей-
ствий, которые называют функциональными) вообще не должно иметь форму управленческой деятельности, поскольку эти операции к ним не относятся: их роль вспомогательная. В силу этого исполнительная власть может осуществляться только в правовой форме, а государственно-управленческая деятельность - в правовой и неправовой формах [1, с. 233-234, 238; 3, с. 371].
В целом, соглашаясь с данной точкой зрения, полагаем, здесь надо пояснить и учесть, что суть деятельности органов исполнительной власти -это их управленческие действия. С этих позиций мы солидарны со Ю.Н. Ста-риловым, обращающим внимание на ключевую роль термина «управление» в административном праве [3, с. 363; 7, с. 214]. Выявляя правовые формы деятельности органов исполнительной власти, терминологически правильнее было бы говорить об управленческих действиях органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также о формах этих действий. Именно поэтому, с нашей точки зрения, правовые формы управления (деятельности органов исполнительной власти) - это управленческие действия. Если бы А.П. Коренев, утверждая, что форма есть «объективированное выражение сущности деятельности органов и должностных лиц, которые осуществляют управление» [10, с. 160], применял это определение к правовым формам деятельности, то с ним можно было бы согласиться. В противном случае стирается грань между правовыми и иными формами деятельности органов исполнительной власти.
Выделение неправовых форм, думается, что в принципе не совсем верно, поскольку в буквальном толковании неправовые формы - это формы, вне права, не признаваемые правом, не закрепленные в праве. Ме^ду тем, проведение совещаний, подготовка текстов, аналитическая обработка сведений, регистрация корреспонденции, даже ксерокопирование как действия детализируются в должностных или административных регламентах, в которых прописывается четкий порядок деятельности органа исполнительной власти. Регламенты утверждаются правовыми актами управления. В этом плане причисление организационных действий или материальнотехнических операций к действиям вне права, по меньшей мере, неправильно. Они регулируются правом, но не охватываются управленческими действиями, то есть они не направлены на осуществление исполнительной власти, на реализацию властных полномочий. С этих позиций для систематизации форм деятельности органов исполнительной власти в целях обозначения организационных действий или материально-технических операций более удачным нам представляется термин «вспомогательные формы», поскольку эти действия без правовых форм теряют всякий смысл и значение. Они самостоятельны, но в то же время «обслуживают» управленческие действия, помогая им существовать. Однако это не значит, что управленческие действия могут осуществляться самостоятельно без орга-
низационных действий или материально-технических операций. Несомненно, эти формы взаимосвязаны и взаимодополняют одна другую. Если лишить орган одной из форм его деятельности, то нарушится процесс данной деятельности, что приведет к сбою его функционирования. Правовые формы без вспомогательных будут «мертвыми», безадресными, в определенной степени останутся не материализованными, оторванными от реальности. Вместе с тем, правовые формы по отношению к вспомогательным носят главенствующий характер. С помощью правовых форм претворяется в жизнь исполнительная власть. Именно поэтому считаем, что формы деятельности органов исполнительной власти могут быть разделены на правовые (главные) и вспомогательные.
Правовые формы - это внешнее выражение деятельности органов исполнительной власти, то есть это непосредственно управленческие действия (бездействие), в то время как вспомогательные формы управления (выполнение материально-технических операций и организационных действий) обеспечивают эффективное и своевременное совершение управленческих действий. Заметим, что не только материально-технические операции, но и организационные действия также не следует относить к управленческим действиям как к сути осуществления органами исполнительной власти своей деятельности, поскольку они тоже носят вспомогательный обеспечивающий управленческие действия характер. И если для управленческих действий, то есть для правовых форм, характерно наступление определенных юридических последствий, то для вспомогательных форм управления - нет, действия в их рамках не влекут за собой никаких юридических последствий. Однако эффективность реализации функции управления зависит от рационального сочетания правовых и вспомогательных форм управления и заключается в необходимости их комбинирования в зависимости от того или иного управленческого действия.
Здесь мы позволим себе отвлечься и обратиться вновь к понятию форм деятельности органов исполнительной власти. Ранее мы обращали внимание на то, что отдельные ученые настаивают на необходимости указания в определении на наступление определенных юридических последствий. Если сосредоточиться только на правовой форме, то, безусловно, данное дополнение подчеркивает ее основополагающий признак. Однако, учитывая наличие вспомогательных форм управления, было бы опрометчиво этот элемент включать в общее определение формы деятельности органов исполнительной власти. Таким образом, под формой деятельности органов исполнительной власти следует понимать внешнее выражение действий органов исполнительной власти и их должностных лиц; под формой управленческих действий (правовые формы) - внешнее выражение управленческих действий, для которых характерно наступление определенных юридических последствий и которые отражают не только цели,
задачи и функции органа исполнительной власти, но и его компетенцию; под вспомогательными формами управления понимается внешнее выражение действий органа исполнительной власти, обеспечивающих эффективное и своевременное совершение управленческих действий.
Список литературы:
1. Алехин А.П., Кармолицкий A.A., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М., 1999.
2. Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Формы и методы деятельности государственной администрации: учеб. пособие. - Екатеринбург, 1999.
3. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. - 3-е изд., пересмотр. и доп. - М.: Норма, 2008.
4. Козлов Ю.М. Административное право: учебник. - М., 2005.
5. Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. -М., 1974.
6. Машаров И.М. Административно-публичная деятельность в России. Проблемы правового регулирования: монография. - М., 2009.
7. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: в 3-т. Т. 2. -М., 2002.
8. Административное право: учебник / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. - М.: Юристъ, 2004.
9. Васильев РФ. Правовые акты органов управления. - М., 1970.
10. Коренев А.П. Административное право России: учебник: в 3-х ч. Ч. I. - M.: МЮИ МВД России; Изд-во «Щит-М», 1999.
11. Бахрах Д.Н. Административное право: учебник. - М.: НОРМА, 2002.
12. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право: учебник. - 2-е изд., пересмотр. и доп. - М.: Проспект, 2009.
13. Тихомиров С.В. Административное право Российской Федерации: учебное пособие. - М.: Юрлитинформ, 2003.
