CC BY
66
УДК 342.553
Аджиева Зинхар Исмаиловна
кандидат исторических наук, доцент кафедры государственного муниципального управления и права Северо-Кавказской государственной гуманитарно-технологической академии adzhiv@mail.ru
Дармилова Элла Николаевна
кандидат исторических наук, заведующая кафедрой государственно-правовых дисциплин Московского института государственного управления и права в КЧР adzhiv@mail.ru
Джазаева Ирина Азрет-Алиевна
кандидат исторических наук, старший преподаватель кафедры философии и гуманитарных дисциплин Северо-Кавказской государственной гуманитарно-технологической академии adzhiv@mail.ru
Zinhar I. Adzhieva
сandidate of Historical Sciences, associate Professor in the Department of State and municipal management and law of the North-Caucasian state humanitarian-technological Academy adzhiv@mail.ru
Ella N. Darmilova
сandidate of Historical Sciences, Professor of Philosophy and humanitarian disciplines of the North-Caucasian state humanitarian-technological Academy adzhiv@mail.ru
Irina Azret-A. Dzhazaeva
сandidate of Historical Sciences, senior lecturer of the Department of Philosophy and humanitarian disciplines of the North-Caucasian state humanitarian-technological Academy adzhiv@mail.ru
Историко-правовые
аспекты местного самоуправления в дореволюционной россии (на примере северного кавказа)
Historical and legal
aspects of local government in pre-revolutionary russia (on the example of the north caucasus)
Аннотация. В данной статье произведён истори-ко-правовой анализ становления и развития местного самоуправления в дореволюционной России на примере Северного Кавказа. Последовательно раскрываются нормативно-правовые акты, с помощью которых происходило зарождение и развитие российского самоуправления на Северном Кавказе. Рассматриваются крестьянская, земская и городские реформы Александра II, которые на наш взгляд, являются основными в развитии местного самоуправления в дореволюционной России. На Северном Кавказе данные реформы происходили с учетом местных особенностей и ставили своей целью сближение данного региона с другими регионами России.
Ключевые слова: местное самоуправление, государственное управление, государственный контроль, земская реформа, городская реформа, право, законодательство, гражданское общество.
Annotation. In this article the historical and legal analysis of the formation and development of local self-government in pre-revolutionary Russia by the example of the North Caucasus. Consistently disclosed regulations with which occurred the birth and development of the Russian government in the North Caucasus. We consider the peasant, rural and urban reforms of Alexander II of, which we believe are fundamental to the development of local government in pre-revolutionary Russia. In the North Caucasus, these reforms took place in the local context, and set out to the rapprochement of the region with other regions of Russia.
Keywords: Local self-government, public administration, state control, Zemstvo reform, urban reform, law, legislation, civil society.
Генерирование гражданского общества в России сопровождается быстрым развитием институтов местного самоуправления, но, к со-
жалению, не всегда учитывается историческии опыт. Поэтому, на наш взгляд, весьма актуально проведение анализа становления и развития
системы органов местного самоуправления на Северном Кавказе в дореволюционный период.
Генезис местного самоуправления в России имеет богатую историю. Так, его развитие началось у славян с возникновением общинного строя. Важным этапом развития местного самоуправления являются и реформы царя Ивана IV, которые проводились в середине XVIв. Основным толчком в развитии местного самоуправления в дореволюционной России стали реформы Александра II. В этот период было издано Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. Однако, земское самоуправление вводилось не во всех губерниях, а только в 34 из 69. Согласно данному Положению, предусматривалось наличие распорядительных органов, к которым относились губернские и уездные земские собрания, избираемые на трехлетний срок, состоящие из гласных. Выборы в собрания осуществлялись путем создания курий: земледельческого, городского и сельских сообществ. Такая система имела название куриальной и имела сословный ценз. Также, предполагалось наличие исполнительных органов, которые включали в себя губернские и уездные управы.
Земства, в соответствии с указанным Положением, выполняли функции по устройству и содержанию местных путей сообщения, земской почты, земских школ, больниц, приютов и богаделен. Также, в их функции входило развитие промышленности и торговли на местах, ветеринарной службы, строительство церквей, сумасшедших домов и тюрем [6, с. 254-256].
