CC BY
109
3. Фишер О.В. Современная налоговая политика России: приоритеты и тенденции // Финансовая аналитика: проблемы и решения. - 2011. - № 28 (70). - С.33-41.
4. Шлафман А.И. Типы государственного регулирования и поддержки предпринимательства // Мир экономики и права. - 2010. -№ 11. - С. 54.
5. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.minfin.ru.
К ВОПРОСУ О ФИНАНСОВОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
© Марченко С.В.*
Пятигорский филиал Российского государственного торгово-экономического университета, г. Пятигорск
В статье дается оценка влияния основных направлений реформы местного самоуправления на финансовую самостоятельность муниципальных образований. Рассматриваются основные результаты реформы, связанные с сбалансированностью местных бюджетов, ролью местных налогов в формировании собственных доходов, реформированием межбюджетных отношений. Обоснована необходимость дальнейшего совершенствования бюджетного и налогового законодательства РФ.
Ключевые слова полномочия; местный бюджет; межбюджетные трансферты; муниципальное образование; местное самоуправление.
На протяжении последних лет наиболее остро обсуждаемой в деятельности муниципальных образований является вопрос о необходимом и достаточном их финансовом обеспечении. Острота современных проблем в устойчивом развитии муниципальных образований обусловлена, прежде всего, реализацией на местах реформы местного самоуправления. К наиболее существенным и значительным из последствий реформы, оказывающих серьезное влияние на развитие муниципальных образований, следует отнести преобразования их пространственных границ, упорядочение бюджетного устройства и оформление единых принципов функционирования местного самоуправления. Одной из ключевых заявленных целей реформы местного самоуправления было обеспечение финансово-экономической независимости местного самоуправления, приведение в соответствие экономической и финансовой базы муниципальных образований и объемов полномочий.
За прошедшие годы перечень полномочий муниципалитетов подвергался много раз корректировке и непрерывно расширялся. Несмотря на мас-
* Доцент кафедры Финансов и кредита, кандидат экономических наук.
штабы проделанной работы, процесс разграничения полномочий между уровнями публичной власти в настоящее время нельзя считать завершенным. В ряде областей и сфер общественных отношений такое разграничение полномочий нельзя признать оптимальным и четким.
Так, в ряде федеральных законов на органы местного самоуправления возложены полномочия, выходящие за пределы вопросов местного значения и не переданные в установленном порядке в качестве делегированных федеральных полномочий (например, регистрация трудовых договоров, заключаемых работниками - физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями - ст. 303 Трудового кодекса РФ). Наряду с этим существует ряд полномочий с неопределенной правовой природой, вызывающих сложности в однозначном отнесении к тому или иному вопросу местного значения (например, содействие поиску и устройству безнадзорных животных). В ряде случаев имеет место неопределенность в принадлежности полномочий (например, ситуация со скотомогильниками). Следует также отметить, что реализация делегированных государственных полномочий не стимулирует органы местного самоуправления к эффективному исполнению переданных полномочий, возложенных на них без их согласия и зачастую без достаточного финансового и материального обеспечения.
Как показывает практика, обеспечение соответствия между размером расходных обязательств муниципальных образований по решению собственных государственных полномочий и вопросов местного значения и объемом источников доходов, закрепляемых за местными бюджетами, остается в настоящее время для большинства муниципальных образований одной из основополагающих задач. В результате перераспределения доходных полномочий между уровнями бюджетной системы России, источники собственных располагаемых доходов у местных бюджетов были существенно сокращены. При этом усилилась зависимость муниципалитетов от решения и финансовых ресурсов вышестоящих уровней бюджетной системы.
Как показывают исследования, после завершения переходного периода и реализации реформы местного самоуправления в полном объеме с 2009 года радикального улучшения ситуации в системе местных бюджетов, как экономической основы местного самоуправления, не наблюдается. В целом по Российской Федерации в 2009-2012 годах местные бюджеты исполнены с дефицитом. В 2012 году в общем количестве муниципальных образований 54,0 % исполнены с профицитом, 43,8 % - с дефицитом и 2,2 % сбалансированы по доходам и расходам. Доля межбюджетных трансфертов в доходах местных бюджетов составила около 61,8 % (в 2011 г. - 60,7 %). Следует отметить, что включение в состав собственных доходов бюджетов безвозмездных поступлений из вышестоящих бюджетов создают иллюзию относительно сбалансированности бюджетов после осуществления муниципальной реформы, т.е. речь может идти лишь о сбалансированности «по цифрам».
