CC BY
398
УДК 34
ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА ДЕТСКОГО ОМБУДСМЕНА В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ © Т. В. Ивлева
Башкирский государственный университет Россия, Республика Башкортостан, 450005 г. Уфа, ул. Достоевского, 131.
Тел.: +7 (961) 360 77 43.
E-mail: instituteprava@yandex. ru
В настоящей статье представлен генезис института детского омбудсмена в России и за рубежом, особенности его создания и функционирования, специфика полномочий и роль в решении детских проблем с приведением конкретных примеров последних лет.
Ключевые слова: ребенок, детство, права детей, защита, омбудсмен, уполномоченный по правам ребенка, механизм защиты прав ребенка.
В последнее время СМИ, особенно в России, все чаще обращают наше внимание на деятельность уполномоченного по правам ребенка (детского омбудсмена).
Это связано, в первую очередь, с наболевшей для нашей страны проблемой усыновления российских детей зарубежными семьями, а также принятием «Закона Димы Яковлева» [1] в память умершего из-за халатности своих приемных родителей 8 июля 2008 г. в США российского сироты.
В ходе последних событий российский детский омбудсмен Павел Астахов осуществлял активную деятельность, направленную как на принятие указанного Закона, так и на запрет усыновления российских детей иностранными семьями.
Также это вызвано нашумевшими в России и за рубежом случаями жестокого обращения с детьми, когда детские омбудсмены принимают активное участие в решении детских проблем.
Одним из последних примеров этого является случай жестокого обращения с российским ребенком Робертом Ранталом, произошедший в финской семье в 2010 году. До сих пор этот инцидент находится на контроле у детского омбудсмена Финляндии.
Таким образом, тема детского омбудсмена является актуальной как для России, так и для зарубежных стран.
Становление института детского омбудсмена в России началось с деятельности ЮНИСЕФ в нашей стране.
В 1997 году Детский фонд Организации Объединенных Наций (ЮНИСЕФ) открыл свое Представительство в Москве в целях содействия в защите прав детей на заботу и внимание, на здоровье и счастливое детство.
Уже через год после открытия Представительства в рамках совместного пилотного проекта Министерства труда РФ и ЮНИСЕФ в 3-х регионах России и двух городах были учреждены должности детских омбудсменов, речь идет о городах Екатеринбург, Санкт-Петербург и Волгоградской, Калужской и Новгородской областях.
В 2002 году в рамках 27-ой Специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН ЮНИСЕФ впер-
вые организовал глобальную встречу детских омбудсменов всего мира, в том числе, представителей из России.
В ходе сессии была принята Резолюция S-27/2 «Мир, пригодный для детей» (“A World fit for children”) [2].
Согласно абзацу “b” пункта 31 части 3 Резолюции S-27/2 «Мир, пригодный для детей», страны договорились создавать и укреплять национальные органы, направленные на защиту прав детей, в частности, уполномоченных по правам детей [3].
Можно с уверенностью сказать, что с этого момента начинается активное развитие института детского омбудсмена в России.
Так, в 2003 году в нашей стране было учреждено 15 постов детских омбудсменов, а в 2005 году -18 постов [4].
На настоящий момент в Российской Федерации структуры уполномоченного по правам ребенка действуют в 83 российских субъектах [5].
Должность Уполномоченного при Президенте России по правам ребенка учреждена Указом Главы государства 9 сентября 2009 года в целях обеспечения эффективной защиты прав и интересов ребенка в стране [6].
В целом детский омбудсмен является относительно новым институтом в мировой практике.
Впервые должность детского омбудсмена была введена в Норвегии в соответствии с Актом о детском омбудсмене (“Relating to the ombudsman for children”) от 6 марта 1981 года [7].
За тридцать с небольшим лет институт детского омбудсмена появился более чем в 44 странах: Норвегии (1981 г.), Коста-Рике (1987 г.), Канаде (1987 г. - в Британской Колумбии, позже в остальных регионах Канады), Новой Зеландии (1989 г.), Австрии (1989 г.), Гватемале (1990 г.), Колумбии (1991 г.), Португалии (1992 г.), Швеции (1993 г.), Венгрии (1995 г.), Исландии (1995 г.), ЮАР (1995 г.), Испании (1996 г.), Румынии (1997 г.), Бельгии (1998 г.), России (1998 г.), Боливии (1998 г.), Македонии (1999 г.), Никарагуа (1999 г.), Литве (2000 г.), Польше (2000 г.), Великобритании (2001 г. - в Уэльсе, в остальных королевствах - позже),
590
ПРАВОВЕДЕНИЕ
Дании (2001 г.), Греции (2003 г.), Словении (2003 г.), Бангладеше (2004 г.), Ирландии (2004 г.), Сербии (2005 г.), на Кипре (2007 г.), Боснии и Гер-циговине (2008 г.), Эстонии (2010 г.), в Нидерландах (2010-2011 гг.), Франции (2011 г.), Италии (2011 г.), Украине (2011 г.), Австралии (2013 г.) и др.
