CC BY
55
ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ СУДЕБНОГО КОНТРОЛЯ В ПЕНИТЕНЦИАРНОЙ СФЕРЕ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
Д.А. ДАВЫДОВ,
судья Новороссийского гарнизонного суда Научная специальность: 12.00.11 — судебная власть, прокурорский надзор,
организация правоохранительной деятельности
E-mail: dvu@rambler.ru
Аннотация. Анализируется история развития судебного контроля в пенитенциарной сфере, законодательство в дореволюционный, советский и современный периоды. Рассматривается вопрос о месте и роли суда в системе государственных органов, осуществляющих контроль за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания.
Ключевые слова: суд, судебный контроль, закон, персонал, осужденные.
THE HISTORY OF JUDICIAL CONTROL IN THE PENITENTIARY SYSTEM RUSSIAN LEGISLATION
D.A. DAVYDOV,
juage Novorossiysk garrison Court
Annotation. The author analyzes the history of judicial control in the penitentiary system, the law in pre-re-volutionary, Soviet and modern periods. From the author's position is considered the place and role of the court in the state bodies responsible for supervising the activities of prison staff. Keywords: court, judicial control, prison staff, prisoners.
Установленная в уголовном законе единая система наказаний потребовала создания единой системы учреждений и органов, исполняющих наказания, а значит, и системы контроля за их деятельностью. Следует отметить, что уже к концу XIX в. в России сложилась достаточно развитая система государственного и общественного контроля в пенитенциарной сфере, которая практически без изменений функционировала до февраля 1917 г. Государственный контроль включал в себя такие разновидности, как: монарший (императорский), административный: надведомственный (Государственный Совет, Правительство, губернаторы, губернские правления), межведомственный (Совет по тюремным делам, губернские прокуроры, прокуроры при судах, ведомство государственного контроля), ведомственный (Главное тюремное управление, губернские тюремные инспекции). Кроме того, становление представительной власти (Парламента) создало предпосылки для формирования парламентского контроля. Об-
щественный контроль осуществляли Попечительское о тюрьмах Общество, печать, попечители, наблюдательные комиссии1.
Впервые правовые основы судебного контроля за деятельностью мест лишения свободы были закреплены в УПК РСФСР 1922 г.2. Так, в ст. 6 Закона подчеркивалось, что каждый судья, обнаруживший в пределах своего участка или района содержание кого-либо под стражей без законного постановления уполномоченных на то органов или свыше срока, установленного законом или судебным приговором, был обязан немедленно освободить неправильно лишенного свободы. Кроме того, судья в случае получения информации о том, что кто-либо содержится не в надлежащем месте заключения или не в надлежащих усло-
1 Зубарев С.М. Контроль за деятельностью персонала пенитенциарной системы России (история, теория, методология): монография. М., 2005. С. 8—36; Уголовно-исполнительное право: учебник; 2-е изд. // под ред. В.И. Селиверстова. М., 2000. С. 201.
2 СУ РСФСР. 1922. № 20—21. Ст. 230.
виях, был обязан принять меры к восстановлению законного порядка (ст. 7 УПК РСФСР). Анализ других статей УПК РСФСР позволял выделить контроль при рассмотрении уголовных дел в суде и контроль на стадии исполнения приговора. Контроль суда проявлялся при рассмотрении уголовных дел как по преступлениям, совершенным заключенными во время лишения свободы, например, ст. 95 УК РСФСР3 (побег из мест заключения), так и по преступлениям должностных лиц администрации мест лишения свободы: освобождение арестованных из-под стражи или из мест заключения или содействие его побегу (ст. 94 УК РСФСР); злоупотребление, превышение или бездействие власти (ст. 105—107 УК РСФСР); халатное отношение к службе (ст. 108 УК РСФСР) и др.
