CC BY
631
Управление образованием: теория и практика
2015 №2 (18)
МЕТОДОЛОГИЯ И ТЕОРИЯ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ
Пуденко Татьяна Ивановна,
Федеральное государственное бюджетное научное учреждение «Институт управления образованием Российской академии образования», заведующий лабораторией, доктор экономических наук, профессор, pudenko@mal.ru
Богуславская Татьяна Николаевна,
Федеральное государственное бюджетное научное учреждение «Институт управления образованием Российской академии образования», научный сотрудник, кандидат педагогических наук, tanya.boguslav@gmail.com
К ВОПРОСУ О КРИТЕРИЯХ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ДОШКОЛЬНЫХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ
ОРГАНИЗАЦИЙ
Аннотация
Представлены результаты анализа открытой информации органов управления образованием и образовательных организаций по оценке эффективности деятельности в сфере дошкольного образования. Выявлены типичные недостатки массовой практики разработки критериев и показателей эффективности, а также преимущества подходов к оценке регионов-лидеров. Сделаны выводы о том, что руководители не рассматривают оценку эффективности деятельности в контексте построения сквозных, преемственных показателей по всем уровням управления, не используют эту оценку как инструмент достижения уникальных целей развития своих организаций, теряют интерес к проблематике эффективности деятельности.
Ключевые слова:
дошкольное образование; эффективность деятельности дошкольных образовательных организаций; управление развитием образования;
критерии оценки эффективности в образовании.
Оценка эффективности деятельности является одной из наиболее сложных тем в проблематике управления социальными системами. Не является исключением сфера образования. Несмотря на обилие публикаций, к настоящему времени не выработаны общепризнанные подходы к оценке, и даже само понятие «эффективность» применительно к организациям социальной сферы и, конкретно, к образовательным организациям, остается
13
Управление образованием: теория и практика
2015 №2 (18)
предметом научных дискуссий [1; 2; 5]. В этом смысле, сохраняется востребованность исследований в проблемном поле эффективности деятельности общеобразовательных (в том числе, дошкольных) организаций, их руководителей и педагогов.
Дополнительную значимость теме придает практическая актуальность, ведь необходимость оценки эффективности зафиксирована в различных документах, представляющих государственную политику в сфере образования.
Так, в докладе Правительства РФ Государственной Думе Федерального собрания Российской Федерации о реализации государственной политики в сфере образования в 2014 году, представленном Заместителем Председателя Правительства О. Голодец 16 октября 2014 года, отмечалось, что «Повышение эффективности и качества образования - одно из базовых направлений государственной политики, общая рамка тех системных преобразований, которые обеспечат решение вопросов социально-
экономического развития».
Переход к оценке эффективности деятельности образовательных организаций, их руководителей и педагогов предусмотрен Дорожной картой Правительства РФ и включен в соответствующие дорожные карты субъектов РФ, муниципальных образований и, зачастую, образовательных организаций. Наконец, для сферы образования эти задачи были закреплены в Государственной программе Российской Федерации «Развитие образования» (ГПРО) на 2013-2020 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 мая 2013 г. №792-р. В этих документах имеются четкие указания на то, что показатели эффективности деятельности образовательных организаций и их руководителей устанавливаются органами управления образованием, а показатели эффективности деятельности педагогов определяются в самих организациях.
Проблема, однако, состоит в том, что поставленные перед необходимостью самостоятельно разрабатывать показатели и осуществлять оценку эффективности деятельности школы, детского сада, руководителей, учителей и воспитателей, практики столкнулись с серьезными трудностями, обусловленными, в том числе, отсутствием научно-методической поддержки. Эта практическая проблема в очередной раз подняла интерес к теоретическим наработкам в области оценки эффективности в социальной сфере, выявила необходимость уточнить сущностные характеристики понятия «эффективность» и более внимательно рассмотреть те прикладные аспекты, которые непосредственно востребованы практиками, определяют саму возможность проведения грамотного оценивания. В первую очередь, речь идет о подходах к оценке, о критериях и показателях эффективности деятельности образовательных организаций, их руководителей и педагогов.
Учитывая теоретическую и практическую значимость проблематики оценки эффективности деятельности в сфере образования, нами была поставлена цель: проанализировать актуальную ситуацию и выявить
тенденции, складывающиеся при решении задачи оценки эффективности в дошкольном образовании, а также выявить и обобщить практические
14
Управление образованием: теория и практика
2015 №2 (18)
проблемы, обусловленные подходами к оцениванию, используемыми критериями и показателями оценки эффективности дошкольных образовательных организаций (ДОО), их руководителей и педагогов.
Конкретными задачами выступили сбор информации и документальный анализ практики оценки эффективности деятельности в различных регионально-муниципальных системах дошкольного образования, оценка этой практики с позиций соответствия научным представлениям и сущностным характеристикам понятия эффективность, нормативной модели ее оценки, и выявление наиболее серьезных рассогласований, тех существенных отклонений, которые снижают качество, надежность и валидность оценок.
