CC BY
401
Е.В. Позднякова
ИСТОРИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИИ
HISTORY OF LEGAL REGULATION OF PUBLIC SERVICE IN LAW-ENFORCEMENT BODIES OF RUSSIA
Для создания эффективной государственной службы современной России необходимо учитывать опыт предшествующих поколений по организации государственной службы. Государственная служба появилась вместе с образованием государства как формы организации общества и прошла свой путь становления и развития.
For creation of effective public service of modern Russia it is necessary to consider experience of previous generations in the public service organisation. Public service has appeared together with state formation as the form of the organisation of a society and had its own way of formation and development.
Служба в органах внутренних дел является разновидностью государственной службы Российской Федерации, которая имеет свою историю становления, развития и современного функционирования. Для создания эффективной государственной службы современной России необходимо учитывать опыт предшествующих поколений по организации государственной службы, формированию социального слоя слу -жащих государственного аппарата, правовому регулированию их государственно-служебной деятельности, профессиональной подготовки этого контингента, практики создания и функционирования единой системы органов государственной службы и другие моменты.
Государственная служба появилась вместе с образованием государства как формы организации общества. Возникновение данного института
— результат общественного развития и вызван -ной им необходимости реализации социально значимых интересов, обеспечивающих нормальное функционирование общества. Он выступает в качестве компонента, внутренне присущего государству как наиболее оптимальному способу организации жизнедеятельности и консолидации ресурсов социума [1. — С.58—84]. Государственная служба становится той основой, которая позволяет укрепить государство, обеспечить функционирование его структур, усилить государственную власть, проводить в жизнь властные предписания.
Учеными предпринимались попытки выде-лить периоды развития государственной службы. Так, общепринятым считается выделение в развитии государственной службы трех крупных периодов: дореволюционного, советского, постсоветского [5. — С.4].
А.А. Демин [3. — С.4] проводит периодиза -цию развития человеческого общества, на основе которой определяется появление основных ин-
ститутов его организации, в том числе и государственной службы, следующим образом: дикость (формы организации общества, производствен -ные отношения: стадо, семья, род); варварство (формы организации общества, производственные отношения: фратрия, племя, нация); цивилизация (формы организации общества, производственные отношения: государство).
Справедливо отмечает В.М. Манохин [7. — С.57], что, как и всякая иная деятельность в масштабах общества, затем государства, служба должна была с самого своего зарождения прохо -дить на основе определенных норм, правил, тем более, что полномочия многих служащих выхо -дили за пределы той организации, в которой они состояли. Древние обычаи, родовые правила и правила межродовых, межплеменных отношений регулировали и служебные отношения, например полномочия старейшин родов и племен по управлению общими делами, обеспечению безопасности сообщества. Правила, нормы упорядочения и регулирования служебных отношений такие же древние, как сама служба, они сопутствуют службе.
С возникновением государства как силы и средства поддержания и обеспечения основных устоев общества появилось государственное за -конодательство, составной частью которого ста -ло законодательство о службе. История государств хранит сотни и тысячи нормативных пра-вовы х положений о службе, преимущественно государственной, которые могли бы составить историческую летопись этой отрасли законодательства.
Законодательство о службе в России прошло путь своего возникновения и развития вместе с государством по пути к созданию централизо -ванного государства.
Первоначально в Древней Руси государственное управление и государственная служба
были нераздельны с военной организацией и строились на принципах западного института вассалитета, который хотя и предполагал нерав -ноправие сторон, но включал понятие свободы. Для решения вопросов государственного управ -ления великий князь опирался на дружину — вооруженный конный отряд, который всегда на -ходился при князе. Но постоянное отслоение значительной части дружины вызвало потребность в формировании профессионального слоя вольных военных слуг — служащих. В конце XII века на смену дружинной организации управле -ния пришла иная, основу которой составляло дворянство.
