CC BY
347
5'2014
Пробелы в российском законодательстве
8.2. К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ И СУЩНОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ
Гоголевский Александр Владимирович, соискатель. Должность: прокурор. Место учебы: Уральский государственный юридический университет. Подразделение: кафедра прокурорской деятельности. E-mail:[email protected]
Аннотация: В статье исследуется сущность и содержание правового статуса прокуратуры РФ, анализируются процессы его формирования. Рассматривается содержание Федерального закона «О поправке к Конституции Российской Федерации» от
05.02.2014 № 2-ФКЗ в контексте изменения правового статуса прокуратуры РФ.
Ключевые слова: Правовой статус, правовое положение, законность, Конституция Российской Федерации, принципы, полномочия, прокуратура, конституционный надзор, организация, деятельность.
TO THE QUESTION ABOUT THE CONCEPT AND THE ESSENCE OF THE LEGAL STATUS OF THE RUSSIAN PROSECUTOR'S OFFICE
Gogolevskiy, Alexander Vladimirovich, competitor. Position: public Prosecutor. Place of study: Ural state University of law. Department: chair prosecutions. E-mail: [email protected]
Annotation: The article deals with the nature and content of the legal status of the public prosecutor's Office of Russian Federation, examines processes of its formation. Explores the meaning of the Federal law on the amendment of the Constitution of the Russian Federation from
05.02.2014 # 2-FCL in the context of changing the legal status of the Procurator's Office of the Russian Federation. Keywords: Legal status, legal status, the rule of law, the Constitution of the Russian Federation, the principles, the authority, the Prosecutor's Office, the constitutional review, an organization.
Правовой статус - правовое положение прокуратуры Российской Федерации, закрепленное на законодательном уровне является правовым институтом, имеющий сложную внутреннюю структуру. Он имеет несколько воплощений в зависимости от роли, которую он играет в обозначении состояния участников правовых отношений.
По мнению В.Ю. Шобухина, правовой статус прокуратуры - это правовое положение органов и учреждений прокуратуры, наделенных совокупностью полномочий для осуществления ими своих функций по обеспечению законности, отражающее их место и роль в обществе и государстве1. Такой подход к определению правового статуса прокуратуры представляется достаточно оправданным, однако не отражает все его компоненты, фиксируя только полномочия, функции и место прокуратуры в структуре государственного механизма.
Следует согласиться с позицией Е.И. Козлова и О.Е. Кутафина, согласно которой «...формирование правового статуса государственных органов происходит следующим образом: прежде всего, выясняется по-
1 В.Ю. Шобухин. Статус российской прокуратуры. Монография // Екатеринбург. 2009 . С. 21.
требность в них, затем четко определяется их назначение, в соответствии с которым устанавливаются задачи, а на основе последних - полномочия»2. Категории «правовой статус» и «конституционно-правовой статус» соотносятся как целое и часть. Именно, конституционно-правовой статус выступает одной из разновидностей правового статуса прокуратуры РФ. М.С. Шалумов, справедливо отмечает, что правовой статус государственного органа включает в себя правовые нормы, регулирующие деятельность данного органа, закрепление в них места, роли и назначения органа в государственном механизме; полномочия по реализации возложенной функции3.
В специальной литературе встречаются позиции ученых, включающие в содержание правового статуса категории свободы в качестве самостоятельного элемента4. Как представляется, такой подход не совсем оправдан, поскольку «свобода только тогда становится правом, когда она признается законом»5, а пока этого не сделано, ни о какой свободе в качестве составляющей правового статуса не может быть и речи. Следует также отметить, что это утверждение верно по отношению к органам государства, тем более, что далее по тексту следуют рассуждения о правовом статусе органа, что в принципе является не применимым к личности.