Как видим, основное развитие института детского омбудсмена приходится на 1990-е годы.
Тенденция к созданию института уполномоченного по правам ребенка в мире была обусловлена рядом причин. Прежде всего, это принятие и последующая ратификация странами-членами ООН Конвенции о правах ребенка 20 ноября 1989 г. [8]. На настоящий момент указанная Конвенция ООН ратифицирована 191 странами-членами ООН кроме США и Сомали. Следующая причина - критическая ситуация состояния прав детей в мире, что было отмечено на Всемирном Саммите по детям в 1990 году, который прошел в штаб-квартире ООН в Нью-Йорке [9].
К настоящему времени сложились следующие модели института детского омбудсмена [10]:
1. Исполнительный омбудсмен. Наглядный пример - Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, который назначается Президентом РФ.
2. Независимый омбудсмен. В данном случае в пример можно привести Уполномоченного по правам ребенка Англии.
Особенностью английского Уполномоченного (Children’s Commissioner) является то, что это негосударственный публичный институт (NDPB - non-departmental public body), созданный в целях продвижения интересов и пожеланий детей, проживающих в Англии, а не институт защиты их прав.
В связи с этим он не имеет возможности «продвигать» интересы только одного ребенка. Назначается Уполномоченный главой государства (Ее Величеством), но после назначения не подчиняется ни ей, ни Парламенту страны.
В Финляндии и Израиле для обозначения деятельности негосударственных неправительственных организаций используется термин «омбудсмен». Таким образом, деятельность указанных организаций отождествляется с деятельностью омбудсмена [11].
3. Парламентский омбудсмен. Он находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (или подконтролен) ему. При этом он обладает широкими полномочиями и не зависим от самого парламента. Например, детский омбудсмен Республики Башкортостан (Россия).
Т акая модель является наиболее типичной, так как исторически институт омбудсмена возник как орган парламентского контроля над администрацией.
Помимо института уполномоченного по правам ребенка на национальном уровне (Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка)
следует выделять региональных детских омбудсменов (Уполномоченный по правам ребенка в Республике Башкортостан, детские омбудсмены Уэльса, Северной Ирландии, Шотландии).
В изданном ЮНИСЕФ журнале «Innocenti Digest» под названием «Независимые институты защиты прав детей» (“Independent Institutions Protecting Children’s Rights”) [12] выделяются следующие формы деятельности института детского омбудсмена:
1. Детский омбудсмен учреждается парламентом или исполнительным органом страны, является отдельной структурой и осуществляет самостоятельную деятельность, направленную на защиту прав детей (Швеция, Норвегия, Дания, Австрия, Бельгия, Россия).
2. Детский омбудсмен функционирует в рамках существующего в стране органа, осуществляющего защиту прав человека в целом, и действует как отдельное его структурное отделение (Испания, Никарагуа, Северная Ирландия, Австралия, Венгрия, Колумбия, Филиппины).
В субъектах Российской Федерации, в которых решение о введении должности Уполномоченного принято в последние два года, они назначаются, как правило, законодательным органом или с его согласия. Например, Республика Башкортостан. Есть субъекты Российской Федерации (Ростовская область, Пермский край, Красноярский край и др.), где институт детского омбудсмена инкорпорирован в институт уполномоченных общей компетенции. Как правило, в таком случае в законе субъекта Российской Федерации об уполномоченном по правам человека есть раздел, посвященный уполномоченному по правам ребенка, где прописаны порядок его назначения, компетенция и статус. Однако может быть и иной вариант: уполномоченный по правам ребенка является сотрудником аппарата уполномоченного по правам человека [13].
Идеальный вариант, по нашему мнению, в Республике Башкортостан, где назначение детского омбудсмена происходит законодательным органом по представлению Президента РБ. Это позволяет уполномоченному Республики Башкортостан сохранять свою независимость от исполнительной власти и повышает эффективность его работы.
Такого же мнения придерживается и Е. И. Куприянова [14]. Она считает, что там, где должность Уполномоченного входит в структуру исполнительной власти, подчинение вышестоящему руководителю ограничивает его действия по полноценной защите прав и законных интересов ребенка. Уполномоченные, работающие на общественных началах, также испытывают значительные трудности при осуществлении своей деятельности. Прежде всего, они касаются финансирования и организационно-технических моментов, а это, в свою очередь, снижает результативность работы уполномоченных и в конечном итоге подрывает идею неза-
висимого контроля над деятельностью государственных органов по соблюдению прав детей.
Своей деятельностью институт детского омбудсмена дополняет уже существующие формы и средства защиты прав ребенка, не подменяя традиционные структуры (органы образования, здравоохранения, социальной защиты и др.). Уполномоченный не зависим от каких-либо ведомственных интересов и амбиций, и в то же время является своеобразным мостом между государством и гражданским обществом [15].