До Петра I страна управлялась системой «приказов», идея которых была заимствована из Византии. Строгого различения между граждан -скими и военными лицами среди «приказных людей» не было. Количество последних было достаточно велико, по мере расширения территории царства множились и переполнялись при -казы. В конце XVII в. в Москве (кроме церковных и патриарших приказов и таможни) числилось 42 приказа по самым разнообразным отправлениям государства, дьяков в них было до 100 человек, а подьячих до 1000. Помимо этих штатных чиновников приказы дополнялись множеством служащих низших ступеней, иногда нанимаемых на время решения того или иного вопроса. Управление страной было предельно централизовано, центр находился в Москве, точнее во дворце. За пределами столицы практико -вался «институт кормления» (явно татарского происхождения); человек, оказавший царю услу -ги и проявивший личную преданность, на 1-2 года отправлялся в провинциальные города в качестве «воеводы», т. е. одновременно военного и гражданского руководителя. В записных кни-гах Разрядного приказа составлялись ежегодные списки воевод, где отмечались основания для назначения в данную должность: «отпущен за службу», «за рану», «за полонское терпение». Заручившись «наказом» (инструкцией) из Разря -да, воевода отправлялся на новое место служения. Казенного жалованья ни он, ни штат его помощников от центральной власти не получали, поэтому каждый вновь прибывший начинал с поборов на собственное содержание. Приказная система была крайне громоздкой, со слабо развитыми «межприказными» отношениями. Для обеспечения «обратной связи» центр поощрял доносы на местную власть, делегировал множество разъездных контролеров, тайно наблюдаю -щих за деятельностью (особенно налоговой) воевод и сообщающих в Москву, каково истинное положение дел. Впрочем, многие воеводы откровенно подкупали этих правительственных аген-тов или, как их тогда называли, «присыльных людей». Купаясь в атмосфере коллективной безответственности и легализованной беззаконно -
сти, воеводы и приказные люди неизбежно ста -новились «предметом ненависти и жестокого мщения во время народных движений», которыми был так богат XVII в. [2.— С.62—63].
Характерной чертой организации и функционирования службы в допетровские времена стало отсутствие централизованного начала в ее регулировании Законодательство о службе включало большое число нормативных актов — уложений, законов, указов и др. — по всем основным вопросам государственной деятельности и государственной службы, но сама организация службы оставалась во многом неупорядоченной, бессистемной, не имеющей четкой иерархической лестницы в общегосударственном масштабе [7. — С.59].
Начало государственной службы в России часто отсчитывают от Петра, а именно — от 24 января 1722 г., когда он ввел в действие знаменитую «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины». Этот закон определил порядок приема на службу и ее прохождения от низших чинов к высшим. Табель о рангах сохраняла значение основного документа, которым регламентировался порядок государственной службы Россий -ской империи вплоть до 1917 года.
Петр I стремился привить своим служащим качества, которые и по сей день являются чрезвычайно важными для государственной службы: верность, прилежание, стойкость против взяток, пунктуальность, точность, бережливость. В июне 1719 года им был принят специальный Указ « О присяге на верность службе», который предпи -сывал привести к присяге чиновников Сената и коллегий, губернаторов, воевод и других «управителей и служителей».
В последующем законодательство о государственной службе было дополнено указами Александра I: от 6 августа 1802 г. «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в Коллежские Асессоры и Статские Советники»; от 2 июня 1083 г. «О неповышении Сенату никого чином прежде выслуги узаконенных лет».
Основным нормативным документом о государственной службе в Российской империи по состоянию на начало ХХ века был «Устав о службе по определению от Правительства» от 1896 г. Важное значение в регулировании отно -шений государственной службы имели царские указы и другие акты о порядке приема на государственную службу, производства в чины и прохождения службы. Вплоть до 1917 года дей -ствовали: Указ Николая I от 25 июня 1834 г. «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе»; Указ Николая I от 24 ию -ня 1843 г. «О воспрещении входить с представ -лениями о допущении вновь в гражданскую службу лиц, исключенных из оной за преступле-
ние»; Манифест Николая I от 11 июня 1845 г. «О порядке приобретения дворянства службою»; Указ Николая I от 10 мая 1850 г. « О соблюдении строгой справедливости при аттестациях».
