CC BY
148
УДК 349.412.4
В.Н. Харьков, канд. юрид. наук,
тел. 8(920)-743-07-80, KharkovVladimir@yandex.ru
(Россия, Тула, ТулГУ)
К ВОПРОСУ О КОНЦЕПЦИИ РАЗВИТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
На основе конституционных норм, норм земельного законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в статье представлены основные положения концепции развития регионального земельного законодательства
Ключевые слова: земельное законодательство Российской Федерации; земельное законодательство субъектов Российской Федерации; обеспечение рационального использования и охраны земель
Проводимые в Российской Федерации аграрная и земельная реформы до настоящего времени не дали ожидаемых результатов. В качестве главных итогов реформирования земельных отношений можно отметить ликвидацию монополии государственной собственности на землю, введение платы за использование земель, формирование правовых и организационных условий для вовлечения земли в гражданский оборот.
Введение многообразия форм земельной собственности и платности землепользования предполагало своим главным следствием создание нового эффективного механизма экономического стимулирования хозяйственной деятельности на земле в форме земельного рынка. Однако практика показывает, что затраты, связанные с приобретением земли, далеко не всегда способствуют дальнейшему эффективному использованию земель. Зачастую это ведет к спекуляции землей и только.
В настоящее время земельный рынок не оказывают заметного влияния на экономическую ситуацию в такой отрасли как сельское хозяйство. Положение на земельном рынке в целом можно охарактеризовать как нестабильное.
В определенной степени такая ситуация обусловлена недостатками правого регулирования земельных отношений, а также частыми реорганизационными процедурами в отношении головного федерального органа исполнительной власти, ответственного за земельную политику в России. Так, за сравнительно короткий исторический период органы государственного управления земельными ресурсами прошли путь от Комитета по земельной реформе и земельным ресурсам Министерства сельского хозяйства РСФСР в 1991 г. до Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии в 2009 г. Росреестр и в настоящее время является головным органом государственного управления земельными ресурсами страны.
За годы проведения аграрной и земельной реформ в субъектах Российской Федерации накопился значительный по своему объему и
содержанию фактический и нормативный материал, требующий анализа с точки зрения формирования концепции развития регионального земельного законодательства.
Наиболее разработанным в земельном законодательстве субъектов Федерации является институт предоставления земель. Практически все отраслевые региональные нормативные правовые акты содержат нормы о предоставлении земельных участков. Наиболее детально земельное законодательство субъектов Федерации регламентирует организационно-правовой механизм предоставления земель для строительства; значительный по объёму нормативный материал посвящен вопросам государственного управления земельными ресурсами. Поэтому, уровень правового регулирования предоставления земельных участков можно считать достаточным.
Однако в сложившихся условиях экономического кризиса и ухудшения экологической обстановки существующее состояние регионального земельного законодательства в части обеспечения рационального использования и охраны земельных ресурсов уже не отвечает требованиям времени.
Принятие в 2001 г. Земельного кодекса Российской Федерации явилось новым этапом развития земельного законодательства на федеральном и региональном уровнях. В качестве основных принципов земельного законодательства в ст. 1 ЗК РФ закрепил:
- учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;
- приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;
- приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;
- участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством;
- единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами;
- приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий;
- платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
- деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства;
- разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами;
- дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;
- сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.
Сопоставление приведенных основных принципов земельного права позволяет сделать вывод о приоритете так называемых «экологических» принципов правового регулирования земельных отношений над «имущественными». Названные принципы правового регулирования земельных отношений должны быть положены в основу концепции развития земельного законодательства субъектов Российской Федерации и дополнены нормами-принципами, отражающими региональную специфику состояния земельных ресурсов и приоритеты региональной земельной политики.
В связи с чем, в качестве главного направления правового регулирования земельных отношений на уровне субъектов Федерации должно стать установление правил, имеющих непосредственной целью обеспечение рационального использования и охраны земель, и в первую очередь - земель сельскохозяйственного назначения. Особую значимость вопросы обеспечения рационального использования и охраны земель приобрели в связи с ухудшением экологического состояния земель, используемых в сельскохозяйственном производстве, сокращением плодородных земель, и эти процессы характерны для многих субъектов Российской Федерации.
Создание регионального правового механизма обеспечения рационального использования земель предполагает закрепление в земельном законодательстве субъектов Федерации природоохранных норм. Экологизация регионального земельного законодательства выступает объективным требованием, продиктованным необходимостью реализации концепции перехода к устойчивому развитию.
