CC BY
73
Н. А.Заславская
К ИСТОРИИ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КИЕВА В КОНЦЕ XIX — НАЧАЛЕ ХХ в.
В ряду великих реформ царствования Александра II, а затем и так называемых контрреформ Александра III не последнее по значимости место занимают городская реформа соответственно и контрреформа. Органы городского управления, созданные на основании закона 1870 г., стали, наряду с земскими учреждениями, важной составляющей новой системы местного самоуправления. В то же время если земские учреждения получили достаточно полное освещение в историографии, то история самоуправления в городах разработана в значительно меньшей степени. В особенности это касается истории городского самоуправления в отдельных регионах страны. Из последних работ, посвященных преобразованиям в области городского управления, наиболее значимыми являются такие серьезные исследования, как монографии В.А. Нардовой «Городское самоуправление в России в 60-х — начале 90-х годов. Правительственная политика» [1] и «Самодержавие и городские думы в России в конце XIX — начале ХХ века» [2]. Изучение истории самоуправления в отдельных городах Российской империи между тем не стало предметом специального рассмотрения. В частности, истории такого значительного города, как Киев, посвящена, по сути, лишь одна крупная работа — кандидатская диссертация С. Е. Кулинской «Киев во второй половине XIX столетия» [3]. При этом упомянутый труд не является специальным исследованием по городскому самоуправлению, в нем рассматривается деятельность городских учреждений преимущественно в 1870-е годы. Таким образом, для лучшего понимания значения городской реформы и в особенности контрреформы (которой в историографии уделялось меньше внимания) представляется небезынтересным обратиться к изучению самоуправления в наиболее значительных городах Российской империи — на примере такого города, как Киев, который на конец XIX в. по численности населения занимал пятое место.
Закон об органах городского самоуправления был утвержден Александром II в 1870 г. В Киеве он вступил в действие уже 16 февраля 1871 г. Согласно этому закону, в городах для решения хозяйственных, культурных вопросов, а так же вопросов городского благоустройства были созданы (в качестве распорядительных органов) думы, избираемые населением. Исполнительным органом была (в свою очередь избираемая думой) городская управа во главе с городским головой.
Думы избирались на 4 года. Избиратели делились на три курии в зависимости от размера уплачиваемых налогов. Каждая курия посылала в думу некоторое (определяющееся размерами города) равное число депутатов — гласных. Таким образом, одинаковое количество гласных представляло интересы и крупных налогоплательщиков (число которых в городе было невелико), и более мелких.
Компетенция органов городского самоуправления, по сути, сводилась к чисто хозяйственной деятельности, однако была довольно широка: в ведении думы находились благоустройство города, транспорт, освещение, канализация, улицы и набережные, строительство мостов, управление школами и медицинскими учреждениями, благотво-
© Н. А.Заславская,2011
рительностью, торговлей, кредитом и пр. В протоколах Киевской городской думы (правда, уже за 1904 г.) можно найти даже ходатайство Общества Южнорусского машиностроительного завода по такому, казалось бы, частному вопросу, как разрешение заменить на этом заводе старый паровой котел новым [4, л. 610 об.].
Большинство исследователей признает, что реформа 1870 г. положительно повлияла на развитие многих сфер муниципальной деятельности, и это несмотря на ограниченность компетенции городского самоуправления, отсутствие у него собственных органов принудительной власти, бюджетные ограничения и пр.
Во второй половине XIX столетия (в связи с внедрением в жизнь таких изобретений, как телефон, электричество, новые системы канализации и пр.) значительно усложняется управление городским хозяйством. В этот период большое внимание органами самоуправления уделяется благоустройству города, так, например, с 1892 г. в Киеве начинает функционировать первый в России электрический трамвай. Если же обратиться к смете городских расходов и доходов на 1885 г., то можно отметить, что (при расходной части бюджета в 811 534 руб.) значительные средства выделялись: на учебные и благотворительные учреждения — 28 245 руб.; ремонт городских зданий, мостов, бульваров и других сооружений, а также постройку новых зданий — соответственно 30 273 руб. и 36 984 руб.; освещение города — 42 301 руб.; содержание пожарной части — 45 773 руб. Наиболее крупные суммы тратились на содержание полиции и «полицейской надобности» — 138 683 руб. [5, л. 311-314]. Очевидно, что поддержание порядка в Киеве городское самоуправление считало одной из своих основных задач (особенно в свете недавно произошедшего цареубийства).