Контролирующие функции суда на стадии исполнения приговора были закреплены в разд. 6 УПК РСФСР. Согласно ст. 461 УПК РСФСР, народные и губернские суды, постановившие приговор, контролировали исполнение лишения свободы при решении вопросов об отсрочке исполнения приговора (при болезни осужденных или беременности осужденной, препятствующей отбытию ими наказания, в виду особых обстоятельств для осужденного или его семьи), об условном досрочном освобождении, а также возникновении различных сомнений и споров, связанных с приведением приговора в исполнение. Если приговор приводился в исполнение вне района суда, его постановившего, то все указанные вопросы разрешались в отношении приговоров, постановленных губернским судом, тем губернским судом, в районе которого приговор приводится в исполнение, а в отношении приговоров, вынесенных трибуналом, — тем трибуналом, в районе которого приговор приводится в исполнение с истребованием подлинного дела. Установленный УПК РСФСР порядок осуществления судебного контроля формально действовал до 1960 г. На практике контрольные функции судами в 1930— 1950 гг. не выполнялись, так как в большинстве случаев правосудие по уголовным делам в эти годы подменялось решениями внесудебных органов.
Репрессии начала 1930-х гг. привели к созданию закрытой от общества системы мест заключения, что означало отход советской России от выработанных международным тюремным сообществом стандартов исполнения лишения сво-
боды, ослабление в ней внешнего контроля. Согласно постановлению ЦИК и СНК СССР от 27 октября 1934 г.4, был создан единый орган управления и контроля за местами лишения свободы в лице Главного управления исправительно-трудовых лагерей, трудовых поселений и мест заключения (ГУЛАГ) НКВД СССР. Процесс сокращения субъектов контроля в пенитенциарной сфере привел к сосредоточению контрольных функций в рамках практически одного ведомства — ГУЛАГа (в котором были даже свои лагерные прокуроры и суды) при формальном сохранении прокурорского надзора. Отсутствие должного контроля за деятельностью персонала лагерей и колоний создало почву для многочисленных злоупотреблений со стороны администрации и нарушений осужденных.
Определенную роль в контроле за деятельностью исправительно-трудовых учреждений (ИТУ) во второй половине 1940-х гг. играли лагерные суды, организованные в соответствии с указом Президиума Верховного Совета СССР от 30 декабря 1944 г. На них возлагалось рассмотрение дел о преступлениях, совершенных в исправительно-трудовых лагерях (ИТЛ) и колониях вольнонаемными сотрудниками, лицами рядового состава военизированной охраны и заключенными, а также дела о досрочном освобождении осужденных, заболевших неизлечимым недугом или полностью потерявших трудоспособность (ст. 457— 462 УПК РСФСР). Также лагерные суды рассматривали дела, требующие уточнения сроков отдельных приговоров в связи с объединением их по совокупности (ст. 49 УК РСФСР). Кроме того, лагерные суды обобщали, анализировали судебную практику по важнейшим категориям дел, ставили вопросы перед руководством лагеря и политотдела о принятии мер по предупреждению преступности. Руководство и контроль за работой лагерных судов осуществлялся Управлением по делам лагерных судов Министерства юстиции СССР5.
Надо сказать, что в 1930—1950-е гг. прошлого века в российском обществе сложилась парадоксальная ситуация: при тотальном контроле государства за гражданами на свободе в местах изоляции такой контроль был минимален.
3 УК РСФСР. 1 июня 1922 г. // СУ РСФСР. 1922. № 15. Ст. 153.
4 СЗ СССР. 1934. № 56. Ст. 421.
5 Зубарев С.М. Указ. соч. С. 58, 59.
С марта 1953 г. началось восстановление демократических начал и гуманизация пенитенциарной сферы. Важным звеном этого процесса выступала обновленная система контроля. Уже в апреле — мае 1954 г. была проведена комплексная проверка состояния дел во всех исправительно-трудовых учреждениях на предмет обоснованности обвинения и правильности квалификации состава преступления каждого осужденного. В состав комиссий входили прокуроры республик, края, области (в качестве председателей), министры внутренних дел союзных и автономных республик (начальники УВД краев и областей), министры юстиции (начальники управлений Министерства юстиции краев и областей), начальники лагерей, сотрудники управлений местами заключения, органов прокуратуры6. По согласованию с соответствующими партийными и советскими органами в состав комиссий включались представители ЦК компартий союзных республик, краевых и областных комитетов партии. В ходе проверки многие приговоры были отменены, а осужденные освобождены из мест лишения свободы и реабилитированы.
