CC BY
177
^ ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ ^
Актуальные проблемы гражданского права и процесса
К ВОПРОСУ О КОМПЕНСАЦИИ УЩЕРБА, ПРИЧИНЕННОГО ПРАВОМЕРНЫМИ ДЕЙСТВИЯМИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ
Е.М. Гинц,
адъюнкт кафедры гражданского права и процесса Московского университета МВД России Научный руководитель: кандидат юридических наук,
профессор Алексий П.В.
Научная специальность: 12.00.03 — гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
E-mail: missGints@yandex.ru
Аннотация. Автором статьи сделана попытка с точки зрения науки обосновать возможность компенсации ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов. Выявляются основания и условия такой компенсации. Также в статье исследуются понятия, используемые для характеристики данного института. Анализируются положения, предложенные проектом изменений в Гражданский кодекс РФ.
Ключевые слова: правомерные действия, государственные органы и их должностные лица, компенсация ущерба (возмещение вреда)
TO THE QUESTION OF DAMAGE REFUND ARISING FROM THE LAWFUL ACTIVITIES OF STATE STRUCTURES
E.M. Gints,
graduated in a military academy of chair of civil law and process of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia
Annotation. Author makes an attempt to substantiate the possibility of damage refund arising from the lawful activities of state structures. Principles and conditions of such refund are revealed. Concepts, used for description of this institution, were analyzed. Author examines suggestions made by the draft bill of overpatchings in Russian Federation Civil code.
Keywords: lawful activities, state structures and officials, compensation for damage (tresspass refund)
Институт возмещения вреда всегда характеризовался неубываемым интересом для науки гражданского права. И, тем не менее, сколько бы ни рассуждали ученые о проблемах данного института, количество нерешенных вопросов только прибывает.
Например, справедливым интересом характеризуется институт ответственности государственных органов и их должностных лиц. Ни цивилисты, ни судебная практика не могут придти к единому разрешению ситуации, когда государство, являясь гарантом прав и свобод своих граждан, само же нарушает эти права.
Все новые ученые присоединяются к дискуссии о возмещении вреда, причиненного правомерными
действиями. Здесь можно наблюдать столкновение двух противоположных выводов из принципа генерального деликта. С одной стороны лицу, которому причинен вред, необходимо восстановление его положения. А с другой стороны лицо, этот вред причинившее, совершало правомерные действия и не должно нести ответственности.
Представляется сложным и вместе с тем интересным вопрос о возможности компенсации вреда, причиненного правомерными действиями государственных органов и их должностных лиц.
В первом приближении мысль о возможности такой компенсации кажется абсурдной. И, тем не менее, стоит провести анализ законодательства и
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы гражданского права и процесса
судебной практики в этой области, а также рассмотреть систему научных взглядов на этот счет.
В последние годы сложилась обширная судебная практика по вопросам возмещения вреда, причиненного налоговыми органами, органами дознания, предварительного следствия, прокуратуры, суда. Следует заметить, что перечисленные примеры относятся к случаям причинения вреда незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц.
Объектом же данного исследования, как уже было сказано выше, является причинение вреда правомерными действиями государственных органов. К таким действиям можно отнести тушение пожара, задержание лица, совершившего преступление, ликвидацию последствий террористического акта.
Данные действия для должностных лиц входят в их служебные обязанности, они не только правомерны, они обязательны для исполнения.
Управомочивая государственные органы и их должностных лиц на совершение указанных действий, законодатель стремится к предотвращению еще более значительных потерь, к достижению общественно полезных целей.
Налицо приоритет общественных (государственных) интересов над частными. В. Гаген замечает, что права отдельных лиц должны уступить там, где того требует публичный интерес, права государства. «В то же время публичная корпорация, возлагающая на индивидуальное право отдельного лица жертву, немыслимую при нормальных условиях, должна возместить ее, превратить в вознаграж-дение».1
В настоящее время обязанность по возмещению вреда, причиненного в результате деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц, нашла отражение в ст. ст. 16, 1069, 1070 ГК РФ. В указанных статьях законодатель определяет основание и условия гражданско-правовой ответственности государства за деятельность государственных органов и их должностных лиц.