С 1892 г. органы городского самоуправления стали функционировать согласно новому закону, отразившему так называемую городскую контрреформу Александра III. Контрреформа 1892 г. не изменила самой структуры городского самоуправления, изменениям подверглась прежде всего система выборов. Налоговый принцип, на основании которого определялся круг лиц, получающих избирательные права, был ликвидирован с целью увеличения присутствия в думах крупных городских собственников. Избирательные права получили лишь владельцы недвижимости, а также купцы первой и второй гильдии. Этим правительственная власть стремилась ограничить участие в городском самоуправлении лиц состоятельных, но не имевших собственной недвижимости в городах (таких, например, как адвокаты, врачи и т. п.), что с деловой точки зрения было не вполне целесообразно.
Серьезные изменения после преобразования 1892 г. претерпел и сословный состав Киевской городской думы. Согласно статистическим данным, в первое четырехлетие деятельности городской думы в Киеве (по реформе 1870 г.) 36 из 72 гласных были дворянами (правда, при этом не упомянута их профессиональная принадлежность), 33 — купцами и почетными гражданам из купеческого сословия, 2 — представителями духовного звания. В графу «мещане, ремесленники, крестьяне, отставные и бессрочно отпускные нижние чины» был записан лишь один человек [6]. После 1892 г. одну из самых значительных частей гласных Киевской городской думы по-прежнему представляли купцы, но число их серьезно сократилось. Так, например, в думе 1898 г. созыва их было 18, что составляло около 30 % процентов общего числа депутатов [7]. А в думе следующего созыва четырехлетия численность купцов снизилась уже до 15% [4, л. 75 об.]. Не были отстранены от участия в работе городского самоуправления и представители интеллигенции. В 1898 г. гласными были 4 профессора, 2 кандидата прав, 2 доктора медицины и др.,
в 1902 г. — 3 профессора и 1 приват-доцент университета, 5 докторов медицины, 3 врача, академик архитектуры, преподаватель гимназии и т. п. Доля дворян по сравнению с 1870-1880-ми годами увеличилась: так, например, в 1902 г. в состав Киевской городской думы входило 39 потомственных дворян и 14 личных [8, л. 153-180] (при этом некоторые из них в списке гласных значились как просто «дворяне» — без упоминания профессии или рода деятельности). Число мещан по-прежнему было весьма небольшим.
Кроме того, после проведения контрреформы 1892 г. значительно сократился удельный вес городских жителей, имевших избирательные права. Так, если в середине 1880-х годов он составлял около 4,6 % жителей Киева, то в середине 1890-х — всего 0,8% [2, с. 20-21]. Кроме того, с целью повышения эффективности практической деятельности дум и предотвращения проявлений оппозиционности был усилен и административный контроль. При губернаторе для контроля над деятельностью органов самоуправления функционировало губернское по городским и земским делам присутствие.
В конце XIX — начале ХХ в. в городской думе углубляются разногласия депутатов — между собой, а также с городским головой. Этот факт, очевидно, связан как с общим ростом напряженности во внутриполитической жизни страны, так и с изменением юридического статуса городских голов — усилением их роли и значения при увеличении их ответственности перед коронной администрацией. По мнению В. А. Нардовой, правительственная власть видела в этом средство борьбы с возможными проявлениями оппозиционности общественных учреждений [1]. Следует отметить также то, что в этот период городские головы зачастую стали не просто утверждаться правительственной властью (как это было принято ранее в губернских городах), но и назначаться ею [1].