В 1870 году издано Городовое положение, на основании опыта, полученного при функционировании земских учреждений. Одной из особенностей городского самоуправления являлось то, что оно имело бессословный характер. Здесь имелось, в отличии от земских выборов, не сословное, а имущественное ограничение, ввиду невозможности раздела населения городов по сословиям. Правом на участие в выборах были наделены купцы, лица, платившие городские сборы, владельцы заведений, осуществляющих торговлю и занимающиеся промышленностью, а также лица имеющие в собственности недвижимость [5, с. 300-301].
Несмотря на то, что земское и городское самоуправления значительно отличались, они имели и много общего. Так, предметы ведения являлись общими.
Реформы самоуправления в России не прошли мимо и народов Северного Кавказа. Особенностью данного региона являлось то, что в своем развитии он отставал от других регионов, а также то, что населен он был народами, исповедующими мусульманство. Формально, полное соединение Северного Кавказа и Российской Империи произошло после российско-турецкой войны 1828-1829 годов. Однако, военные действия продолжались до 1864 года [8, с. 143].
В указанный период одной из проблем являлось наместничество. Поэтому функции наместника изменялись в сторону сокращения полномочий. Это
нашло отражение в «Положении об управлении кавказским наместничеством», которое издано в конце 1867 года. Данным Положением, увеличивалась значимость Главного управления и принижалось значение Наместничества, путем перераспределения между ними полномочий. Ряд департаментов упразднялся, а другие включались в общегосударственную систему. При Главном управлении была создана канцелярия. К компетенции Главного управления относились администрация и суд.
Также было преобразовано административно-территориальное деление Наместничества. Количество губерний было увеличено, военные округа заменены на уезды. Кроме того, в данном регионе были проведены и другие реформы в т.ч. судебная, которая была проведена в 1870 году, а также земельная и административно-военная, проводившиеся в 1860-1870-х гг. Данные реформы привели к тому, что в 1883 году Наместничество прекратило свое существование. Главой региона стал Главнокомандующий гражданской частью. Под его командованием находились окружные войска. Кроме того, он являлся Наказным атаманом казачьего войска. При Главнокомандующем был Совет. В него входили: помощник, главно- начальствующий, члены министерств, председатель Судебной палаты. На Совет возлагались ряд функций: совещательная, административная и инспекторская. В целом, жизнь региона переходила в гражданское русло. Преобразования, которые проводились в этот период времени, имели своей целью приведения системы управления в соответствии с действующей системой управления на территории России [4, с. 254].
Реформы местного самоуправления на Северном Кавказе, проводились осторожно, с целью не вызвать недовольства среди местного населения данными реформами. Это подтверждается Указом Александра II, изданном в 1869 году, где обращено внимание на то, что проводимые изменения соответствуют обычаям местного населения. Также, 30 сентября 1870 года Наместником Кавказа утверждено «Положение «О сельских (аульных) обществах, их общественном управлении и повинности Государственных и общественных в горском населении Терской области».
Согласно вышеуказанному Положению, сельский сход являлся высшим органом управления. По сути, он представлял собой собрание домохо-зяйств, которые составляли отдельный двор и были представлены главами. При невозможности участия в сходе главы семьи, его заменял другой член семьи. В сходе не имели права принимать участие члены семей, находящиеся под судом или лица, решением суда, отданные под надзор общества. Также, не имели права принимать участие в сходе женщины и иногородние[7].
На указанных сходах решались вопросы, как касающиеся жизни села, так и вопросы, касающиеся отдельно каждого жителя села.
В 1866 г. в отношении народов северо-кавказского региона введены государственные платежи. Кроме государственных были введены и местные плате-
жи. Данные сборы были необходимы для обеспечения деятельности милиции, аульного правления, а также выборов должностных лиц. Натуральные повинности населения заключались в исполнении дорожноИ, квартирной и подворноИ повинностей. Из средств общины производилось строительство мостов и дорог, а также их ремонт. Для этого ими выделялись средства и рабочие необходимые для выполнения этих работ. Работники обеспечивались питанием. Впоследствии, взамен воинской повинности был введен воинский налог (1887). Изначально, именно функция по сбору налогов и их дальнейшее распределение, являлась для общины основной. Данные вопросы решались на сходе.