Информационной базой исследования послужили материалы официальных сайтов органов управления образования 36 субъектов РФ, в том числе, на уровне муниципальных районов и отдельных образовательных организаций. Анализировались нормативные акты и методические материалы, обеспечивающие проведение оценки эффективности деятельности образовательных организаций, их руководителей и педагогических работников.
Информационный поиск показал, что нормативная и организационнометодическая база, обеспечивающая оценку эффективности деятельности образовательных организаций, во многих обследованных регионах отсутствует в открытом доступе или не полна, фрагментарна, что значительно сузило информационную базу анализа.
В сущности, анализ открытой информации в рамках данного исследования еще раз подтвердил, что в вопросе оценки эффективности деятельности образовательных организаций, так же, как и в отношении других сложных новаций, наблюдается привычное разделение субъектов РФ, входящих в них муниципальных образований и отдельных образовательных организаций на несколько групп в зависимости от позиции относительно возникающих новых управленческих задач. В целом, эти позиции коррелируют с доминирующими инновационными стратегиями.
В частности, можно говорить о стратегии опережения, стратегии лидеров модернизации, которая проявляется в активном включении в решение новых задач ГПРО, в инициативном, творческом отношении к изменениям, сопровождающемся организацией экспериментов, участием в федеральных и региональных проектах и программах, взаимодействием с наукой, в авторских разработках и т.д. Второй тип - стратегия пассивного реагирования на предъявленный запрос со стороны органов власти и управления, при которой новации (например, оценка эффективности деятельности) осуществляются органами власти и управления, а также образовательными организациями формально, без учета специфики своей деятельности и без существенных изменений в ее содержании, не выходя за границы исполнительности. И третий тип - стратегия пассивного выжидания, для которой характерна минимизация усилий по внедрению новаций, по решению новых задач управления сферой образования, реагирование лишь на те запросы и задания, которые непосредственно контролируются вышестоящими инстанциями.
15
Управление образованием: теория и практика
2015 №2 (18)
В рамках проведенного исследования выяснилось, что эти стратегии хорошо проявляются через структуру и содержание открытой информации на официальных сайтах органов управления образованием и ДОО. Здесь также можно выделить 3 группы, которые четко коррелируют с обозначенными выше инновационными стратегиями.
Первая группа включает те субъекты РФ, муниципалитеты и образовательные организации, которые размещают в открытом доступе полный набор документов, в том числе, разработанных самостоятельно для реальной оценки эффективности деятельности общеобразовательных организаций, их руководителей и педагогических работников. Зачастую на сайте выделяется отдельное направление в рубрикаторе, в котором собрана вся информация. По этим документам можно судить о подходах, которые используют практики в оценке эффективности деятельности, о том, как понимают они саму эффективность и насколько соответствуют разработанные ими инструменты оценки нормативным представлениям и целям, в чем состоят основные проблемы практического оценивания эффективности деятельности в дошкольном образовании.
Вторая группа - это те, кто создает и размещает в открытом доступе документы по оценке эффективности деятельности, но эти документы представляют собой «кальку» документов вышестоящего уровня.
Стандартная ситуация - это размещение «дорожных карт» изменений, разработанных на региональном, муниципальном уровнях и сплошь и рядом в самих ДОО. Все эти документы воспроизводят разделы «дорожной карты» правительства РФ, основные мероприятия и показатели. Используемые формулировки аутентичны, поэтому «дорожные карты» разных территорий и образовательных организаций практически совпадают, отличаясь лишь значениями показателей. Характерно, что в этой группе субъектов нет никакой открытой информации, относящейся к тому, как именно будет осуществляться выполнение одного из пунктов «дорожной карты» изменений в сфере образования, а именно: оценка эффективности
деятельности образовательных организаций, их руководителей и педагогических работников. Косвенную информацию можно получить из проектов «эффективных контрактов» с педагогическими работниками в тех случаях, когда они размещаются на сайтах организаций.
И, наконец, третья группа - это те территории и организации, которые не предъявляют обществу никакой конкретной информации о проводимой ими в настоящее время оценке эффективности деятельности образовательных организаций, их руководителей и педагогов. Остается непонятным и не подтвержденным даже сам факт проведения в этих территориях оценки эффективности деятельности.
В рамках настоящего исследования представляет интерес только первая группа регионов, поскольку она характеризуется относительно полным объемом информации и позволяет составить представление о наиболее развитых практиках оценки эффективности. Эта группа оказалась немногочисленной. На основании первичного анализа официальных сайтов
16
Управление образованием: теория и практика
2015 №2 (18)
органов управления образования, в нее мы включили Республику Карелию, Санкт-Петербург, Республику Татарстан, Тамбовскую, Тюменскую и Челябинскую области, Пермский край, имея в виду также практику входящих в эти регионы муниципальных образований и организаций.