Большой интерес представляют царские ука -зы, указы и другие акты Сената, содержавшие требования к деловым и нравственным качествам государственных служащих, положения о мерах по повышению служебной ответственно -сти за исполнение возложенных обязанностей: Указ Петра I от 24 декабря 1714 г. «О воспрещении взяток и посулов и о наказании за оное»; Указ Екатерины II от 11 ноября 1766 г. « О рас-публиковании во всем Государстве об учиненных наказаниях за взятки и лихоимства»; Указ Александра I от 18 ноября 1802 г. «Об искоренении лихоимства»; Указ Николая I от 18 февраля 1848 г. «О высылке из столицы чиновников, отставляемых за дурное поведение и нетрезвости» и др. [9. — С. 89].
До конца второго десятилетия XVIII в. в России не было регулярных полицейских органов. Возникновение самостоятельных специализированных полицейских органов было связано со становлением абсолютизма. Петр I, реформировавший весь государственный аппарат, создавший регулярную армию, положил начало созда -нию постоянных органов полиции. Именно по его указу 25 мая 1718 г. в Санкт-Петербурге учреждается должность генерал-полицмейстера («главного судьи», « главного в полиции») с подчинением последнему полицейской канцелярии. Создание первых учреждений регулярной поли -ции происходит в городах, где было значитель -ное скопление населения, обостренные социальные отношения, высокий интерес правящих кругов к порядку и при этом отсутствовала саморегуляция сельской общины. Учитывая важность нового учреждения, Петр I сам написал «Пункты, данные Санкт-Петербургскому генерал-полицмейстеру», которые были опубликованы в печати [6. — С.17].
Законодательство о воинской службе Российской империи длительное время имело самое непосредственное отношение к службе в поли -ции, так как кадровый состав полицейских подразделений долгое время (с первой четверти
XVIII в. до второй половины XIX в.) комплекте -вался военнослужащими, не пригодными к строевой службе. Конец XIX и начало ХХ века является особым этапом в истории государственной службы России. Судебная реформа 1864 г. и общее усиление роли права в жизни общества радикальным образом изменили требования к кадрам полиции. Гласность судебных процессов, активизация роли прессы в освещении служебной деятельности полицейских служителей получили большой общественный резонанс, что потребовало реформирования полицейской службы [10. — С.47].
С 1873 г. был введен принцип комплектования полиции по «найму» взамен направления на службу в полицию солдат и унтер-офицеров, признанных негодными к военной службе. Основными требованиями к полицейскому становятся профессионализм, нравственные качества и развитое правосознание.
Назначение по лицейских органов в дореволюционный период сводилось к решению двух больших блоков вопросов: борьба полиции против прямых посягательств на государственно -политический строй и охрана общественного порядка. Созданное Александром I Министерство внутренних дел России было самым многофункциональным из восьми образованных министерств.
В дореволюционной России была создана и нормативно-правовая база для функционирования государственно-служебных отношений лич-ного состава полицейских органов. Так, например, были приняты: Регламент или Устав главно -го магистра от 1721 г.; Указ «Об учреждении полиции в городах» от 1733 г.; Указ « Об учреждении в провинциях и городах, где нет полиции, полицмейстеров» от 1762 г.; Устав благочиния или полицейский от 1782 г.; Положение о корпусе жандармов от 1836 г.; Положение о земской полиции от 1837 г.; Наказ чинам и служителям земской полиции от 1837 г.; Инструкция около -дочным надзирателям от 1867 г.; Инструкция полицейским урядникам от 1878 г.; Закон «Об учреждении полицейской стражи» от 1903 г. и др. [5. — С.6].
Юридические нормы, определяющие права, обязанности, компетенцию, ответственность, поощрения, гарантии сотрудников органов поли -ции не были систематизированы. Служба в орга -нах полиции Российской империи только зарождалась как специфический правовой институт. Нормативное правовое регулирование деятель -ности полицейского аппарата Российской империи имело довольно узкий предмет и носило фрагментарный характер, что выступало тормозящим фактором в развитии института полицей -ской службы и оказывало отрицательное влияние на деятельность органов полиции [4. — С.7].