Отдельные гласные или целые группы депутатов все чаще начинают подавать особые мнения, прилагаемые к протоколам заседания думы. В них они выражают несогласие с решениями, принятыми большинством думы, обвиняют друг друга в некомпетентности, пишут опровержения на обвинения. Особенно часто в первые годы ХХ в. предметом нареканий служила деятельность тогдашнего киевского городского головы В. Н. Про-ценко. Вместе с протоколами заседаний особые мнения поступали на рассмотрение губернатору, таким образом, гласные и городской голова (который также писал жалобы на имя губернатора) в своих взаимных претензиях апеллировали и к администрации. При этом если по городовому положению 1870 г. губернатор должен был устанавливать лишь законность определений городской думы, то закон 1892 г. значительно расширял полномочия коронной администрации. Теперь губернатор имел право приостановить исполнение постановлений городской думы даже в том случае, если он усмотрит в этих решениях «несоответствие общим государственным пользам и нуждам» [9, с.445]. Таким образом, очевидно, что особые мнения, подаваемые депутатами на рассмотрение губернатору, могли при определенных условиях оказать влияние на проведение в жизнь решения, принятого большинством думы.
Для характеристики остроты дискуссий, разворачивавшихся в киевском общественном управлении в начале ХХ в., показательно особое мнение гласного Ф. Н. Ясногурско-го, приложенное к протоколу заседания Киевской городской думы за 11 мая 1904 г. В нем депутат, в частности, пишет: «В последнее время стали много говорить и писать, на все лады, о Киевской Думе; но собрание Думы 10 и 11 мая было невозможное. Оно отличалось такой невоздержанностью, что городской голова вынужден был закрыть заседание.
Это чуть ли не единственный случай в России со времени введения в жизнь Городового Положения» [4, л.306]. Охарактеризовав указанные заседания думы и нарушения, имевшие там место, гласный даже приходит к неутешительному выводу: «Хочу повторить взгляд рассудительных людей, окончательно еще не исчезнувших из нашего общества, что самоуправление слишком рано дано нашему обществу, что для этой цели оно еще не созрело и требует опеки» [4, л. 307]. Однако Ясногурский был одним из немногих депутатов, в чьих особых мнениях высказывалась поддержка действиям городского головы В. Н. Проценко — в основном эти документы были направлены как раз против председателя думы. Особенно в этом отношении отличался профессор Киевского университета гласный О.О. Эйхельман. Порой депутат посылал свои особые мнения даже в нарушение существующих правил, чем вызывал ответные жалобы городского головы в письмах к киевскому губернатору: «Я имею честь довести до сведения Вашего Превосходительства, что такая непосредственная подача особого мнения гласного Думы Губернскому начальству и вручение мне копии лишь после таковой подачи, не соответствует установленным законом на сей предмет правилам» [7, л.123] (письмо от 10 апреля 1901 г.). Впрочем, особые мнения гласного Эйхельмана (как и его коллег) не всегда характеризовались одной лишь критикой городского головы, депутатом высказывались и весьма взвешенные суждения по самым различным вопросам муниципальной деятельности — от строительства в Киеве городского театра до устройства скотобоен. Как видим, Киевская городская дума после контрреформы 1892 г. служила ареной довольно острых (порой даже принимавших скандальный оттенок) дискуссий.
В конце XIX — начале ХХ в. городское самоуправление продолжало оказывать и положительное влияние на развитие многих областей муниципальной жизни. Несмотря на серьезные недостатки преобразования 1892 г., оно имело и определенные плюсы: так, например, по сравнению с 1870-ми и 1880-ми годами в Киеве значительно улучшилась явка гласных на заседания городской думы.
При думе функционировали многочисленные комиссии по заведыванию «городским хозяйством и благоустройством города Киева». Только в период 1902-1906 гг. существовало 38 подготовительных и 17 исполнительных комиссий. Среди подготовительных комиссий можно выделить комиссию по разработке железнодорожных вопросов, юридическую, канализационную, финансовую, контрольную комиссию по извозному промыслу, по разработке проекта правил о прислуге, Санитарный совет, по разработке архивных дел городского Общественного управления, по изысканию источников для увеличения доходов города, по разработке вопроса об устройстве платных ночлежных домов и дешевых квартир и др. [10, л. 1]. Исполнительные комиссии были следующие: мостовая, строительная, квартирно-воинская, по заведыванию городскими скотобойнями, базарная, по освещению города, земельная, береговая, по оценке недвижимых иму-ществ, водопроводная, театральная, наблюдательная по нивелировочным канализационным работам; училищная комиссия, садовая комиссия и др. [10, л. 1].