В качестве первоочередного шага в этом направлении следует ввести в основной региональный закон о земле общее понятие рационального землепользования. Данное понятие должно отражать универсальные принципы осуществления землепользователями их прав и обязанностей. К таким принципам следует отнести обеспечение эффективного, целевого использования земель с учетом экологических связей в окружающей природной среде в сочетании с охраной земли как основы жизни и деятельности человека. Указанные принципы рационального землепользования могут быть детализированы применительно к конкретным региональным условиям землепользования.
Перспективным направлением развития регионального земельного законодательства представляется становление института юридической ответственности за правонарушения в сфере земельных отношений, который должен получить развитие в рамках регионального законодательства об административной ответственности. В данном вопросе законодателю следует акцентировать внимание на закреплении составов земельных правонарушений, имеющих актуальное значение для соответствующих регионов. Расширение мер правовой ответственности обусловлено необходимостью усиления государственного надзора за использованием и
охраной земель, обеспечения экологической безопасности сельскохозяйственного производства.
Эффективность реализации земельно-правовых норм во многом зависит от системы государственного управления земельным фондом. В качестве главной задачи здесь выступает решение вопросов разграничения компетенции между федеральными органами и органами государственной власти субъектов Федерации в данной сфере, завершение процесса разграничения государственной собственности на землю между Российской Федерацией и ее субъектами, определение объектов муниципальной земельной собственности.
Представленные основные положения концепции развития земельного законодательства субъектов Российской Федерации отражают актуальные проблемы, решению которых, может способствовать разработка модельного Закона субъекта Российской Федерации «Об основах правового регулирования земельных отношений в Н-ской области» (далее - закон), который будет призван определить принципиальные основы и направления развития регионального земельного законодательства, а также позволит унифицировать основные региональные законы, регулирующие земельные отношения.
Как видно из наименования закона, его место в региональной системе правового регулирования земельных отношений определяется как основной источник земельного законодательства наряду с Уставом (Конституцией) соответствующего субъекта Федерации. Такой подход предопределяет постановку и решение задачи отражения в законе целей правового регулирования земельных отношений, а также определение приоритетных направлений земельной политики субъекта Российской Федерации.
Решая эти задачи, закон должен определить цели правового регулирования земельных отношений, указав, что региональное законодательство регулирует земельные отношения в целях обеспечения рационального использования и охраны земель, составляющих основу жизни и деятельности населения субъекта Федерации и народов Российской Федерации, в интересах настоящего и будущих поколений российских граждан.
К приоритетным направлениям политики субъекта Российской Федерации в сфере земельных отношений следует отнести:
- охрану земель и иных природных ресурсов и природных объектов как основы жизни и деятельности настоящего и будущих поколений российских граждан;
- соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;
- обеспечение сбалансированного решения задач социально-экономического развития и сохранения благоприятной окружающей среды и природных ресурсов;
- обеспечение земельными ресурсами реализуемых на территории субъекта Российской Федерации федеральных целевых программ, а также
международных и межрегиональных проектов (программ) социально-экономического развития (сотрудничества);
- обеспечение реализации мер ответственности в отношении собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также должностных лиц, осуществляющих свои полномочия в сфере государственного и муниципального управления земельными ресурсами, за земельные правонарушения.
Указанное назначение закона предполагает закрепления правил, согласно которым нормы земельного права, содержащиеся в других законах и иных нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации, должны соответствовать региональному Уставу (Конституции) и закону об основах правового регулирования земельных отношений.
С учетом региональной специфики, предполагается, что закон закрепит ряд новых легальных понятий. Так, для целей закона и иных нормативно-правовых актов субъекта Российской Федерации под земельной политикой (политикой в сфере земельных отношений) должна пониматься система мер, реализуемая в пределах своих полномочий региональными органами государственной власти, и направленная на обеспечение рационального использования и охраны земель, составляющих основу жизни и деятельности населения субъекта Федерации и народов Российской Федерации, в интересах настоящего и будущих поколений российских граждан.
Для целей закона и иных региональных нормативно-правовых актов под рациональным использованием земель должно пониматься обеспечение эффективного, целевого использования земель, осуществляемого с соблюдением публичных интересов, с учетом экологических связей в окружающей природной среде и в сочетании с охраной земли как природного объекта и основного средства производства в сельском и лесном хозяйстве.
Такой закон должен определить принципиальные основы управления земельными ресурсами субъекта Российской Федерации и установить, что государственное управление осуществляется исходя из необходимости: планирования и экономического стимулирования деятельности в сфере обеспечения охраны и рационального использования земель; разработки и реализации областных программ по охране и рациональному использованию земель; обеспечения использования земель и земельных участков исключительно по их целевому назначению и в соответствии с разрешенным использованием; планирования использования земельных ресурсов субъекта Федерации; градостроительного зонирования.