В 1962 г. в стране была восстановлена структура партийно-государственного контроля, образован Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР, соответствующие органы в союзных республиках, а также на местах. В целях улучшения контрольной деятельности и вовлечения в нее широкого круга населения указом Президиума Верховного Совета СССР от 9 декабря 1965 г. был принят Закон «Об органах народного контроля СССР». Этим Законом органы партийно-государственного контроля были преобразованы в органы народного контроля.
Группы и посты народного контроля стали функционировать и в исправительно-трудовой системе. Особенность их деятельности заключалось в том, что они не могли вмешиваться в оперативно-служебную сферу, однако, используя различные формы осуществления контроля — рейды, смотры, проверки, способствовали устранению недостатков и нарушений, помогали совершенствовать деятельность ИТУ.
Со второй половины 1960-х гг. происходит постепенный отход от демократических начал в ор-
ганизации контроля за местами лишения свободы. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 сентября 1965 г. было утверждено новое Положение о наблюдательных комиссиях7. Основные принципы организации и деятельности наблюдательных комиссий не претерпели значительных изменений, но их отдельные полномочия были существенно сокращены, что затрудняло выполнение поставленных перед ними задач. Члены комиссии лишились права беспрепятственно посещать исправительно-трудовые учреждения, что отрицательно сказалось на состоянии законности в пенитенциарной системе и в конечном счете привело к утрате этой формы общественного контроля.
Таким образом, свертывание в стране демократических свобод, усиление административно-командных начал в общественной жизни, наступившие после «хрущевской оттепели», повлекли снижение роли общественного контроля за деятельностью уголовно-исполнительной системы. Как следствие, данная сфера становится опять закрытой. Реально здесь осуществляли контроль МВД, Главное управление исправительно-трудовых учреждений (ГУИТУ) и их территориальные органы, а также созданное в 1968 г. Главное управление лесных исправительных учреждений (ГУЛИТУ) и подчиненные ему управления лесных ИТУ. За исполнением лишения свободы был усилен прокурорский надзор.
Сложившаяся в 1960—1970-е гг. система контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, просуществовала практически без изменений до середины 1980-х гг. прошлого столетия. Широко развернувшийся в это время процесс демократизации советского общества непосредственно затронул и сферу исполнения уголовных наказаний.
В конце 1980-х гг. было законодательно урегулировано право гражданина на обращение в суд с жалобой, если считает, что неправомерными действиями органа государственного управления или должностного лица ущемлены его права8.
6 Письмо Генерального прокурора СССР Руденко Р.А., Министра внутренних дел СССР Круглова С.И., Министра юстиции Горшенина К.П. 1-му секретарю ЦК КПСС Хрущеву Н.С. о пересмотре дел осужденных за контрреволюционные преступления от 1 февраля 1954 г. // ГУЛАГ: Главное управление лагерей: документы. 1918—1960. С. 148, 149.
7 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1965. № 40. Ст. 990.
Уголовно-исполнительный кодекс РФ впервые выделил в качестве самостоятельного вида контроль суда за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания (ст. 20). Исправительно-трудовой кодекс (ИТК) РСФСР 1970 г. не содержал специальной нормы, регулирующей контрольную деятельность суда в пенитенциарной сфере, хотя он и был предусмотрен. Очевидно, что такой шаг законодателя обусловлен изменившимися социально-экономическими, политическими, духовными основами российского общества, повышением внимания к обеспечению прав и законных интересов личности с помощью рекомендованных международными актами мер их защиты.
Контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, определен в гл. 3 Уголовно-исполнительного кодекса РФ и ст. 38 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» от 21 июля 1993 г. № 5473-1 (с изм. и доп.)9.
Согласно ст. 19 УИК РФ правом такого контроля наделены органы государственной власти. Одновременно осуществляется ведомственный контроль со стороны вышестоящих органов и их должностных лиц (ст. 21 УИК РФ), а также судебный контроль (ст. 20 УИК РФ). Важную роль в контроле за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, играют органы прокуратуры (ст. 22 УИК РФ). Часть 2 ст. 23 УИК РФ предусматривает проведение общественного контроля.
Государственный контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, имеет несколько видов. В нем следует выделить:
♦ контроль органов государственной власти;
♦ контроль Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;
♦ судебный контроль;
♦ ведомственный контроль;
♦ прокурорский надзор.