Несмотря на детальную регламентацию всего комплекса отношений государственной служ -бы Российской империи, этой службе свойственны были и существенные изъяны. Более того, обилие правил, инструкций, циркуляров, регла -ментов, рескриптов и т. д. по вопросам государственной службы делали государственную машину малоподвижной, отстававшей от требований жизни, способствовали формализму, волоките, субъективизму и в конечном счете — утверждению бюрократизма как системы управления, стоящей над законом [8. — С. 11].
В числе первых декретов советского государства были декреты, которые до основания
разрушали государственную и общественную службу. Декрет ЦНК и СНК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 11 ноября 1917 года устанавливал следующие положения: 1) упраздняются все сословия и сословные деле -ния граждан, их организации и учреждения, сословные привилегии и ограничения, все граж-данские чины; 2) уничтожаются всякие звания, титулы и наименования гражданских чинов (тайные, статские и прочие советники); 3) все статьи действовавших законов, т.е. все законода -тельство о службе, отменяются.
Декрет «О суде» от 5 декабря 1917 года упразднял все до того существовавшие судебные учреждения — суды, судебные палаты, прави-тельствующий сенат, коммерческие суды и даже мировые, т.е. общественные суды. Реформирована была и военная служба. Декрет СНК «Об уравнении всех военнослужащих в правах» от 16 декабря 1917 года упразднял все чины и звания в армии, начиная с ефрейторского и кончая генеральским, вместо них вводилось новое звание — солдат революционной армии. Отменялись все преимущества, связанные со званиями, знаки отличия и даже ордена.
Некоторые общие условия поступления на государственную службу содержались во Временных правилах о службе в государственных учреждениях и на предприятиях от 21 декабря 1922 года, которые были утверждены декретом СНК РСФСР, но затем действовали на террито -рии всего Союза ССР вплоть до 1991 года. Во всех советских Конституциях закреплялись не -которые общие обязанности государственных служащих: соблюдение закона, служебной дис -циплины, уважение личности граждан, охрана и укрепление социалистической собственности и др. Служебные отношения регулировались Ос -новами законодательства о труде, КЗоТ союзных республик, законами о Совете Министров, местных Советах [9. — С.91].
В составе советского законодательства о государственной службе имелись нормативные акты о дисциплинарной ответственности государственных служащих. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 13 октября 1929 года « Об основах дисциплинарного законодательства СССР и союзных республик» были предусмотрены меры ответственности за нарушения обязанностей службы, не преследуемые в уголовном порядке. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 марта 1932 года «О дисциплинарной ответственно -сти в порядке подчиненности» предусматривало меры ответственности работников, дисциплинарная ответственность которых определяется особыми узаконениями, — должностных лиц государственных, кооперативных и обществен -ных учреждений и предприятий, пользующихся правом найма и увольнения, ответственных работников. В различных отраслях народного хо-
зяйства действовали уставы о дисциплинарной ответственности служащих, которые утверждались постановлениями Совета Министров СССР.
В органах внутренних дел служебные отношения регулировались следующими нормативными актами: 3 апреля 1919 года СНК РСФСР издал декрет «О советской рабоче-крестьянской милиции»; 22 августа 1919 года НКВД РСФСР ввел в действие Дисциплинарный устав служа -щих советской рабоче-крестьянской милиции; 10 июня 1920 года ВЦИК и СНК РСФСР утвердили первое Положение о советской рабочекрестьянской милиции; 28 сентября 1925 года ВЦИК и СНК РСФСР приняли Положение о рабоче-крестьянской милиции; 23 мая 1931 года СНК СССР утвердил общесоюзное Положение о рабоче-крестьянской милиции; 3 июля 1936 года ЦИК и СНК РСФСР утвердили Положение о прохождении службы начальствующим составом рабоче-крестьянской милиции; 30 марта 1971 года Указом Президиума Верховного Совета СССР утверждены Дисциплинарный устав органов внутренних дел и Положение о товарищеских судах рядового и начальствующего состава органов внутренних дел; 8 июня 1973 года Президиум Верховного Совета СССР принял Указ «Об основных обязанностях и правах милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью»; 8 июня 1973 года Совет Мини -стров СССР утвердил «Положение о советской милиции»; 23 октября 1973 года Совет Министров СССР утвердил «Положение о прохождении службы рядовым и начальствующим составом органов внутренних дел».