В соответствии с указанными нормами государство возмещает причиненный вред при наличии следующих условий: противоправность (незаконность) действий государственных органов, наличие вреда, причинно-следственной связи между наступившим вредом и действиями государственных органов, а также вины государственного органа, его должностного лица.
Наибольшей дискуссионностью обладают вопросы, связанные с определением противоправности (незаконности) действия причинителя вреда. Но
большинство ученых сходится во мнении, что противоправный характер действия или бездействия, причинившего вред, составляет необходимое условие возникновения обязательства по возмещению вреда.2
Так, верным кажется предположение, что вред, причиненный правомерными действиями государственных органов, возмещению не подлежит. Однако, если провести более глубокий анализ гражданского законодательства, то станет логичным вывод о необходимости возмещения и такого вреда.
Идея о том, что государство должно возмещать вред, причиненный законным интересам гражданина или юридического лица, нашла свое отражение в цивилистических доктринах еще начала позапрошлого столетия. Но вопрос о возможности возмещения вреда, причиненного правомерными действиями указанных органов, стал обсуждаться сравнительно недавно.
Чаще всего случаи правомерного причинения вреда обоснованно сводятся к действиям в условиях крайней необходимости. И, соответственно, вопрос о возмещении такого вреда предлагается решить по аналогии с возмещением вреда, причиненного в состоянии крайней необходимости.
Действительно, гражданское законодательство предполагает возможным применение его по аналогии: ч. 1 ст. 6 ГК РФ гласит, что в случаях, когда регулируемые гражданским законодательством отношения прямо не урегулированы законодательством или соглашением сторон и отсутствует применяемый к ним обычай делового оборота, применяется законодательство, регулирующее сходные отношения (так называемая аналогия закона).
В ч. 2 этой же статьи сказано, что при невозможности использовать аналогию закона права и обязанности сторон определяются исходя из общих начал и смысла гражданского законодательства (аналогия права) и требований добросовестности, разумности и справедливости.
И.А. Минаков в своей диссертации обнаруживает для интересующего нас круга общественных отношений и аналогию закона, и аналогию права. Он предлагает государству взять на себя ответственность по возмещению вреда, причиненного правомерными действиями государственных органов в связи с тем, что должностные лица и государственные органы, причиняя вред, действуют в интересах своего органа или государства в целом. Подобно тому, как возмещение вреда, причиненного в состоянии крайней необходимости, возлагается на лицо, в интересах которого действовал причинивший вред.3
Вслед за И.А. Минаковым следует рассмо-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы гражданского права и процесса
треть случай причинения вреда правомерными действиями с точки зрения общих начал и смысла гражданского законодательства (для аналогии права). «Если с нарушителем, например, государство вступает в отношения, основанные на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, то отношения с третьим лицом, которому в результате законных действий государства по задержанию нарушителя был причинен вред, должны быть основаны на принципах гражданского права».4 Согласно п. 1 ст. 1 ГК РФ признается равенство участников гражданско-правовых отношений. Соответственно, являясь субъектом гражданско-правовых отношений, государство обязано возместить причиненный вред.
Данные предложения нашли отражение в тексте проекта федерального закона «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса РФ, а также в отдельные законодательные акты РФ». (Далее — Законопроект)
В соответствии с предлагаемыми изменениями в ГК РФ должна появиться статья 161 «Компенсация ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления». Положения, предлагаемые к закреплению в данной статье, говорят о том, что в указанных законом случаях и установленном законом порядке ущерб, причиненный правомерными действиями государственных органов, подлежит компенсации.
Если раньше в законодательстве имелись только частные, разрозненные нормы о компенсации такого ущерба, то в ближайшем времени Гражданский кодекс приобретет общую норму, на основании которой суды смогут выносить решения, удовлетворяющие иски о возмещении ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов. Также на основе данной нормы может получить развитие и специальное законодательство (например, Федеральный Закон РФ от 7.02.11 №3-ФЗ «О полиции» не содержит норм о возмещении правомерно причиненного вреда).
После проведенного анализа и упоминания о предложенных изменениях в Гражданский кодекс РФ мысль о компенсации ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов, представляется реальной. Но необходимо теперь выяснить, какой смысл заложен в предлагаемые изменения, и какие перемены они повлекут в практической области применения закона.