В подтверждение сказанному приведем цитату из интервью с Павлом Астаховым. Он сказал: «Основная задача Уполномоченного при Президенте -быть оком государевым и вмешиваться в деятельность того органа, который работает неэффективно или не выполняет свои обязанности. Но при этом я не должен подменять работу этого ведомства... Следить за тем, чтобы были защищены права всех детей в стране - это моя святая обязанность» [16].
Несмотря на то что институт детского омбудсмена в каждой стране имеет свои особенности, в деятельности уполномоченных по правам ребенка можно выделить общие черты, заключающиеся в выполнении ими следующих функций:
1. Защита прав конкретного ребенка и представительство его интересов.
2. Расследование дел по индивидуальным жалобам детей.
3. Наблюдение за осуществлением законодательства, касающегося защиты интересов детей.
4. Внесение рекомендаций в государственные органы по изменению законодательства в области охраны прав детей.
5. Содействие повышению информированности о правах ребенка как самих детей, так и взрослых.
6. Действие в качестве посредника в случаях возникновения конфликтов между детьми и родителями.
7. Представление докладов о проделанной работе и о положении дел в вопросе соблюдения прав ребенка.
Таким образом, детский омбудсмен является эффективным институтом защиты прав детей в России и за рубежом.
Для координирования своих усилий детские омбудсмены образуют Европейскую сеть детских омбудсменов (ЕКОС), в которую входит и уполномоченный по правам ребенка России Павел Астахов.
ЕКОС на регулярной основе проводит встречи для обсуждения наболевших проблем и обмена опытом. Например, в 2011 г. детские омбудсмены собрались в Варшаве, а в 2012 г. - в Париже.
Несмотря на то что Европейская сеть детских омбудсменов была создана в 1997 году, и каждый
детский омбудсмен стремиться в нее войти, на практике между самими уполномоченными нет эффективного взаимодействия при возникновении конкретных проблем.
Кроме того, в отличие от уполномоченных по правам человека, детские омбудсмены не образуют международную организацию, что затрудняет проведение диалога между ними на международном уровне.
Так, ситуация, возникшая вокруг брата Димы Яковлева, могла бы быть разрешена намного быстрее и более эффективно в рамках международного диалога детских омбудсменов России и США.
Хочется надеяться, что в скором будущем проблема сотрудничества стран в сфере решения детских проблем будет решена и заявленная на Генеральной Ассамблеи ООН 11 октября 2002 года идея создания мира, пригодного для детей будет воплощена в действительность.
ЛИТЕРАТУРА
1. Федеральный закон от 28.12.2012 №272-ФЗ «О мерах
воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации». Российская газета, №302,
29.12.2012 г.
2. Resolution S-27/2 “A World fit for children” / General Assembly UN, 11 October 2002 / Официальный сайт ООН. URL: http://www.un.org/ru/ (Дата обращения 01.04.2013).
3. Resolution S-27/2, Part iii, article 31, paragraph b.
4. Куприянова Е. И. О работе уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации // Институт уполномоченного по правам ребенка в России. М.: ГосНИИ семьи и воспитания, 2005. С. 12-13.
5. В. Путин поддержал инициативы детского омбудсмена. Информационное агентство «Твое время». URL: http:// newsyourtime.net/news/v_putin_podderzhal_iniciativy_detskogo_o mbudsmena/2013-03-15-243б (Дата обращения 01.04.2013).
6. Указ Президента РФ №98б от 01.09.2009 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» // Российская газета. 2009. №1бб. С. 2.
7. Act №5 Relating to the ombudsman for children, б March 1981. Официальный сайт детского омбудсмана в Норвегии. URL: http://www.barneombudet.no/english/about_the_/ law_and_in/ (Дата обращения 01.04.2013).
8. Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989) (вступила в силу для СССР 15.09.1990) // Сборник международных договоров СССР, выпуск XLVI, 1993 г.
9. Ивлева Т. В. Международная защита прав ребенка. Уфа: РИЦ БашГУ, 2008. С. 20-21.
10. Ивлева Т. В., Баева Р. Р. Защита семьи, материнства и детства в России. Уфа: РИЦ БашГУ, 2011. С. 4б.
11. Independent Institutions Protecting Children’s Rights / UNICEF, Innocenti Digest №8, Jun, 2001, p. 9.
12. Independent Institutions Protecting Children’s Rights. p. 10.
13. Ивлева Т. В., Баева Р. Р. Защита семьи, материнства и детства в России. Уфа: РИЦ БашГУ, 2011. С. 30.
14. Куприянова Е. И. Уполномоченный по правам ребенка в
Российской Федерации: развитие, опыт, проблемы // Защита детства: институт Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации. URL: http://
www.hro.org/editions/ombudsman/child/child_3.php (Дата
обращения: 27.0б.2012).
15. Беседина О. К. Приоритет - интересы детей. // Вестник Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка. 2011. №1. С. 30.
16. Егоров И. А. На что уполномочен? // Российская газета. 2011. №5390. С. 1.
Поступила в редакцию 10.04.2013 г.