Анализируя законодательство о государственной службе можно сделать вывод о том, что в период с 1917 по 1993 год не было принято ни одного специального законодательного акта о государственной службе. Отношения государственной службы регулировались не одним, а многими центральными органами и, как следствие этого, посредством различных правовых актов. Отсутствовала твердая основа в разграничении вопросов, подлежащих регулированию посредством закона, указа и актов управления, при этом роль закона была совершенно незначительна.
Как справедливо отмечает В.М. Манохин [7.
— С. 69], несмотря на огромное количество нормативно-правовых актов о службе, в них так и не нашли отражения и закрепления основные, клю -чевые элементы, составляющие опору всего законодательства о службе, как то: понятие долж -ности, виды должностей, понятие и основы правового статуса служащего, классификация слу -жащих, основы прохождения службы.
Принципом всей кадровой политики советского государства был принцип усмотрения. Вся кадровая политика, от подготовки и подбора кандидатов на должности до увольнения, и слу -жебные отношения строились по усмотрению
вышестоящего лица. Основной организационной формой решения всех кадровых вопросов была номенклатура, т.е. перечень должностей на государственной и всех без исключения других видах службы, замещение которых, перемещение и увольнение с которых допускались только с раз -решения соответствующего звена партийного аппарата, начиная от парткомов предприятий (учреждений) и кончая Политбюро КПСС. Как ни парадоксально, но слово «номенклатура» за 70 лет своего действия ни разу не было упомянуто ни в о дном юридическом акте.
В.М. Манохин, анализируя историческое прошлое государственной службы России, выде -лил следующие положения российского законодательства о службе, перенятые нынешним зако -нодателем, с которыми трудно не согласиться [7.
— С. 87—97]:
1. По ряду элементов сама концепция нынешнего законодательства о службе в Российской Федерации заимствована из прежнего российского дореволюционного законодательства. Речь о таких компонентах концепции, как ограничение службы только сферой деятельности соответствующего аппарата, в частности сферы государственной — личным составом государственных органов, муниципальной службы — лич -ным составом муниципальных органов и т. д.
2. Служба, особенно государственная, лица, занятые службой, могут быть ориентированы на служение государству, закону, начальнику, стоящему во главе органа. Законодательство о службе, если даже и говорит о всех трех целях, даже в одном законе, все же делает заметный крен в сторону одной из этих целей. Как и российское дореволюционное законодательство, так и современное законодательство о государствен -ной службе, делает такой крен в сторону начальствующего лица.
3. Введенная Петром I классификация служащих теперь воспринята законодательством Российской Федерации путем деления служащих по категориям должности, по группам и квали -фикационным разрядам.
4. Законодательство о службе отделяет «первых лиц» в государстве от службы и от служащих Должности эти лица занимают, но государственными служащими не являются. В дореволюционном законодательстве к этой группе лиц относились император, премьер, ряд других высших чиновников. Наше законодательство значительно расширило круг лиц этой категории, занимающей, например, в государственных органах должности категории «А».
5. Современное законодательство воспринимает те ограничения для служащего, которые диктуются его социальным положением и закреплялись в прежнем российском законодательстве (запрет заниматься предпринимательством, о недопущении нахождения на службе лиц, свя-
занных близким родством или свойством, лиц, являющихся депутатами представительных органов, и другие).