Проект статьи 161 Законопроекта выглядит следующим образом: «в случаях и порядке, установленных законом, ущерб, причиненный личности или имуществу правомерными действиями государ-
ственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц этих органов, а также иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия, подлежит компенсации».5
Данный текст статьи нуждается в научно-обоснованном практическом комментарии. Логично возникает ряд вопросов, требующих разъяснения. Какие действия по причинению ущерба считать правомерными? Как определяется (исчисляется) причиненный ущерб, какая его часть подлежит компенсации? Какой порядок будет установлен для компенсации такого ущерба, кто будет обязанным к компенсации ущерба?
Во-первых, следует разобраться с субъектом правоотношений по возмещению ущерба. В предполагаемом тексте статьи помимо государственных органов и органов местного самоуправления и их должностных лиц перечислены также лица, которым делегированы властные полномочия. Думается, что такими лицами могут выступать сотрудники государственно-общественных организаций, которые в соответствии с Законодательством участвуют в охране общественного порядка, на добровольной основе содействуют правоохранительным органам.6
Так, например, одной из основных задач Московской народной дружины определено содействие органам государственной власти города Москвы, органам местного самоуправления и правоохранительным органам в их деятельности по обеспечению общественного порядка, предупреждению и
" 7
пресечению правонарушений.'
Должностными лицами принято считать лиц, на которых служебными обязанностями возложено исполнение функций того или иного государственного органа. Таким образом, чтобы действия лица подпадали под действие рассматриваемой нормы, они должны быть совершены во исполнение служебных обязанностей. Иначе данный субъект правоотношений будет рассматриваться как физическое лицо и его действия повлекут совершенно другие последствия.
Далее, какой ущерб считать правомерно причиненным? Все положения закона о деликтной ответственности построены по принципу генерального деликта, в соответствии с которым любое причинение вреда считается противоправным. Из указанного принципа все-таки есть исключения. А.С. Шевченко пишет, что под противоправным следует понимать «всякое поведение, нарушающее чужие субъективные права, за исключением случаев, когда лицо управомочено на совершение таких действий».8 Указанное исключение как раз и образует искомый круг действий.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы гражданского права и процесса
В.А. Белов совершенно справедливо отмечает, что понятие «правомерно причиненный вред» является весьма узким и включает в себя только лишь вред, причиненный по прямому разрешению (дозволению) нормы объективного права.9 Разрешение на причинение вреда законодатель предусмотрел в таких случаях, как состояние необходимой обороны, состояние крайней необходимости (для физических лиц); действия по пресечению террористического акта (для военнослужащих, специалистов и др. лиц), действия по пресечению преступления, административного правонарушения, мысовых беспорядков и др. (для сотрудников правоохранительных органов).
Необходимо заметить, что правомерное причинение вреда невозможно в форме бездействия. Противоправное бездействие означает неисполнение лицом возложенной на него обязанности действовать определенным образом. В рассматриваемом же случае государственные органы и их должностные лица, руководствуясь предпочтением общественных интересов, целенаправленно и сознательно совершает действия, в результате которых причиняется вред охраняемым законом интересам.
Поэтому справедливо в ст. 16 ГК РФ, закрепляющей ответственность органов государственной власти за незаконные действия, в скобках указывается бездействие государственных органов, а в ст. 161 Законопроекта такого указания нет.
Как определить вред, подлежащий компенсации? Вредом принято считать «уничтожение либо умаление личного либо имущественного блага».10 Для интересов данного института следует определить вред, как умаление личного либо имущественного блага, возникшее в результате правомерных действий государственных органов. Таким образом, необходима причинно-следственная связь между правомерными действиями должностного лица и наступившим вредом.
В предлагаемом тексте ст. 161 Законопроекта используется термин ущерб. В некоторых случаях употребление терминов «ущерб», «вред», «убытки» возможно, как синонимичных. Но законодатель счел нужным в ст. 16 ГК РФ употребить термин «убытки», говоря о восстановлении прав и интересов, нарушенных неправомерными действиями государственных органов, а в проекте ст. 161 предполагается такая формулировка: «ущерб, причиненный личности или имуществу». Также как в ст. 16 ГК РФ речь идет о возмещении, а в ст. 161 Законопроекта — о компенсации.