В настоящей работе понятия правовой статус и правовое положение рассматриваются как равнозначные, хотя в науке конституционного права применительно к соотношению данных понятий существует и иная точка зрения6. Кроме того, само слово «статус» в переводе с латинского означает положение, поэтому, в разделении данных терминов нет особой необходимости, «поскольку полисемантичность, смысловое удвоение термина не способствует четкому восприятию и анализу одной из ключевых категорий правоведения»7.
Правовое положение органов государства обозначается в настоящее время в юридический науке следующими терминами: «статус», «правовой статус», «конституционный статус» и «конституционно-
правовой статус».
Правовое положение, или правовой статус органа, в широком смысле, регулируются различными законодательными актами. Наряду с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», отдельные положения статуса органов прокуратуры определяются в судебных решениях нормативного характера (Постановления и Определения Конституционного Суда Российской Федерации), в федеральных законах, в Указах Президента Российской Федерации, а также в нормативноправовых актах органов исполнительной власти, приказах и указаниях Генерального прокурора РФ.
Вполне возможно употребление в нормативноправовых актах категории «правовой статус органов государства» для определения конкретных правомочий, т.е. в узком значении.
2 Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин. Конституционное право России: Учебник. М. 1995. С. 151.
3Шалумов М.С. Проблемы функционирования российской прокуратуры в условиях реформирования демократического государства // Диссертация на соискание ученой степени д.ю.н. Екатеринбург. 2002. С. 70-71.
4 Чичерин Б. Собственность и государство. Ч. 2 М. 1883. С. 302.
5 Там же.
6 См., например. Общая теория прав человека/ отв. ред. Е.А. Лукашева. М. 1996. С. 28-30.
7 Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Курс лекций. М.1997. С. 232.
236
ПРАВОВОЙ СТАТУС РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ
Гоголевский А. В.
Категория «правовой статус» включает в себя нормы не только конституционного права, но и других отраслей права, которые в целом определяют правовое положение органа государства. Однако основу данного статуса органа устанавливают нормы Конституции Российской Федерации. Конституционно-правовой статус является нормативной и теоретической основой для конструкции правового статуса, что свидетельствует о его универсальности8.
Учитывая изложенное, можно сделать вывод, что правовой статус прокуратуры характеризуется определяемым нормами права его положением в системе органов государства и институтов гражданского общества, к элементам правового положения прокуратуры можно отнести только те нормативные характеристики, которые непосредственно определяют ее место и роль среди названных институтов современной России. К таковым без сомнения относятся цели, задачи, предназначение, принципы организации и деятельности, которые реализуются через основные направления деятельности, полномочия и определенное место в структуре государственного механизма.
Таким образом, правовой статус прокуратуры это обусловленное ее предназначением правовое положение прокуратуры как сложного системного образования в структуре государственного механизма, наделенного совокупностью полномочий (правовых средств) для реализации возложенных на нее функций, основывающееся на базовых положениях для достижения поставленных целей и решения конкретных задач.
Взяв за основу, приведенную выше дефиницию, можно сделать вывод об определенных структурных элементах (компонентах) правового положения органов прокуратуры Российской Федерации9 к которым следует отнести: место прокуратуры в структуре государственного механизма; предназначение, цели и задачи деятельности прокуратуры; функции (направлений деятельности) прокуратуры; принципы организации и деятельности прокуратуры; полномочия
прокуратуры; особенности системного построения прокуратуры.
При этом следует отметить, что правовой статус прокуратуры РФ - это неразрывная связка компонентов, отсутствие одного из которых (закрепленного на законодательном уровне) лишает эту связку целостности, создает некие «дыры», «пробелы», которые в целом оказывают негативное влияние на всю деятельность прокуратуры РФ.
В исследовании указанной проблемы крайне необходимы точная правовая терминология элементов правового положения прокуратуры и их единообразное понимание, поскольку смешение смысловых объемов обозначенных элементов (компонентов) может привести к неправильному пониманию закона и соответственно его неправильному применению.