Предлагая результаты анализа существующей практики оценки эффективности деятельности образовательных организаций, используемых при этом критериев и показателей, необходимо кратко изложить некоторые методологические основания, а также нормативное представление об оценке эффективности образовательных организаций, с учетом которых осуществлялся анализ. Более детально эти вопросы рассмотрены в предшествующих публикациях авторов по проблеме [6; 7], здесь же мы ограничимся лишь самыми общими пояснениями к использовавшемуся нами подходу к анализу.
Исходная позиция состоит в том, что эффективность, как характеристика деятельности организации (и ее сотрудников), является, прежде всего, категорией управленческой, а не педагогической. В научной литературе по проблемам менеджмента и в практике управления предприятиями, предпринимательскими организациями никто не будет отрицать, что оценка эффективности деятельности - одна из важнейших задач управления. Для успешности любой организации существенны не только качественные характеристики непосредственных результатов деятельности, но и то, какой ценой они достигнуты (с точки зрения затраченных ресурсов) и насколько эти результаты позволяют приблизиться к целям деятельности, обеспечить конечный эффект. Эффективность -понятие относительное и характеризующее две группы отношений: результат - затраты и результат - цели. В этом контексте не имеет существенного значения сфера деятельности организации, поскольку речь идет о наиболее общих, базовых категориях управления.
В то же время, мы утверждаем, что для более конкретной проработки вопросов оценки эффективности деятельности, для определения критериев и показателей оценки, методологически важен учет специфики не только социальной сферы, но и специфики бюджетного сектора образования, поскольку здесь управление организациями имеет много жестких ограничений.
Степень свободы общеобразовательных организаций весьма ограничена, а ключевые управленческие задачи чаще всего ставятся на верхних уровнях управления, отражая приоритеты государственной политики в сфере образования, основные положения и требования проводимых в стране реформ.
Проводя анализ, очень важно учитывать, что современная оценка эффективности в сфере образования не была инициирована «снизу», не представляла собой элемента сложившейся управленческой культуры и технологий управления школами и дошкольными образовательными учреждениями (ДОУ). Необходимость следует не из теории и практики управления, а из логики и нормативных документов, регулирующих проведение в России административной и бюджетной реформ, логики и программ модернизации сферы образования.
17
Управление образованием: теория и практика
2015 №2 (18)
Для общеобразовательных организаций источником ресурсов выступает государственный бюджет, а цели деятельности, ключевые ориентиры развития формируются в рамках государственной политики в области образования. Соответственно, общие подходы к оценке эффективности закладываются там же.
Поскольку вопрос о результатах деятельности организаций социальной сферы (в частности, детских садов, школ) всегда представлял собой достаточно сложную теоретическую и прикладную проблему, подход к ее практическому решению (в контексте оценки эффективности деятельности) был сформулирован разработчиками бюджетной реформы. По их мнению, использование бюджетных ресурсов будет эффективно, если результаты деятельности соответствуют приоритетам государственной политики и обладают общественной значимостью. Соответственно, если в основных программных документах по модернизации отражены приоритеты государственной политики в области образования и зафиксирован набор целевых индикаторов, то они фактически приравнены к критериям эффективности в системе образования.
В этой «вертикали эффективности», где на самом верхнем уровне обозначены государственные приоритеты и целевые индикаторы, задающие базовое понимание эффективности системы образования, и где, спускаясь до образовательной организации, они все более конкретизируются вплоть до показателей эффективности деятельности педагога, есть не малая степень свободы на каждом уровне управления. Эта свобода выражена в праве самостоятельно разрабатывать показатели эффективности деятельности, учитывая тем самым специфику
социокультурной ситуации территории, контингента школы или детского сада, образовательных программ, стратегий развития и т.д.
По замыслу, эти показатели должны быть преемственны тем, что заданы на верхних уровнях управления, но должны отражать понимание руководства образовательных организаций и органов управления
образованием того, что для них означает «эффективная школа» или «эффективный детский сад», эффективный руководитель образовательной организации, эффективный педагог. Иными словами, выбранные критерии и показатели должны быть инструментом достижения вполне осознанных стратегических целей управления территориальными образовательными системами и организациями.
При проведении анализа нас, в первую очередь, интересовало, как воспользовались этой свободой руководители территориальных систем образования и ДОО, что они посчитали важным с точки зрения эффективности своей деятельности, насколько адекватно они оперировали самим понятием эффективность.
Общей рамкой для разработки критериев и показателей эффективности деятельности можно считать, прежде всего, Государственную программу развития образования до 2020 года, где содержатся четкие ориентиры в отношении изменений в системе дошкольного образования. Как сказано в
18
Управление образованием: теория и практика
2015 №2 (18)
этом документе, «приоритетом государственной политики на данном этапе развития образования является обеспечение доступности дошкольного образования. Другим системным приоритетом является повышение качества результатов образования».
