CC BY
13
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы гражданского права и процесса
ИЗМЕНЕНИЯ В ПРАВОВОМ ПОЛОЖЕНИИ МЕДИЦИНСКИХ УЧРЕЖДЕНИЙ В СИСТЕМЕ МВД РОССИИ
Е.А. ПЕСОШИНА,
соискатель кафедры гражданского права и процесса Московского университета МВД России, старший юрисконсульт Группы правового обеспечения ФКУЗ «Медико-санитарная часть Министерства внутренних дел Российской Федерации по Московской области» Научная специальность: 12.00.03 — гражданское право; предпринимательское право;
семейное право; международное частное право E-mail: pesochina@list.ru
Аннотация. Проанализировав изменения в правовом положении медицинских учреждений в системе МВД России, автор определил основные особенности, присущие казенным медицинским учреждениям Министерства внутренних дел России. На основании этого сделал вывод о том, что в связи с совершенствованием правового положения медицинских учреждений Министерства внутренних дел России, их деятельность претерпела некоторые изменения. И на данный момент статус казенных Медицинских учреждений системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, по сути, совпадает с закрепленным в ранее действующем законодательстве статусом бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления с 2011 г. всех доходов, полученных от приносящей доход деятельности, в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации и являются доходом этого бюджета.
Ключевые слова: медицинское учреждение Министерства внутренних дел России, бюджетная организация, казенное учреждение, приносящая доход деятельность, совершенствование правового положения учреждений, перераспределение доходов.
CHANGES IN A LEGAL STATUS OF MEDICAL INSTITUTIONS IN SYSTEM OF THE MINISTRY OF INTERNAL AFFAIRS OF RUSSIA
E.A. PESOSHINA,
an applicant for the department of Civil Law and process of the Moscow University Ministry of Internal Affairs of Russia
Annotation. Having analyses changes in a legal status of medical institutions in system of the Ministry of Internal Affairs of Russia, the author has defined the basic features inherent in state medical institutions of the Ministry of Internal Affairs of Russia. On the basis of it has drawn a conclusion that in connection with perfection of a legal status of medical institutions of the Ministry of Internal Affairs of Russia, their activity has undergone some changes. And at present the status of state Medical institutions of system of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, as a matter of fact, coincides with the status of budgetary establishment fixed in earlier current legislation with additional restriction in the form of transfer since 2011 of all incomes received from activity bringing in the income, in the corresponding budget of budgetary system of the Russian Federation and are the income of this budget.
Keywords: medical institution of the Ministry of Internal Affairs of Russia, the budgetary organization, the state establishment, activity bringing in the income, perfection of a legal status of establishments, redistribution of incomes.
Бюджетным организациям наиболее присуща организационно-правовая форма — учреждение. К числу бюджетных учреждений относятся органы государственной власти и управления, образовательные учреждения, учреждения здравоохранения, культуры и многие правоохранительные органы, в том числе медицинские учреждения МВД России. Понятие «учреждение» раскрыто в положениях ст. 120 ГК РФ1. Учреждение создается собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируется им полностью или частично; а также в ст. 296 ГК РФ2, раскрывается содержание права оперативного управления. Таким образом, российский законодатель определяет учреждение, как самостоятельное юридическое лицо. В соответствии с федеральным законом, принятым 8 мая 2010 г. № 83-Ф3 «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»3, меняется правовое положение государственных и муниципальных учреждений. Был предусмотрен переход большинства бюджетных учреждений в автономные организации и казенные учреждения. В частности медицинские учреждения МВД России стали учреждениями нового типа — казенными учреждениями; в связи с этими изменениями скорректированы их права и обязанности.
На первый взгляд, учреждения МВД России, являясь некоммерческими организациями, участвуют в гражданском обороте в значительно меньшей сте-
1 СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
2 Там же.
3 СЗ РФ. 2010. № 19. Ст. 2291.
- -Я. -
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы гражданского права и процесса
пени, чем коммерческие организации. Это обусловлено, в первую очередь, тем, что цель и деятельность этих учреждений лежат в непроизводственной, нематериальной сферах. Учреждения МВД России выступают в гражданском обороте лишь в той мере, в которой это необходимо для обеспечения их основной деятельности — правоохранительной. Однако, названные сферы обеспечивают стабильность протекания гражданского оборота, ведь именно в форме учреждения существуют практически все органы государственной власти, в том числе и те, которые осуществляют контроль за деятельностью других хозяйствующих субъектов.
В хозяйственном обороте медицинских учреждений МВД России находятся значительная масса товарно-материальных ценностей, финансовые средства, а при его регулировании применяются такие категории, как товар, деньги, цена. Однако, в гражданском законодательстве не в достаточной мере были отражены особенности правового регулирования отношений с участием этих учреждений, что препятствовало эффективности в достижении целей, ради которых они созданы. Медицинские службы МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации в 2005 г. имели организационно-правовые формы и организационно-штатное построение, которое в основном сложилось еще в 1980-е гг. и в начале 1990-х гг. При этом из 589 учреждений, в их числе госпитали, больницы, поликлиники, амбулатории и др., только 67 имели статус юридического лица, а 42 из них являлись медицинскими отделами, т.е. учреждениями, не входящими в номенклатуру учреждений здравоохранения4. Таким образом, юридический статус большинства медицинских подразделений не позволял осуществлять деятельность полноценного хозяйствующего субъекта. Кроме того, из-за имеющихся несоответствий с положениями нормативных правовых актов Российской Федерации, возникали проблемы с обеспечением прав и социальных гарантий медицинских работников, связанные в первую очередь с льготным пенсионным обеспечением.