Однако контрольно-надзорные органы наделены различной по объему компетенцией, в их правообеспечительном арсенале неоднородные средства и методы, принимаемые решения, неодинаковы по юридической силе. Данные обстоятельства и обусловливают объективную необходимость их тесного взаимодействия и сотрудничества между собой.
С определенной долей условности все полномочия контрольно-надзорных органов можно разделить на несколько групп:
♦ право давать персоналу учреждений и органов, исполняющих наказания,
обязательные для исполнения указания об устранении вскрытых недостатков;
♦ ставить вопрос о привлечении к ответственности лиц, виновных в обнаруженных нарушениях;
♦ непосредственно применять в необходимых случаях меры государственного принуждения10.
И если первые два критерия (с учетом компетенции и объема полномочий) применимы ко всем органам государственной власти, осуществляющим контроль и надзор за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, то правом государственного принуждения обладают только правоохранительные органы, к которым следует отнести суд, прокуратуру, органы юстиции и уголовно-исполнительной системы11.
В теории административного права принято выделять три вида государственного принуждения: пресечение, восстановление, наказание (взыскание)12. Уполномоченные органы (должностные лица) реализуют средства административного принуждения в процессе своей деятельности самостоятельно без обращения в суд (например, должностное лицо Федеральной службы исполнения наказаний вправе наложить дисциплинарное взыскание на сотрудника уголовно-исполнительной системы, уволить со службы по основаниям, предусмотренным законом; администрация исправительного учреждения вправе применять меры взыскания к осужденным, отбывающим наказания в виде лишения свободы за нарушение установленного порядка отбывания наказания (ст. 115 УИК РФ) и т.п.). Однако отдельные меры государственного принуждения могут применяться только судом (например, назначение уго-
8 Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» от 2 ноября 1989 г. № 719-1 // Ведомости СНД и ВС СССР. 1989. № 22. Ст. 416.
9 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1316.
10 Тарасов А.М. Государственный контроль сущность, содержание, современное состояние // Журнал российского права. 2002. № 1. С. 30.
11 Чувилев А.А., Чувилев А.А. Правоохранительные органы: вопросы и ответы. М., 1998. С. 5.
12 Бахрак Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. М., 2004. С. 460—474.
ловного наказания; применение к осужденным мер медицинского характера (ст. 18 УИК РФ); изменение вида исправительного учреждения (ст. 78 УИК РФ); восстановление на работе в случае незаконного увольнения; восстановление имущественных прав и т.п.). В этой связи все меры государственного принуждения можно разделить на те, которые могут применяться во внесудебном (административном) порядке, и на те, которые требуют судебных процедур. Следовательно, с учетом данного критерия все органы, осуществляющие контроль и надзор в уголовно-исполнительной сфере, также можно разделить на два вида: судебные и внесудебные.
Таким образом, суд обладает правомочиями, которых не имеют другие контрольно-надзорные органы, в том числе правоохранительные, что определяет его место и главенствующую роль в системе государственного контроля за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания. Общеобязательность и окончательность судебных решений является организационной основой для взаимодействия суда с органами государственной власти, осуществляющих контроль и надзор в пенитенциарной сфере, позволяющей им разрешать правовые конфликты, которые не поддаются устранению административными методами. Такая взаимосвязь, несмотря на различие правовых основ, форм и методов их деятельности, обусловливается и стоящей перед ними общей задачей. Очевидно, что успешная работа каждого из указанных государственных органов — необходимая предпосылка эффективного выполнения контрольных (надзорных) функций другими звеньями этой системы.
Следует также отметить, что суд ни в коей мере не посягает на самостоятельность указанных органов. Такой контроль является важной гарантией соблюдения законности в деятельности персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, восстановления нарушенных прав. Кроме того, суд объективен, беспристрастен, независим, над ним не довлеют ведомственные интересы.
Так, бывший Генеральный прокурор РФ В.В. Устинов в одном из интервью отмечал, что прокурорский надзор как функция прокуратуры достаточно автономен по отношению к судебному
контролю, никаких проблем во взаимодействии между судами и прокуратурой в рамках осуществления ими своих функций нет, поскольку это — сфера сотрудничества и взаимного профессионального контроля, главная задача которых — повышение уровня законности и эффективности правоохранительной деятельности13. В порядке дополнения можно сослаться и на мнение М. Шалу-мова (кстати, тоже прокурорского работника), который пишет, что сочетание активного по своим полномочиям прокурорского надзора и обязательного по своим окончательным решениям судебного контроля является организационной основой для взаимодействия суда и прокуратуры, укрепления законности и правопорядка в стране14.