В государственной программе приведены несколько блоков ожидаемых результатов ее реализации. Это:
• инфраструктура поддержки раннего развития детей (0-3 года). Консультационные услуги в воспитании детей раннего возраста в центрах по месту жительства и дистанционно;
• ликвидация очереди детей в возрасте от 3 до 7 лет на получение услуг дошкольного образования;
• охват не менее 70-75% детей 5-18 лет программами дополнительного образования, в том числе 50% из них - за счет средств бюджетов;
• непосредственное включение общественности (родителей, работодателей, местного сообщества) в управление образовательными организациями и оценку качества образования;
• повышение удовлетворенности населения качеством образовательных
услуг;
• средняя заработная плата педагогических работников ДОО составит не менее 100% к средней заработной плате в образовании региона;
• повышение уровня квалификации педагогических кадров.
В качестве целевых индикаторов, кроме тех, что соответствуют перечисленным выше приоритетам, названы также: «удельный вес
численности обучающихся государственных (муниципальных)
общеобразовательных организаций, которым предоставлена возможность обучаться в соответствии с основными современными требованиями, в общей численности обучающихся»; «удельный вес численности
руководителей государственных (муниципальных) организаций дошкольного образования, прошедших в течение последних трех лет повышение квалификации или профессиональную переподготовку, в общей численности руководителей организаций дошкольного образования детей»; «удельный вес числа образовательных организаций, обеспечивающих предоставление нормативно закрепленного перечня сведений о своей деятельности на официальных сайтах, в общем числе образовательных организаций».
Таким образом, приоритетные и общественно значимые результаты четко обозначены. Задача региональных и муниципальных органов управления образованием, руководства ДОО состояла в том, чтобы трансформировать эти результаты в критерии и показатели оценки, дополнить их в соответствии с собственной стратегией развития.
Образовательным организациям и органам управления образованием, которым было сложно сделать переход от программных документов к собственному перечню показателей эффективности, оказало методическую помощь Министерство образования и науки РФ, предложив в своем письме примерные направления для разработки показателей эффективности
19
Управление образованием: теория и практика
2015 №2 (18)
деятельности руководителей и педагогических работников образовательной организации [4]. Практически все территории, разработавшие собственный перечень показателей оценки, в той или иной степени ориентировались на предложенные примерные направления, но и дополняли их собственными.
В то же время необходимо отметить, что даже наиболее «продвинутые» и инновационно активные территории продемонстрировали в своих разработках типичные для современного российского образовательного менеджмента заблуждения и затруднения.
Самое основное - это терминологическая путаница. Прежде всего, речь идет о смешении понятий «результативность» и «эффективность», «качество результатов деятельности» и «эффективность деятельности». Сплошь и рядом отсутствует различение результативности, как способности получения запланированных непосредственных результатов, и эффективности, как способности за счет полученных результатов в большей или меньшей степени приблизиться к достижению конечных эффектов, то есть, ключевых целей деятельности. Эти конечные эффекты просто не просматриваются, как не прочитывается и ориентация на приоритеты развития дошкольного образования. Подавляющее большинство предлагаемых показателей эффективности деятельности ДОО отражают те результаты, которые детские сады обязаны обеспечивать. Например: «соответствие деятельности ДОО требованиям законодательства», «выполнение государственного задания на оказание государственных услуг», «выполнение образовательных программ, реализуемых в ДОО», «создание условий для выполнения натуральных норм питания», «обеспечение безопасности ДОО в соответствии с паспортом безопасности» [8], «Исполнение показателей плана финансово-хозяйственной деятельности (бюджетной сметы)», «Рост объема собственных доходов учреждения по отношению к предыдущему периоду» и т.д. [3].
Справедливости ради, надо отметить, что практически повсеместно наблюдаются попытки ввести показатель удовлетворенности населения качеством услуг дошкольного образования, что полностью соответствует государственным приоритетам развития российского образования.
Если говорить о наиболее типичных дефектах предлагаемых критериев и показателей эффективности деятельности ДОО, то к ним относятся: недостаточная конкретность формулировок, не позволяющая надежно оценить деятельность по предлагаемому критерию (например, «оптимальная укомплектованность кадрами»), использование «процессных» формулировок (например, «участие ДОО в независимых (межотраслевых) процедурах (системах) оценки качества (добровольная сертификация, внешний аудит, рейтинг, международные сравнительные исследования и др.). Не редки случаи использования показателей, не обеспечивающих валидность оценки. Так, например, оценку «обеспечения доступности качественного
образования» в ДОО предлагается проводить через «Применение информационных технологий педагогическими работниками и обеспечение широкого использования электронных образовательных ресурсов» [8].