В рассматриваемый период Киевская дума активно пользовалась предоставленным ей правом издавать «обязательные постановления» для населения города по самому широкому спектру вопросов. В докладной записке исполняющего должность младшего чиновника особых поручений, коллежского секретаря Косича к киевскому, подольскому и волынскому генерал-губернатору Н. В. Клейгельсу (9 мая 1904 г.) находим обобщающую характеристику действий думы в этой области: «Обязательные постановления Киевской Думы настолько разнообразны, что, можно сказать, нет такой сферы жизни городской,
общественной и частной, которая не была бы затронута обязательными постановлениями городской Думы, в силу широко предоставленного ей законного права, и уже из этого одного видно, насколько может быть важна и плодотворна дальнейшая работа в этом направлении Городского Общественного Управления, особенно для улучшения санитарных условий города, о чем неоднократно напоминали как администрация, так и пресса [11, л. 263-263 об.]. Действительно, обязательные постановления Киевской думы охватывали весьма широкий круг проблем. Вот лишь некоторые из них: о трактирных заведениях и местах торговли крепкими напитками (1893); об устройстве и содержании частных ночлежных приютов (1894); о внутреннем распорядке на городских рынках и базарах (1894); об ассенизационном промысле (1895); об устройстве и содержании заведений для изготовления кваса; лимонада; прохладительных напитков, кефира, кумыса, сбитня и мороженого (1900); о мерах предосторожности от пожаров (1901); о производстве извозного промысла (1901); о развозке мяса по городу (1902); о порядке разносной торговли (1902); о порядке содержания улиц и площадей в исправном состоянии (1902); об устройстве тротуаров (1903); о порядке пассажирского и грузового движения по г. Киеву на автомобилях (1905); о санитарном благоустройстве на фабриках, заводах, в промышленных и ремесленных заведениях Киева (1907 г.) [11] и т. д. Последнее постановление, очевидно, принято в непосредственной связи с революционными событиями 1905-1907 гг. Городское самоуправление Киева, таким образом, уделяло внимание самым разным аспектам муниципальной жизни и стремилось идти в ногу со временем, на что указывают, в том числе, последние два из упомянутых выше постановлений. Небезынтересным для характеристики деятельности Киевской думы представляется и тот факт, что в 1903 г. ею были даже командированы гласные на выставку благоустройства городов в Дрездене [10, л. 211].
Подводя итоги, следует сказать, что, несмотря на значительные недостатки городской реформы и в особенности так называемой контрреформы, деятельность органов самоуправления способствовала развитию различных сфер муниципальной жизни Киева конца XIX — начала ХХ в. При этом деятельность эта была более сложной и неоднозначной, чем может показаться на первый взгляд. Таким образом, представляется очевидным, что городское управление Киева конца XIX — начала ХХ в. заслуживает более серьезного изучения.
Источники и литература
1. Нардова В. А. Городское самоуправление в России в 60-х — начале 90-х годов. Правительственная политика. Л.: Наука, 1984. 260 с.
2. Нардова В. А. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX — начале ХХ века. СПб.: Наука, 1994. 160 с.
3. Кулінська С. Ю. Київ у другій половині ХІХ століття: дис. ... канд. іст. наук. Кїев: 1995. 150 с.
4. Государственный архив города Киева (Державний архів міста Києва — ДАК). Ф. 163. Киевская городская управа. 1864-1920. Оп. 8. Д. 10.
5. ДАК. Ф. 163. Киевская городская управа. 1864-1920. Оп. 8. Д. 3.
6. Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 1287. Хозяйственный департамент МВД. Оп. 38. Д. 1987.
7. ДАК. Ф. 163. Киевская городская управа. 1864-1920. Оп. 8. Д. 9.
8. РГИА. Ф. 1287. Оп. 38. Д. 3524.
9. Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). Собрание третье. Т. 12. 1892. СПб.: Государственная типография, 1895. 1386 с.
10. Центральный государственный исторический архив Украины в Киеве. Ф. 442. Канцелярия Киевского, Подольского и Волынского генерал-губернатора. Оп. 656. Д. 8.
11. Центральный государственный исторический архив Украины в Киеве. Ф. 442. Канцелярия Киевского, Подольского и Волынского генерал-губернатора. Оп. 653. Д. 21.
Статья поступила в редакцию 23 декабря 2010 г.