Среди крестьянства и казачества также большую роль играла община, являющаяся органом осуществляющим деятельность, связанную с земельными переделами, необходимыми для обеспечения тягловых окладов. Она обладала теми же функциями, как и на всей территории страны: правовой, финансовой, фискальной, административной. Кроме того, военными функциями обладала казачья община, но у нее не было функции фискальной.
Важнейшая роль на сходе аула отводилась старшине, который обеспечивал порядок. Также, не маловажное значение имели старейшины и жители, входившие в сельское правление. На сходах обсуждались проблемы связанные с приемом и исключением из общины. Также, на сходах рассматривались вопросы по защите общинников от различных ущемлений их прав, в том числе со стороны государственных властей.
Как в селах, так и в аулах сходы решали различные вопросы, связанные с различными сферами жизни общины. Принятые на сходах решения составлялись в письменной форме.
Формально должность старшины являлась выборной, но претенденты на замещение указанной должности согласовывались с руководителем области. Должность старшины обычно замещали лица входящие в высшее сословие из числа военных, чиновников или состоятельные люди.
Старшина исполнял не только роль руководителя общины. На него, также, была возложена функция по осуществлению государственной власти. Так, в его компетенцию входил контроль за полнотой и своевременностью сбора налогов, контроль, за соблюдением общественного порядка членами общины, контроль, за соблюдением решений принимаемых на сходах и т.д. Кроме того, в обязанности старшины входил и созыв общинного сбора. Также, старшина осуществлял контроль над иными лицами, выполняющие должностные обязанности на территории поселения. К его компетенции относилось и исполнение договоров заключенных между жителями, и контроль за наличием межевых знаков. В случае возникновения спорных ситуаций, когда большинством принять решение не представлялось возможным, слово старшины являлось решающим.
У старшины имелись помощники, которые выбирались на сходах, сроком на один год. Указанные помощники, выполняли поручения старшины, оказывали ему помощь в исполнении возложенных на него обязанностей. При небольшой численности поселения, у старшины, как правило, имелся один помощник. Если в поселении было большое количество населения, то помощников могло быть и больше. Также имелся казначей, который осуществлял деятельность по сбору налогов и их хранению.
Особое место в местном самоуправлении народов Северного Кавказа занимал эфенди. Его обязанности были многогранны. Так, он подписывал решения, принимаемые на сходах, а также решения судов; принимал к присяге должностных лиц поселения, а также осуществлял деятельности по записи актов гражданского состояния. То есть местные религиозные деятели имели взаимоотношения, как с администрацией, так и самоуправлением.
Властями страны был введен порядок назначения на должность эфенди. В некоторых случаях назначение на указанную должность происходило путем выборов. В некоторых случаях данная должность была наемной. Требования, предъявляемые к эфенди, были очень строгими. От данных лиц требовалось знание правил шариата. Поэтому для назначения на эту должность лица, необходимо было получить согласия от народного кадия, который подтверждал, что данное лицо по своим знаниям и образу жизни может занимать указанную должность. Также, данное лицо согласовывалось с органами полиции. После указанных согласований лицо назначалось на должность начальником губернии. Эфенди освобождались от уплаты налогов, а также имели ряд других привилегий [7].
После проведения судебных реформ наиболее часто применялся суд посредников. Решение таких судей исполнялись в обязательном порядке обеими сторонами. Неисполнение решений таких судов встречалось крайне редко.
В выше указанном Положении, не было отведено место совету старейшин. Но на практике они продолжали существовать. Власть данного совета выражалась в неформальном влиянии на процессы, происходящие в обществе, и ему была отведена большая роль в установлении порядка
Также, в Положении огромная роль уделялась формированию аульного суда. Судьи данного суда избирались на сходе. Их количество не регламентировалось. Обычно, количество судей было таким, каким оно было необходимым для конкретного населенного пункта, но оно не должно было быть меньше чем три. В случае невозможности участия в рассмотрении дела одного из судей, его место занимал кандидат на данную должность. Указанные суды осуществляли рассмотрение дел словесно. Основанием к рассмотрению дела могло послужить заявление истца или требование старшины и его помощников. Обычно суды рассматривали дела о воровстве, земельных спорах, нарушениях общественного порядка. Также, рассмат-