20
Управление образованием: теория и практика
2015 №2 (18)
В оценке эффективности деятельности руководителей ДОО инициатива была отдана органам местного самоуправления (муниципальным органам управления образованием), которые в качестве учредителей представили свое видение эффективного заведующего детским садом. Разумеется, и здесь прослеживается ориентация на выше упомянутое методическое письмо Министерства образования и науки РФ. В то же время по составу показателей, чаще всего предлагаемых учредителями ДОО, можно реконструировать, в общих чертах, портрет «эффективного руководителя». Это, прежде всего, директор (заведующая детским садом), который не допускает нарушений законодательства, эффективно распоряжается финансовыми и материальными ресурсами, активно организует внебюджетную деятельность, обеспечивает среднюю заработную плату педагогов на уровне средней по образованию данного субъекта РФ. В этом наблюдается единство подходов к оценке в большинстве территорий, по которым проводился анализ.
В то же время можно привести примеры отдельных муниципальных образований, из которых видно, как типичный портрет директора-хозяйственника дополняется чертами, важными именно для руководителя ДОО.
Так, в Сосновском районе Тамбовской области предлагается использовать 9 критериев оценки эффективности руководителя ОУ, которые приведены ниже в виде списка, ранжированного по весовым значениям (количеству присваиваемых баллов):
• эффективность использования и развития ресурсного обеспечения (16 баллов);
• эффективность финансово-хозяйственной деятельности(16 баллов);
• инновационная деятельность (13 баллов);
• эффективность управленческой деятельности (10 баллов);
• эффективность обеспечения доступности качественного дошкольного образования (8 баллов);
• создание условий для сохранения здоровья воспитанников(7 баллов);
• создание условий для социальной адаптации детей (4 балла);
• эффективность реализации государственно-общественного характера управления дошкольным образовательным учреждением (3 балла);
• работа с одаренными детьми (2 балла).
Каждый из перечисленных критериев включает минимум 2 и максимум 10 показателей, конкретизирующих данный критерий. Причем два наиболее значимых критерия, занимающих 1 и 2 строчки, включают, соответственно, 10 и 5 показателей эффективности. По каждому показателю начисляются баллы, отражающие либо факт наличия в деятельности руководителя необходимого параметра, либо относительную успешность деятельности: достижения
возглавляемой им организации на уровне, превышающем, соответствующем или не достигающем среднего значения по муниципалитету.
В определенной степени проблемными оказались подходы к разработке критериев и показателей оценки деятельности педагогических работников дошкольных организаций.
21
Управление образованием: теория и практика
2015 №2 (18)
Оценка деятельности педагогов всегда встречала много затруднений, несмотря на обилие исследований по этой проблематике, а также практический опыт проведения оценок, например, в рамках процедур аттестации. Возможно, именно эти обстоятельства играют и свою деструктивную роль, поскольку часто практики невольно обращаются к шаблонам, не задумываясь над специфическими целями оценки. Нередко разработчики показателей эффективности деятельности педагога стремятся максимально охватить все виды его профессиональной деятельности, дополнить их личностными характеристиками с позиций идеального учителя или воспитателя, исходя из некой нормативной модели, и даже из объединения разных моделей, построенных на разных основаниях. При таком подходе не только теряются приоритеты, связанные с достижением наиболее значимых результатов деятельности, но и закладываются в оценку статичные показатели, характеризующие, скорее, потенциал педагога, но не его деятельность.
Впрочем, «продвинутые» регионы пытаются предложить и не вполне стандартные подходы. Например, выделяются в деятельности педагогического работника ДОО наиболее существенные направления и именно по ним проводится оценка с использованием соответствующей группы критериев. К примеру, предлагаются такие направления: «Успешность образовательной деятельности педагогического работника (повышение качества предоставления государственной услуги)» и «Результативность методической и инновационной деятельности
педагогического работника» [8].
Идея выделения разных направлений деятельности педагогических работников выглядит привлекательно и может быть продуктивной, если будут сформированы адекватные и конкретные показатели эффективности деятельности по этим направлениям с учетом государственных приоритетов. Однако подобный подход остается не реализованным, а набор показателей выглядит стандартным и не привязанным к задачам оценки эффективности деятельности.
Так, «повышение качества предоставления государственной услуги» предлагается оценивать, в том числе, через «Долю воспитанников, овладевших необходимыми навыками и умениями по образовательным областям основной общеобразовательной программы дошкольного образования», «Выполнение планового показателя посещения
воспитанниками ДОУ», «Участие воспитанников ОУ (группы ОУ) в городских мероприятиях, проводимых для детей дошкольного возраста», и то же относительно мероприятий районного уровня. А результативность методической и инновационной деятельности предлагается оценивать через такие показатели, как: «Осуществление педагогической помощи
педагогическим работникам с опытом работы до трех лет», «Количество консультаций для родителей (законных представителей) детей, не посещающих ДОУ», «Наличие своевременно и качественно оформленной документации группы ОУ» [8]. Лишь некоторые из подобных показателей
22
Управление образованием: теория и практика
2015 №2 (18)
косвенно пересекаются с приоритетами развития дошкольного образования, о которых шла речь выше, и могут стать мерилом эффективности деятельности детского сада в этом понимании.