Различия между данными понятиями в известной степени терминологические, но есть и разница
по существу. В соответствии с п. 2 ст. 15 ГК РФ, а также обосновано в науке, что убытки включают в себя помимо реального ущерба еще и упущенную выгоду, т.е. материальные блага, которые лицо могло бы приобрести, не случилось бы причинения ущерба. В данном случае, при правомерном причинении вреда, предлагается компенсировать только реально причиненный ущерб. Упущенная выгода, по-видимому, не подлежит компенсации в связи с тем, что общественные интересы сами терпят ущерб и упускают выгоду, которая могла бы возникнуть, если бы не возникло чрезвычайной ситуации, в которой потребовалось причинение вреда.
Интересен вопрос о компенсации морального вреда при правомерном его причинении. Под моральным вредом понимаются нравственные и физические страдания, причиненные действиями, посягающими на принадлежащие человеку нематериальные блага или нарушающими его личные неимущественные права, а также действиями, нарушающими имущественные права граждан.11 Уже говорилось выше о приоритете общественных (государственных) интересов над частными. Думается, что лицо, которому причиняется ущерб правомерными действиями государственных органов, должно ощущать себя частью общества (государства), во благо которого такой вред причиняется. И предполагается, что морального вреда в случае правомерного причинения ущерба возникнуть не может.
Получается, что реализация принципа полного возмещения вреда не возможна в случае с правомерным его причинением. Поэтому предлагается говорить именно о «компенсации» ущерба, а не о «возмещении». Возмещение предполагает полное восстановление положения, существовавшего до причинения вреда, оно возможно как в натуре, так и посредством денежной выплаты. Компенсация же — всегда денежная выплата и применяется в том случае, когда нет возможности натурального восстановления положения. (Т.о. имущественный вред возмещается, а моральный компенсируется). Компенсация также возможна и не в полном объеме. Законом могут быть предусмотрены компенсационные выплаты в том или ином случае в определенном размере.12
Самым сложным и самым главным с точки зрения практики является вопрос об объеме и порядке компенсации ущерба.
Статья 161 не определяет порядка возмещения, лишь указывает, что компенсация ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов, возможна в указанных законом случаях и в указанном законом порядке.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы гражданского права и процесса
Уже упоминалось, что законодательство предусматривает возмещение вреда, причиненного правомерными действиями при пресечении террористического акта. Данное положение содержится в ст. 18 Федерального закона от 3.03.2006 №35-ФЗ «О противодействии терроризму». Возмещение такого вреда осуществляется в соответствии с Правилами выделения бюджетных ассигнований из резервного фонда правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий.13 (Далее — Правила) Данный документ подробно регламентирует, какие органы, в каком порядке и в какие сроки рассматривают требования потерпевших.
В соответствии с п. 10 Правил, бюджетные ассигнования из резервного фонда выделяются федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в целях осуществления компенсационных выплат физическим и юридическим лицам, которым был причинен ущерб в результате террористического акта, и возмещения вреда, причиненного при пресечении террористического акта правомерными действиями. Этот же пункт предусматривает размер компенсации, устанавливает круг расходов, которые должна покрывать компенсация.
По мнению О.Н. Садикова14 к случаям возмещения вреда, причиненного правомерными действиями, можно отнести норму, установленную в ст. 242 ГК РФ, которая декларирует, что в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, имущество, по решению государственных органов может быть изъято у собственника в интересах общества, с выплатой собственнику стоимости изъятого имущества. В данной норме сформированы общие принципы так называемой реквизиции, которые детализированы различными законами.15
Таким образом, закрепляя в правовой норме случай возмещения правомерно причиненного вреда, законодатель также должен предусмотреть размер компенсации ущерба и ее порядок.
Пока в нашем законодательстве таких случаев не много. Все эти случаи не связаны между собой, обособленны, хотя между ними можно обнаружить сходство и единую логику рассуждений при их закреплении.