Таким образом, исходя из общих положений, закон будет являться базовым для развития всего земельного законодательства субъекта Федерации.
Названные цели и задачи правового регулирования земельных отношений определяют необходимость выделения в структуре закона специальной главы, посвященной экономическому стимулированию
рационального использования и охраны земель, а также экологическим требованиям.
В частности, в законе следует указать, что стимулирование рационального использования и охраны земель на территории субъекта Российской Федерации осуществляется посредством предоставление экономических и других льгот. Экономические льготы предоставляются при: рациональном использовании земельных ресурсов, инвестировании прибыли на воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с законодательством; внедрении экологически безопасных технологий хозяйственной и иной деятельности; внедрении адаптивных систем земледелия; проведении мелиоративных мероприятий; проведении рекультивации земель.
В законе необходимо предусмотреть и следующие экологические требования. Так, при размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий и сооружений производственного и коммунально-бытового назначения должны выполняться требования экологической безопасности и охраны здоровья населения, должны предусматриваться мероприятия по охране природы, рациональному использованию земельных и иных природных ресурсов, оздоровлению окружающей среды. Кроме того, строительство, реконструкция предприятий, сооружений и иных объектов должны осуществляться по утвержденным проектам, имеющим положительное заключение экологической экспертизы, в строгом соответствии с действующими природоохранными, санитарными, а также строительными нормами и правилами.
Закон должен установить запрет на ввод в эксплуатацию объектов, не обеспеченных современными технологиями, сооружениями и установками по очистке, обезвреживанию и утилизации вредных отходов, средствами контроля за загрязнением окружающей среды, без завершения работ по охране природы, рекультивации земель, оздоровлению окружающей среды.
В структуре закона также необходимо выделить главы, посвященные полномочиям государственных органов субъекта Федерации; обеспечению воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения; регулированию оборота земель сельскохозяйственного назначения; пригородным зонам; региональному мониторингу земель, землеустройству и государственному земельному надзору; ответственности за земельные правонарушения, имеющие актуальное значение для соответствующего субъекта Федерации.
Представленные концептуальные положения закона могут рассматриваться как основополагающие начала земельного законодательства субъекта Российской Федерации, позволяющие обеспечить его развитие исходя из конституционной характеристики земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т.е. всего многонационального народа Российской Федерации.
V.N. Kharkov
TO A QUESTION OF THE CONCEPT OF DEVELOPMENT OF THE GROUND LEGISLATION OF SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION
On the basis of the constitutional norms, standards of the ground legislation of the Russian Federation and subjects of the Russian Federation in article basic provisions of the concept of development of the regional ground legislation are presented
Keywords: ground legislation of the Russian Federation; ground legislation of subjects of the Russian Federation; ensuring rational use and protection of lands
УДК 347
И.С. Чубенко, аспирант, старший прокурор отдела прокуратуры Хабаровского края,
тел. 8-967-152-99-84, irina.tchubenko@yandex.ru (Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации)
НОВЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В СФЕРЕ ОКАЗАНИЯ ПОДДЕРЖКИ СУБЪЕКТАМ МАЛОГО И СРЕДНЕГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА
Основываясь на анализе руководящих указаний Генерального прокурора Российской Федерации, действующего законодательства, статистики о состоянии законности автором переосмыслено понимание приоритетных направлений прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки малому и среднему предпринимательству.
Ключевые слова: прокурорский надзор, субъекты малого и среднего предпринимательства, приоритетное направление, оказание поддержки государством.
Впервые вопрос о приоритетности обеспечения постоянного надзора за исполнением законов в сфере оказания поддержки малому и среднему предпринимательству с выделением основных направлений надзорной деятельности поставлен перед прокурорами в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 31.03.2008 № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» (далее - приказ Генерального прокурора РФ от 31.03.2008 № 53).
В числе основных направлений надзора в рассматриваемой области приказом Генерального прокурора РФ от 31.03.2008 № 53 установлены своевременное принятие и надлежащее исполнение федеральных, региональных и муниципальных программ развития малого и среднего предпринимательства, а также обеспечение равного доступа субъектов предпринимательской деятельности к получению поддержки в установленном законом порядке. Указание Генерального прокурора Российской Федерации от 13.08.2009 № 260/7 «Об усилении прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов малого и среднего
287