В связи с введением, так называемого, эффективного контракта распространенным явлением стало определение комплекса показателей эффективности деятельности для разных категорий работников ДОО - для воспитателей, специалистов, методистов. Этот подход тоже мог бы оказаться весьма продуктивным, поскольку дает возможность детализации показателей применительно к специфике деятельности педагогических работников на разных должностях. Однако анализ показывает, что и в данном случае речь идет, скорее, о качестве деятельности, а предлагаемый перечень показателей воспроизводит стандартный набор требований и подходит, скорее, для аттестации.
В то же время, проекты эффективных контрактов для педагогических работников в отдельных территориях содержат такие показатели качества и эффективности деятельности, которые высвечивают истинные приоритеты в деятельности ДОО и не вполне соответствуют идеям и духу повышения качества дошкольного образования. Так, например, в одном из пермских детских садов воспитателям предлагаются стимулирующие выплаты за «Превышение плановой наполняемости» (доплата в размере 1% за каждый дето-день в группе сверх норматива), за «Вклад в решение кадровой проблемы» (стимулирующие выплаты до 10% в зависимости от числа подработок в своей, и отдельно в чужой группе). К слову сказать, стимулирование актуального в связи с новыми ФГОС «Сопровождения индивидуальных оздоровительных и образовательных маршрутов» не выглядит на этом фоне привлекательным, поскольку 1 индивидуальный маршрут оценивается в 1%, причем, только в 1 и 4 квартале.
В целом, подходы региональных и муниципальных органов управления образованием к формированию критериальной базы оценки эффективности деятельности организаций дошкольного образования различаются не только набором показателей, но и тем, как регулируется их использование, в частности: ограничивается ли срок их действия, как часто осуществляются мониторинг и оценка, как используются результаты оценки эффективности деятельности ДОО.
Например, в Республике Карелия ежегодно приказом министра образования (органом местного самоуправления) утверждается перечень показателей эффективности деятельности подведомственных образовательных организаций всех типов с выделением основных и дополнительных показателей. Основные - обязательны, а дополнительные показатели эффективности определяются учредителем для каждой организации, демонстрирующей низкие значения базовых показателей за предыдущий период и направлены на их позитивные изменения [3].
Использование результатов оценки эффективности деятельности ДОО не отличается большим разнообразием. Как правило, по итогам оценки формируются рейтинги организаций, последствием которых, чаще всего,
23
Управление образованием: теория и практика
2015 №2 (18)
являются различные поощрения лидеров и меры стимулирующего влияния на аутсайдеров. В лучшем случае им предшествует кластеризация образовательных организаций в соответствии с базовыми характеристиками деятельности. На рейтинги и рэнкинги нацеливают также упомянутые выше методические рекомендации по оценке эффективности деятельности образовательных организаций Министерства образования и науки РФ.
В то же время, в некоторых территориях оценка эффективности применяется и для принятия иных управленческих решений.
Так, например, Петрозаводским комитетом по образованию (Республика Карелия) предусматривается, что оценка эффективности деятельности образовательных организаций включает в себя также: «Разработку и утверждение ежегодного плана действий организации, направленного на выполнение муниципального задания, повышение эффективности и качества оказываемой образовательной услуги с базовыми значениями показателей и индикаторов эффективности деятельности организации», «Анализ факторов деятельности образовательных
организаций, демонстрирующих позитивную/негативную динамику результатов и показателей эффективности», «Подготовку управленческих решений и рекомендаций в целях стимулирования, разработки мер по формированию программ повышения эффективности для образовательных организаций различных кластеров эффективности». Очевидно, что подобная методика демонстрирует не просто тщательность организационнометодического сопровождения, высокий уровень информационной открытости, но и системность подхода к решению задачи обеспечения эффективности деятельности образовательных организаций.
На основе всего вышеизложенного можно сделать следующие выводы:
1. Проведенный анализ показал, что, на первый взгляд, органы управления образованием регионального и муниципального уровней, дошкольные образовательные организации по-разному подходят к решению задач оценки эффективности и качества деятельности в сфере образования. Прежде всего, с разной степенью активности, творческого отношения и информационной открытости. В то же время, содержательный анализ разработанных практиками критериев и показателей оценки
продемонстрировал, что эти различия не принципиальны и даже самые активные регионы, муниципалитеты и образовательные организации не вполне разделяют общую идеологию, цели и сущность оценки эффективности деятельности, не видят ее непосредственной связи с достижением приоритетов государственной политики, не рассматривают ее в контексте построения сквозных, преемственных показателей в рамках единой для бюджетного сектора «вертикали эффективности».