Современная российская прокуратура является важнейшим органом государства, который выполняет правоохранительную и правозащитную функцию. Однако, прежде всего, прокуратура РФ - это орган конституци-
8 Богданова Н.А. Система науки конституционного права // Диссертация на соискание ученой степени д.ю.н. 2002. М. С. 90-92.
9 Стоит отметить, что в науке конституционного права, теории прокурорской деятельности нет обоснованной и принятой всеми учеными единой точки зрения относительно структурного наполнения конституционно-правового статуса органов прокуратуры (прокуратуры в целом) в силу сложности рассматриваемого вопроса - (Г. А).
онного надзора в государстве. Правильное понимание правового положения прокуратуры обусловлено осознанием именно этой ее роли.
Правовой статус прокуратуры РФ можно рассматривать многоаспектно, выделяя политический, экономический и социальный уровни.
Политический аспект восприятия прокуратуры позволяет рассматривать ее в качестве института, являющегося опорой государственной власти. Кроме того, прокуроры в процессе реализации возложенной на них функции надзора, косвенно выполняют и функции политического регулирования. В этой связи прокуратуру, возможно, обозначить как политико-правовой институт урегулирования конфликтов10 11. Кроме, того, эффективная деятельность прокуратуры РФ является одной из существенных гарантий стабильности политической системы государства.
Экономический аспект правового статуса прокуратуры выражается в рассмотрении прокуратуры в качестве инструмента, обеспечивающего экономическую безопасность государства. Государственное регулирование в сфере экономики крайне важно, одним из наиболее действенных механизмов в данном случае выступает надзорная деятельность прокуратуры РФ.
При этом стоит согласиться с мнением Хрулева Д.А., согласно которому, обширные и в значительной части уникальные возможности прокуратуры РФ в области защиты экономических интересов личности, общества и государства реализуются далеко не в полной мере11.
Социальный аспект правового положения прокуратуры позволяет поставить в фокус научного внимания ее деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина. Федеральный закон «О прокуратуре РФ» определил защиту прав и свобод человека и гражданина в качестве основой цели деятельности прокуратуры, а также в качестве основной ее функции.
Конституция Российской Федерации, как основной нормативный источник правового регулирования, устанавливающий основы правового положения прокуратуры РФ, оказывает соответствующее воздействие на сознание граждан и должностных лиц, и в этой связи рассмотрение вопроса о конституционно-правовом статусе органов прокуратуры представляется максимально важным не только в теоретическом, но и в практическом плане.
Применительно к урегулированию правовых основ организации и деятельности прокуратуры все конституционные нормы можно условно подразделить на 2 группы.
Во-первых, нормы «общего характера», не затрагивающие непосредственно вопросы организации и деятельности органов прокуратуры. Фактически все положения Конституции Российской Федерации в той или иной мере получают свое отражение в законодательстве о прокуратуре и практике деятельности органов и учреждений прокуратуры.
Во-вторых, нормы от. 129 Конституции РФ отразили следующие основные положения12:
10 Дьячков Д.А. Прокуратура РФ как политико-правовой институт урегулирования конфликтов (на примере Ярославской, Владимирской и Тверской областей) // Автореферат дисс. на соискание уч. степени кандидата политических наук. 2009. Ярославль. С. 4.
11 Хрулев Д.А. Деятельность органов прокуратуры по обеспечению экономической безопасности России: организационно-
правовые аспекты // Автореферат дисс. на соискание уч. степени к.ю.н. 2005. М. С. 4.