Распоряжением Правительства от 16 июля 2005 г. № 1018-р5 были созданы 82 федеральных государственных учреждения здравоохранения — медико-санитарные части МВД, ГУВД, УВД, на территории которых стал один бюджетополучатель и одно учреждение, которое решает все вопросы медицинского обеспечения. Эта реформа позволила заложить пра-
вовые основы дальнейшего существования и развития ведомственной медицины.
В связи с принятием 8 мая 2010 г. вышеупомянутого закона № 83-Ф3, значительная часть организаций Министерства внутренних дел РФ, существовавших в организационно-правовой форме государственных бюджетных учреждений, изменила тип учреждения на казенное учреждение, поэтому вопрос их правового положения на данный момент стоит достаточно остро. Проблемы здесь связаны, в первую очередь, с тем, что до настоящего времени вопрос материального обеспечения бюджетных учреждений был решен сметным финансированием. Вышеупомянутый Федеральный закон значительно реформирует деятельность государственных и муниципальных учреждений. В нем речь идет о смене правового положения государственных и муниципальных учреждений. В связи с созданием нового типа некоммерческих организаций, а также корректировкой прав и обязанностей уже существующих во многие нормативные акты внесены изменения. Из Постановления СФ ФС РФ от 9 ноября 2011 г. № 437 СФ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»6 следует, что существующая в России система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления, от принципов оптимальности и достаточности предоставления государственных и муниципальных услуг. Органы публичной власти просто содержали существовавшую систему бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг. В прошлом правовом статусе у бюджетных учреждений отсутствовали стимулы к оптимизации и повышению эффективности деятельности, что было вызвано, в первую очередь, сметным финансированием, основанным на фактически сложившихся расходах. При этом на практике большинство бюджетных учреждений уже были включены в хозяйственный оборот и получали достаточно высокие доходы от приносящей доход деятельности, которые использовали по своему
4 Медицина в погонах не ушла в отставку // Щит и меч. 2005. № 8/1024.
5 СЗ РФ. 2005. № 30. Ст. 3189.
6 СЗ РФ. 2011. № 46. Ст. 6432.
№ 8 / 2012
Вестник Московского университета МВД России
59
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы гражданского права и процесса
усмотрению. В связи с этим было предложено: изменить правовое положение существующих бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов, без их преобразования и создать условия и стимулы для сокращения внутренних издержек и повышения эффективности их деятельности; создать новый тип государственных (муниципальных) учреждений — казенные учреждения. Статус казенных Медицинских учреждений системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, по сути, совпадает с закрепленным в ранее действующем законодательстве статусом бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления с 2011 г. всех доходов, полученных от приносящей доход деятельности, в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации и являются доходом этого бюджета. При этом процедура перевода учреждений в казенные предусматривала минимум организационных мероприятий, связанных с изменением статуса казенных учреждений, и сведение их только к внесению изменений в устав (типовой устав) учреждения или положение о нем7.
Более активное участие юридических лиц системы Министерства внутренних дел РФ в гражданско-правовых отношениях в качестве самостоятельного субъекта, предполагает участие органов внутренних дел в рыночных хозяйственных отношениях, построенных на договорных началах, эта деятельность была способна приносить дополнительное финансовое обеспечение органам внутренних дел Российской Федерации, но с 2011 г. доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ и являются доходом этого бюджета. Для этого имеются объективные предпосылки: практическая потребность государства в участии данных субъектов в договорных отношениях и соответствие основных направлений деятельности органов внутренних дел характеру и содержанию возникающих договорных отношений.
В связи с принятием закона № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» вопрос правового положения и правового режима имущества медицинских учреждений Министерства внутренних дел Российской Федерации в настоящее время стоит как никогда остро. Проблемы здесь связаны в первую очередь с тем, что
до настоящего времени не в достаточной степени решен вопрос материального обеспечения, в значительной степени связанный с отсутствием ряда принципов финансирования казенных учреждений.
Вопрос правового режима имущества, приобретенного медицинским учреждением в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации, за счет средств от разрешенной собственником приносящей доход деятельности решен в соответствии с законом № 83-ФЗ. Казенные учреждения, которыми признаны и медицинские учреждения в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации с 2011 г. производят зачисления всех доходов, полученных от приносящей доход деятельности, в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации и являются доходом этого бюджета. Государство, недофинансируя казенные учреждения, предоставляет возможность им самим зарабатывать деньги за счет внебюджетных источников, переданного им имущества, а доходы забирает в казну, но это не способствует качественному выполнению задач во исполнение целей, ради которых они были созданы. Наличие у казенных учреждений внебюджетных доходов позволяет государству самому перераспределять между ними денежные средства, полученные от их внебюджетной деятельности. Однако, такого рода деятельность отвлекает учреждения от выполнения на должном уровне возложенных на них обязанностей и не дает гарантии, что дополнительное финансирование, полученное после перераспределения доходов казенных учреждений государством, составит такую же сумму как доходы, от внебюджетной деятельности учреждения, перечисленные в бюджет.
До принятия закона № 83-ФЗ приносящая доход деятельность осуществлялась медицинскими учреждениями в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации в исключительных случаях, в целях обеспечения выполнения тех задач, для решения которых они созданы, но по определенным причинам не профинансированных собственником. В настоящее же время, когда законодательно закреплено, что все доходы казенных учреждений перечисляются в бюджет и перераспределяются государством, у казенных учреждений сомнительная необходимость в осуществлении приносящей доход деятельности.
7 Т. Обухова. «Казенные учреждения — новый тип некоммерческих организаций» // Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. 2010. № 5.