Исключением выглядит деятельность органов управления
образованием Республики Карелия, где подход к формированию критериев и показателей оценки эффективности, их качественный состав, методики оценки и последующее использование результатов в полной мере
24
Управление образованием: теория и практика
2015 №2 (18)
соответствует идеологии и общим принципам повышения эффективности деятельности в социальной сфере. В этом отношении Республика Карелия может считаться на данный момент безусловным лидером.
2. В настоящее время оценка эффективности не рассматривается как инструмент, способствующий достижению приоритетных целей развития территориальных систем образования и образовательных организаций. Практически не используется возможность включения собственных показателей эффективности, учитывающих специфику контекста деятельности дошкольных организаций, актуальный этап внедрения стандартов дошкольного образования, стратегические приоритеты развития регионально-муниципальных систем дошкольного образования. Этот вывод может быть отнесен и к лидирующим регионам, поскольку успешность в соответствии государственным приоритетам развития дошкольного образования не дополняется в них попытками выявить и обозначить собственные стратегические приоритеты повышения эффективности в сфере дошкольного образования.
3. Преодоление перечисленных в статье недостатков в практике оценки эффективности деятельности дошкольных образовательных организаций лежит не только в плоскости создания полноценного научно-методического сопровождения, но и в изменении отношения руководителей системы образования к самому понятию «эффективность деятельности», в ее восприятии как полноценного объекта управления. При этом необходимо выполнение полного комплекса базовых управленческих функций - планирования эффективной деятельности, обеспечивая разработку соответствующих программ и планов, постановку понятных и реальных задач каждому педагогу; организации работы по повышению эффективности (включая создание адекватной системы профессионального развития педагогов); контроля эффективности деятельности и стимулирования эффективной работы персонала (создания целостной системы стимулирования не просто качественных результатов, но эффективности по принятым критериям и показателям). Излишне говорить, что это очень высокие требования к современному уровню управления образовательной системой и организацией.
Однако, на примере Петрозаводского комитета по образованию видно, что подобный подход вполне реализуем. Его использование свидетельствует о достижимости высокого уровня управленческой компетентности, соответствия современным сложным задачам управления в сфере общего образования.
В то же время, преобладание исполнительской модели поведения руководителей образовательных организаций и местных органов управления образованием, которое выявилось в отношении оценки эффективности деятельности организаций дошкольного образования, в очередной раз демонстрирует нарастающий разрыв между объективными процессами развития образования и квалификацией современных руководителей. Уровень сложности систем управления образованием (с точки зрения структур, функций и квалификации) явно ниже уровня сложности
25
Управление образованием: теория и практика
2015 №2 (18)
управляемых процессов и объектов, поставленных задач модернизации образования, что является нарушением одного из базовых законов управления и ведет к снижению управляемости.
4. В целом, результаты анализа открытой информации показали, что, работа по оценке эффективности деятельности не находится в настоящее время в фокусе внимания подавляющего большинства органов управления образованием, руководителей образовательных организаций. Актуальным объектом мониторинга выступает реализация разработанных «дорожных карт» изменений в сфере образования, с предоставлением отчетности по ключевым показателям этих планов. Содержание и подходы к проведению оценки эффективности остались сферой внутренней ответственности образовательных организаций и их учредителей, а проблематика обеспечения эффективности деятельности фактически оказалась «размытой» и частично сместилась в зону внедрения эффективных контрактов с руководителями и педагогами, а частично перетекла в зону формирования и выполнения муниципальных заданий. Именно в формате государственных и муниципальных заданий возникают и решаются вопросы о показателях качества и эффективности деятельности образовательных организаций, правда в контексте предоставления образовательных услуг по программам дошкольного и общего образования.
Поскольку в настоящее время более активно разворачивается работа по организации независимой оценки качества деятельности организаций социальной сферы, органы управления образованием различных субъектов РФ демонстрируют высокий уровень включенности в решение этой новой задачи, перестраиваются под новый запрос и транслируют его на нижестоящие уровни управления образованием. Логично предположить, что постепенно это может привести к полному смещению фокусов оценки деятельности образовательных организаций, постепенно вытеснить проблематику эффективности даже с «обслуживающих» позиций и сделать накопленный к настоящему времени опыт лидеров, лучшие управленческие модели оценки мало востребованными, перевести их в разряд «избыточных» для массовой практики.
Литература
1. Еремина О.Ю. Правовые основы методологии оценки деятельности образовательных организаций в Российской Федерации // Журнал российского права. 2015. №6(222). С. 82-97.
2. Курцева Е.Г. Об оценке эффективности деятельности руководителей образовательных организаций // Академический вестник. Вестник Санкт-Петербургской академии постдипломного педагогического образования. 2014. №4(23). С. 5-8.