Таким образом, особая роль судебного контроля в системе государственного контроля за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, определена его универсальной формой, окончательностью и общеобязательностью судебных постановлений, гарантией реального восстановления нарушенных прав.
Шарль Луи Монтескьё в классической теории разделения властей отводил судебной власти роль противовеса власти исполнительной, подчеркивая ее подзаконный характер15. Современные представления о взаимоотношениях трех ветвей государственной власти более широки.
В настоящее время судебная власть в России получила возможность блокировать действие неразумных законов, то есть не только обеспечивать правильное применение законодательства, но и оценивать законы, лишать законодательство, противоречащее Конституции РФ, юридической силы и возможности его применения16. При наличии оснований, предусмотренных ст. 125 Конституции РФ и гл. 13 Федерального конституционного закона № 1 «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля
13 Интервью Генерального прокурора РФ В.В. Устинова // Государство и право. 2002. № 9. С. 5—9.
14 Шалимов М. Судебный контроль и прокурорский надзор: не междоусобица, а взаимодействие // Российская юстиция. 2001. № 4. С. 16.
15 О статусе судей и судебной системе // Российская юстиция. 2001. № 8. С. 2—5.
16 Постановление Пленум Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» (п. 2, 4, 5).
1994 г. (ред. от 21 февраля 2007 г.)17, любой судья может поставить вопрос перед Конституционным Судом РФ о признании закона или отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ, а следовательно, и не подлежащими применению всеми правоприменителями.
Следует также подчеркнуть, что проблема соотношения и взаимодействия всех ветвей власти применительно к такой функции суда, как судебный контроль, имеет огромное значение в государственном механизме сдержек и противовесов. Так, судебная власть угрожает исполнительной власти ответственностью за несоблюдение и нарушение требований закона, устраняет ошибки законодателей, защищает права граждан, юридических лиц, организаций, а также органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц, имеет определяющее значение для формирования политического климата в стране. Подлинной или номинальной будет демократия в государстве, зависит в основном от
того, по каким правилам строятся взаимоотношения личности и власти, какими законами обеспечивается самостоятельность и беспристрастность судов, надежность судебной защиты от произвола и беззакония, справедливость наказания, доступность декларированных в Конституции РФ прав и свобод.
Эти качества позволяют суду лидировать в системе правоохранительных органов, привнося в их деятельность не узковедомственный интерес и субъективизм, а общечеловеческие ценности.
С этих позиций суд призван занять центральное место в системе государственных органов, осуществляющих контроль (надзор) за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, что обусловливает необходимость совершенствования правовых форм и методов его контрольной деятельности, а также решения правовых и организационных вопросов.
17 СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
Конституционное npSRO России
ртефмк
■i, И 31.г HIM
Конституционно право России; 4-е изд., перераб. и доп.: учебник / под ред. А.С. Прудникова, Б.С. Эбзеева, В.И. Авсеенко. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. 615 с.
В учебнике подробно рассматриваются вопросы, традиционно относящиеся к предмету науки конституционного права. В частности, в нем нашли отражение такие институты, как конституционные основы гражданского общества, юридические механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина, федеративное устройство, система органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации и др. При рассмотрении названных институтов использованы как традиционные подходы к их исследованию, так и обращение к общественной практике, обусловливающей действие Конституции Российской Федерации. Большое внимание уделено избирательной системе с учетом изменений, произошедших в избирательном законодательстве.
Для преподавателей, аспирантов (адъюнктов), студентов юридических вузов и факультетов, практических работников, а также для всех, кто интересуется проблемами отечественного конституционного права.
^•^L ООО «ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА»
Адрес редакции: 123298, Москва, ул. Ирины Левченко, д. 1. юнити Тел./факс: 8-499-740-60-14, 8-499-740-60-15 ,,-,,_ E-mail:unity@unity-dana.ru, www.unity-dana.ru
UNITY