12 Помимо статьи 129 в Конституции Российской Федерации содержится еще ряд норм, образующих основу конституционного статуса прокуратуры, а именно: правовое регулирование дея-
237
5'2014
Пробелы в российском законодательстве
- порядок назначения на должность и освобождения от должности прокуроров всех уровней. В 2014 году изменился порядок назначения на должность прокуроров субъектов и приравненных к ним прокуроров специализированных органов прокуратуры РФ. Если ранее прокуроры соответствующего уровня наделялись полномочиями Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов федерации, то с февраля 2014 года в процедуре назначения их на должность принимают участие три субъекта: Президент РФ, Генеральный прокурор РФ и субъекты РФ (органы государственной власти субъекта. Вместе с тем, вновь не произошло законодательной конкретизации ряда основных положений, касающихся согласительной процедуры: а) с какими именно органами государственной власти субъектов должно осуществляться согласование кандидатуры на должность прокурора субъекта; б) кто является инициатором согласования; в) каков механизм проведения согласительной процедуры). Непосредственно наделяет полномочиями прокуроров субъектов и соответствующих им по уровню прокуроров Президент РФ. Данная законодательная новация представляется верной, поскольку позволяет усилить сближение прокуратуры и Президента РФ и является очередным шагом на пути подчинения прокуратуры президентской власти. В этой связи согласимся с мнением Ткачева И.В., согласно которому «...в современных реалиях прокуратуры является универсальным органом надзора за исполнением Конституции РФ и принятых в ее исполнение законов, гарантом которой является Президент страны. В этой связи расширение полномочий Главы государства в вопросах выбора основных должностных лиц прокуратуры страны и прокуроров субъектов, осуществляющих надзорные функции на местах, является логичным следствием проводимой Президентом политики укрепления экономической, социальной и политической стабильности»;
- порядок назначения на должность и освобождения от должности заместителей Генерального прокурора РФ, иными словами, законодательное новшество расширило полномочия Совета Федерации Федерального Собрания РФ, распространив его полномочия не только на Генерального прокурора РФ, но и его заместителей;
- указание на то, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются специальным Законом (Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»).
Обозначенная статья Конституции Российской Федерации имеет определяющее значение для формирования правовой базы организации и деятельности прокуратуры. Устанавливая некоторые основы органи-
тельности прокуратуры находится в исключительном ведении федеральной власти - п. «о» от. 71, кадровые вопросы в органах прокуратуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов - п. «л» ч. 1. от. 72., представление Совету Федерации кандидатуры Генерального прокурора Российской Федерации и внесение в Совет Федерации предложения об освобождении от должности Генерального прокурора относится к исключительной компетенции Президента Российской Федерации -п. «е.» от. 83, постановка перед соответствующей палатой Федерального Собрания вопроса о лишении неприкосновенности депутатов Федерального Собрания возлагается на Генерального прокурора Российской Федерации, который вносит в палату представление - ч. 2 от. 98. Назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации относиться к исключительной компетенции Совета Федерации -п. «з.» ч. 1. от. 102.
зации и деятельности прокуратуры, она одновременно предусматривает необходимость конкретизации правового регулирования деятельности прокуратуры специальным законом (ч. 5 от. 129 Конституции РФ).
Федеральный закон «О поправке к Конституции Российской Федерации» от 05.02.2014 № 2-ФКЗ закрепил в нормах статьи 129 (ряда других статей) преимущественно иерархически системное построение органов прокуратуры, вновь оставив неразрешенными многие вопросы, в большей степени связанные с четким определением правового статуса данного государственного органа (системы органов) и его структурных компонентов.
Частичное освещение данных вопросов в тексте Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» не восполняет указанный конституционный пробел, вследствие чего, совершенствование правового статуса прокуратуры России остается одной из насущных юридических проблем.
Законодатель в 2014 г. отказался от конституционного закрепления концептуального определения прокуратуры Российской Федерации как единой централизованной системы государственных органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов Российской Федерации, сославшись на то, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются специальным законом (ч. 1 от. 129 Конституции РФ). Тем самым, конституционное регулирование вопросов организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации ФЗ № 2 ФКЗ от
05.02.2014 существенно «обеднело»:
- нет определения прокуратуры РФ, прежняя редакция от. 129 Конституции РФ в ч. 1 содержала такое определение, что позволяло установить существенные черты прокуратуры и ее деятельности, формировало общее восприятие данного государственного института. Полагаем, что конституционная новация неоправданна и создает еще больший пробел в правовом регулировании правового положения прокуратуры РФ и свидетельствует о намерении законодателя внести изменения в Закон, определяющий порядок деятельности прокуратуры РФ;
- нет основополагающих принципов организации и деятельности прокуратуры, которые составляют ее прочный фундамент и предопределяют специфику деятельности. Принципы централизации и единства -это фундамент построения и деятельности прокуратуры РФ. Отказ от их конституционного закрепления влечет за собой ослабление прокурорской системы в целом;
- нет указания на надзорный характер деятельности прокуратуры. Соответственно, в Конституции РФ нет упоминания о том, что прокуратура - орган конституционного надзора;
- в целом отсутствуют содержательные характеристики построения системы прокуратуры РФ.