3. Официальный сайт Министерства образования Республики Карелия: [сайт]. URL: http://minedu.karelia.pro/documents/ (дата обращения: 28.14.2015).
4. Письмо Министерства образования и науки Российской Федерации от 20 июня 2013 г. №АП-1073/02 «О разработке показателей эффективности»
26
Управление образованием: теория и практика
2015 №2 (18)
[Электронный ресурс] // Министерство образования и науки РФ: [сайт]. URL: httpV/минобрнауки.рф (дата обращения: 28.14.2015).
5. Пуденко Т.И. О качестве, эффективности и эффективном контракте в общем образовании // Управление образованием: теория и практика. 2014. №1. URL: http://www.iuorao.ru/images/jurnal/14_1/pudenko.pdf
6. Пуденко Т.И. Оценка эффективности деятельности в общем образовании: цели, подходы, решения // Научные основы управления образованием в меняющемся мире: материалы Всероссийской научнотеоретической конференции. М.; СПб.: Нестор-История, 2013. С. 36-41.
7. Разорвин И.В. Определение эффективности оказания социальных услуг - инновационный путь управления социальными системами // Вопросы управления. 2014. №4(10). С. 169-174.
8. Распоряжение Комитета по образованию г. Санкт-Петербурга от
09.08.2013 г. №1810-р «Об утверждении примерных показателей
эффективности деятельности государственных дошкольных образовательных организаций Санкт-Петербурга» [Электронный ресурс] // Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга: [сайт]. URL: www.gov.spb.ru/norm_baza/ (дата обращения: 28.14.2015).
27
Управление образованием: теория и практика
2015 №2 (18)
Pudenko Tat'yana Ivanovna,
The Federal State Budgetary Scientific Institution
«Institute of Management of Education of The Russian Academy of Education», the Head of the Laboratory, Doctor of Economics, Assistant professor, pudenko@mal.ru
Boguslavskaya Tat'yana Nikolaevna,
The Federal State Budgetary Scientific Institution
«Institute of Management of Education of The Russian Academy of Education», the Scientific researcher, Candidate of Pedagogics, tanya.boguslav@gmail.com
ABOUT CRITERIA OF AN ASSESSMENT OF EFFICIENCY OF ACTIVITY PRESCHOOL EDUCATIONAL ORGANIZATIONS
Annotation
Results of the analysis of open information of governing bodies of education and the educational organizations for an assessment of efficiency of activity in the sphere of preschool education are presented. Typical shortcomings of mass practice of development of criteria and indicators of efficiency, and also advantage of approaches to an assessment of leading regions are revealed. Conclusions that heads don't consider an assessment of efficiency of activity in the context of creation of through, successive indicators on all levels of management are drawn, don't use this assessment as the instrument of achievement of the unique purposes of development of the organizations, lose interest in a perspective of efficiency of activity.
Keywords:
pre-school education; efficiency of activity of the preschool educational organizations; management of a development of education; criteria of an assessment of efficiency in education.
28
Управление образованием: теория и практика
2015 №2 (18)
Марон Аркадий Евсеевич,
филиал Федерального государственного бюджетного научного учреждения «Институт управления образованием Российской академии образования» в г. Санкт-Петербург, заведующий лабораторией, доктор педагогических наук, профессор, sofamaron@rambler.ru
Резинкина Лилия Владимировна,
Колледж технологий, моделирования и управления Санкт-Петербургского университета технологий и дизайна, заместитель директора, кандидат педагогических наук, lastik65@yandex.ru
МУНИЦИПАЛЬНО-ОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ СРЕДА КАК ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ
Аннотация
В статье раскрываются социально-культурные и институциональные основания использования методологии средового подхода в развитии теории управления муниципальных образовательных систем.
Ключевые слова:
образовательная среда; социологические, информационные и
культурологические подходы; основные типы муниципальных образовательных сред.
Управление образовательными системами в современных условиях в значительной мере определяется факторами принадлежности и учета особенностей конкретной территории. При этом муниципально-
территориальные образования составляют социально-культурную и экономическую основу развития государства. В рамках конкретных территорий создается особое пространство взаимодействия различных образовательных структур, участия их в создании сетевого сообщества и в целом социально-культурного и экономического фона территории.
Актуальность исследования выражается в поиске научных оснований классификации муниципальных образовательных сред, так как в рамках региона общая картина территориальных образований достаточно разнообразная.
Средовый подход является одним из ведущих оснований построения научных исследований, определяющих педагогическое пространство и организационно-технологические условия
взаимодействия субъектов образования.
В большинстве исследований понятие образовательной среды определяется через термины эффективности образовательного учреждения как социальной системы: эмоциональный климат, личностное благополучие, особенности микрокультуры, качество воспитательно-образовательного процесса региона (района, города, муниципалитета) [6].
29