6. Российское дореволюционное законодательство содержало много положений об организации подготовки чиновников в специальных учебных заведениях, а также в лицеях, университетах и других образовательных учреждениях общего профиля. В СССР, как известно, почти отсутствовала система подготовки управленче-ских кадров, поэтому теперь воспринимается сама идея специальной подготовки лиц для службы в специализированных для этой цели образовательных учреждениях — академиях службы и других.
7. Введение в структуру прохождения службы по нашему законодательству института отставки служащего, воспринятого от прежнего законодательс тва.
8. Принцип управления службой нашел прямое закрепление в нынешнем российском законодательстве и практически воплощается в создании специальных управленческих структур. Данное положение перенято из дореволюционного опыта регулирования государственной службы, когда многие полномочия по управлению государственной и гражданской службой находились в ведении высших должностных лиц государства. Помимо этого учреждались и спе -циальные ведомства по управлению делами службы, последним из них был Комитет о служ -бе чинов гражданского ведомства и о наградах 1844 года.
9. Из большого числа способов советское законодательство и практика оставили четыре способа замещения должностей государственной службы, которые и были закреплены как действующие: зачисление, назначение, выборы, конкурс. Законодательство РФ о службе переняло названные способы без каких-либо существен -ных изменений, дополнив их новыми деталями и условиями применения.
На взгляд автора, из прошлого опыта регулирования государственной службы нынешним законодателем перенята созданная Петром I традиция приведения к присяге определенной кате -гории государственных служащих. Так, например, лица, впервые поступившие на службу в органы внутренних дел Российской Федерации не позднее двух месяцев после присвоения спе -циального звания (для курсантов, слушателей образовательных учреждений МВД России, ранее не принимавших Присягу, — не позднее дву х месяцев после зачисления на учебу или достижения 18-летнего возраста) принимают Присягу сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации.
Разработка законодательных актов, касающихся современных государственно -служебных отношений в России, началась в конце 80-х годов
прошлого века. В 1989 году была образована рабочая группа по разработке законопроекта « О государственной службе в СССР». Впоследствии этот проект закона был передан в Совет Министров СССР и Государственную комиссию Совета Министров СССР по экономической реформе. Однако работа над этим законопроектом в даль -нейшем не велась. Возобновилась эта деятель -ность в марте 1992 года, когда Постановлением Правительства РФ был утвержден правовой ста -тус Роскадров [5. — С. 8]. 5 июля 1995 года Государственная Дума Федерального Собрания приняла Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», который явился первым основным нормативноправовым актом, регулирующим государственную службу в России.
Изучение и анализ исторического прошлого России позволит современному законодателю учесть совершенные ошибки и перенять положи -тельный опыт правового регулирования государственной службы.
ЛИТЕРАТУРА
1. Венгеров А. Б. Теория государства и права: учебник для юридических вузов. — М.: Новый юрист, 1998. — 528 с.
2. Голосенко ИА. Начальство. Очерки по истории российской социологии чиновничества конца
XIX — начала ХХ века. // Журнал социологии и социальной антропологии. — 2005. — №1. — Том VIII. — С. 54—85.
3. Демин А.А. Государственная служба: учебное пособие. — М.: Книгодел, 2004. — 128 с.
4. Закиматова А.Ю. Правовое регулирование службы в органах полиции Российской империи: дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01. — СПб, 2006.
— 222 с.
5. Зубов И.Н., Сергун, П.П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации: теория и практика: монография. — М.: ГОИУ МВД России, 1999. — 202 с.
6. Костылев А.О. Организационно-правовые аспекты работы с кадрами полиции и жандармерии Российской империи, 1880-1917: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. — Москва, 2000.
7. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. — М. : Юристъ, 1997. — 296 с.
8. Мельников В.П. Государственная служба России: ретроспективный анализ. // Вестник государственной службы. — 1993. — №9. — С. 8—12.
9. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: учебник для подготовки государственных служащих. — М. : Статут, 1999. — 592 с.
10. Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации: учебник / под общ. ред. И. Н. Барцица. — М.: Изд-во РАГС, 2007. — 560 с.