Представляется спорным и неоправданным включение слова «прокуратура» в название Главы 7 Конституции РФ, объединение в названии этой главы судебной власти и прокуратуры, поскольку главы Конституции РФ построены в соответствии с наименованиями носителей государственной власти, а прокуратура не является носителем государственной власти с точки зрения классического понимания концепции разделения властей, а также необходимо учитывать важное значение прокуратуры в надзоре за соблюдением Конституции РФ.
238
ПРАВОВОЙ СТАТУС РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ
Гоголевский А. В.
Вместе с тем, ч 1. ст. 129 Конституции РФ подчеркивает, что все основные вопросы организации и деятельности прокуратуры РФ регулируются специальным законом.
Подводя итог вышеизложенному, необходимо отметить, что расширение полномочий Президента РФ в области кадровой политики органов прокуратуры РФ явилось наиболее существенным преобразованием в правовом регулировании организации прокуратуры с момента обособления Следственного комитета РФ в самостоятельное ведомство. Развитие правового государства в современной России, трансформация политических, экономических и социальных правоотношений неизбежно повлечет за собой преобразование правового статуса прокуратуры как важнейшего органа обеспечения законности и поддержания правопорядка в государстве. Поправки к Конституции Российской Федерации в 2014 г., затронувшие основы правового положения прокуратуры РФ, могут стать импульсом для нового этапа в развитии прокуратуры в целом.
Рецензия
На научную статью соискателя кафедры прокурорской деятельности Уральского государственного юридического университета Гоголевского Александра Владимировича «К вопросу о понятии и сущности правового статуса российской прокуратуры»
Статья подготовлена на интересную и актуальную тему. Проблемы определения правового статуса прокуратуры РФ, его совершенствования всегда вызывали вполне обоснованный научный интерес. До сих пор в специальной литературе нет единого мнения, относительно того, что следует включать в содержание указанного правового статуса. Категории «правовой статус» и «конституционно-правовой статус» соотносятся как целое и часть. Именно, конституционноправовой статус выступает одной из разновидностей правового статуса прокуратуры РФ.
В рецензируемой статье понятия правовой статус и правовое положение рассматриваются как равнозначные. Правовое положение органов государства обозначается в юридический науке разными терминами: «статус», «правовой статус», «конституционный статус» и «конституционно-правовой статус». Автор анализирует содержание терминов, отмечая актуальность в настоящее время определения дефиниции правового статуса прокуратуры РФ, так как в этом случае затрагиваются фундаментальные вопросы взаимоотношений органов государственной власти.
Кроме того, в статье рассматривается содержание Федерального закона «О поправке к Конституции Российской Федерации» от 05.02.2014 № 2-ФКЗ и его влияние на содержание правового статуса прокуратуры РФ и излагается целый ряд положений и выводов, отличающихся научной новизной и имеющих существенное значение для определения правового статуса прокуратуры РФ.
Учитывая вышеизложенное, научная статья Гоголевского Александра Владимировича «К вопросу о понятии и сущности правового статуса российской прокуратуры» в полной мере отвечает тем требованиям, которые предъявляются к подобного рода работам, и может быть рекомендована к опубликованию.
Рецензент:
Доктор юридических наук, профессор Лесников Г.Ю.
239