В рамках проводимых реформ не удалось существенно повысить роль местных налогов в финансировании муниципальных образований. В результате изменений налогового и бюджетного законодательства с 2005 года местных налогов осталось два: земельный налог и налог на имущество физических лиц. В совокупности поступления от местных налогов составляют только несколько процентов от всех собственных доходов местных бюджетов (в 2012 г. 4,8 % от земельного налога и 0,2 % от налога на имущество физических лиц). Такой объем налоговых доходов по местным налогам не может обеспечить финансовую самостоятельность местных бюджетов. Земельный налог, который на поселенческом уровне является во многих случаях значимым источником финансирования местных бюджетов, оказывается таковым за счет средств, взимаемых с предприятий, а не с населения. Основным источником налоговых доходов муниципальных образований всех типов является налог на доходы физических лиц, в 2012 году его удельный вес составил 70,2 % (в 2011 г. - 66,4 %). На администрирование данного налога органы местного самоуправления фактически не имеют возможности оказать влияние. Таким образом, усилия муниципалитетов, предпринимаемые для обеспечения экономического развития, оказывают косвенное влияние на бюджетные доходы муниципальных образований и в основном определяют доходные источники регионального бюджета.
В связи со значительной дифференциацией социально-экономического развития муниципалитетов распределение налоговых доходов по типам муниципальных образований осуществлялось неравномерно: в 2012 году в бюджетах городских округов аккумулировалось 61,0 % налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов - 28,1 % и лишь 10,9 % - в бюджетах поселений. Получается, что наибольшая доля налоговых доходов концентрируется в настоящее время в бюджетах крупных промышленно развитых муниципальных образований, которых всего несколько сотен по России. А самая многочисленная категория муниципальных образований - городские и сельские поселения - имеет очень незначительный объем налоговых доходов, что свидетельствуют о низком экономическом потенциале.
Проведенная в нашей стране в 2003-2005 годах реформа межбюджетных отношений завершилась созданием масштабной системы перераспределения бюджетных доходов через систему межбюджетных трансфертов. Однако в их структуре доля средств, передаваемых с целью финансового обеспечения реализации собственных полномочий органов местного самоуправления в 2012 году составила 53,9 % общего объема межбюджетных трансфертов и 46,6 % объема собственных доходов местных бюджетов (в 2011 г. 60,4 % и 48,3 % соответственно). Это свидетельствует о достаточно большой нагрузке на органы местного самоуправления по исполнению переданных государственных полномочий, что, в свою очередь, отрицательно сказывается на качестве решения непосредственно вопросов местного значения.
В последние годы значительная часть трансфертов, поступающих в местные бюджеты, носит целевой характер. Условием получения трансфертов для муниципалитетов зачастую является софинансирование за счет средств местных бюджетов. Т.е. недостаток собственных финансовых средств в местных бюджетах приводит к тому, что органы местного самоуправления муниципальных образований вынуждены руководствоваться при формировании бюджета теми приоритетами, которые определяются вышестоящими уровнями публичной власти. Масштабы и организация перераспределения бюджетных ресурсов таковы, что практически все муниципалитеты поставлены в зависимость от вышестоящих уровней бюджетной системы и не имеют реальной возможности проводить самостоятельную бюджетную политику. Можно сделать вывод, что при такой высокой зависимости от межбюджетных трансфертов разница между собственным бюджетом и сметой, которую имели до реформы сельские и городские администрации, носит чисто технический характер.
Функциональная структура расходов местных бюджетов за годы реформы не претерпела существенных изменений. В большинстве бюджетов поселений основная доля расходов состоит из расходов на оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений и выплату заработной платы их работникам. В этих условиях органы местного самоуправления значительной части поселений вынуждены финансировать многие другие расходные обязательства по остаточному принципу. Это свидетельствует о значительной степени предопределенности этих расходов в соответствии с законодательством и отсутствии возможностей для маневра и концентрации ресурсов на каком-либо направлении.
Фактическое отсутствие финансовой самостоятельности приводит к незаинтересованности муниципальных образований в проведении большинства реформ, нацеленных на повышение эффективности управления в общественном секторе, повышение качества и эффективности предоставления услуг населению. В этой связи необходим комплекс мер по совершенствованию бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации в целях стимулирования муниципальных образований к наращиванию собственного экономического потенциала.
Список литературы:
1. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2013 года [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://www.minfin.ru/ru/reforms/ local_govemment/momtoring.
2. Марченко С.В. Из опыта межбюджетного регулирования доходов муниципальных образований / ИДНК // Модернизация России в посткризисный период: экономика, общество, политика: материалы междунар. научно-практ. конференции. - Ставрополь: РИО ИДНК, 2010. - С. 115-118.
3. Марченко С.В. Совершенствование местного самоуправления в Ставропольском крае / Пятигорский филиал РГТЭУ // Сб. науч. тр. - Пятигорск: РИА-КМВ, 2010. - С. 46-52.
4. Петрова Е.М. Актуальные проблемы развития сельских территорий в контексте муниципальной реформы // Современные гуманитарные исследования. - 2011. - № 6. - С.33-36.
5. Петрова Е.М. Модернизация местного самоуправления как фактор социально-экономического развития территорий // Политематический сетевой электронный научный журнал КубГАУ - 2012. - № 77 (03). - С. 969-980.
6. Петрова Е.М. Проблемы социально-экономического развития сельских территорий в условиях муниципальной реформы // Вестник АПК Ставрополья. - 2011. - № 1. - С. 82-86.
7. Петрова Е.М. Социально-экономическое развитие территорий в контексте муниципальной реформы // Европейский журнал социальных наук. -2011. - № 1. - С. 487-494.