Видится необходимой создание единой линии мысли. Необходимо протянуть «нить-основу» для «нанизывания» на нее конкретных случаев. Необходимо объединить разрозненные субинституты в единый институт компенсации ущерба, причиненного правомерными действиями государственных
органов.
Обобщая рассуждения по вопросу компенсации ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов необходимо сделать следующие выводы.
В определенных законом случаях государственные органы имеют право на причинение ущерба законным интересам граждан и юридических лиц. Это право государственных органов закреплено с целью сохранения любых общечеловеческих ценностей, имеющих существенное значение, как для всего общества, так и для отдельных групп населения. Таким образом, ущерб считается причиненным правомерно, если на то есть управомочивающая норма в законе.
Случаи, в которых полагается правомерным причинение ущерба государственными органами, образуют узкий круг отношений. Внутри этого узкого круга еще меньший круг образуют случаи правомерного причинения, подлежащие компенсации. И, тем не менее, представляется возможной, обоснованной с точки зрения науки и современного законодательства компенсация ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов.
Под ущербом, подлежащим такой компенсации, необходимо понимать вред, причиненный личности, а также реально возникшие утрату или повреждение имущества, являющийся следствием правомерных действий государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, а также иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия.
Компенсация ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов, является скорее исключением, чем правилом. Законопроектом предлагается закрепление такого правила. Так, видится необходимым укрепление института компенсации ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов.
В заключение следует отметить, что предложенные в проекте изменения, комментируемые в данной статье, ведут законодательство по верному пути более полной юридической защиты прав граждан и юридических лиц. Также предложенные изменения могут положительно повлиять на стабильность в социально-экономическом, правовом устройстве общества.
1 Гаген В. К вопросу об ответственности государства за действия должностных лиц//Вестник права. 1903. Октябрь. Кн. 8. С. 36
2 См., например: Кокорин И.С. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный применением физической
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы гражданского права и процесса
силы, специальных средств и огнестрельного оружия сотрудниками органов внутренних дел. Дисс. канд. юрид. наук. СПб, 2006. С. 118; Андреев Ю.Н. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. СПб.: Издательство Р.Асланова «Юридический центр Пресс», 2005. С. 254; Шиналиев Н.Н. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный налоговыми органами. Дисс. канд. юрид. наук. Москва, 2005. С. 96
3 См. Минаков И.А. Гражданско-правовое регулирование возмещения государством вреда, причиненного органами государственной власти и их должностными лицами. Дисс. канд. юрид наук. М. 2006. С. 158
4 См. там же
5 Проект Федерального закона N 47538-6 "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 27.04.2012) [Электронный ресурс] / ЗАО «Консультант Плюс» . — ИБ СПС Консультант Плюс.
6 См. Закон города Москвы № 9 от 28 марта 2001 г. "Об участии жителей города Москвы в охране общественного порядка"
7 См. Закон города Москвы № 36 от 26 июня 2002 года «О московской городской народной дружине»
8 Шевченко А.С. Возмещение вреда, причиненного правомерными действиями. Владивосток: Издательство Дальневосточного ун-та. 1989. с. 10
9 Белов В.А. Гражданское право. Общая часть. Учебник. М., 2002. С. 513
10 Казанцев В.М. Возмещение морального вреда. // Российская юстиция. 1996. №5. С. 48
11 См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20 декабря 1994 г. № 10 «Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда» [Электронный ресурс] / ЗАО «Консультант Плюс» . — ИБ СПС Консультант Плюс
12 См., например: п.1 ст. 18 Федеральный закон Российской Федерации от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» [Электронный ресурс] / ЗАО «Консультант Плюс» . — ИБ СПС Консультант Плюс
13 Утверждены Постановлением Правительства от 13.10.2008г №750 «О порядке выделения бюджетных ассигнований из резервного фонда правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий»
14 Садиков О.Н. Убытки в гражданском праве Российской Федерации. М., Статут, 2009
15 См.: ст. 51 Земельного кодекса Российской Федерации; п. 21 ст. 4 Федерального закона «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» № 13-ФЗ от 5 февраля 2007 года; п. 2 ст. 8 Федерального закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» № 160-ФЗ от 9 июля 1999 года
