CC BY
265
C.B. Калинин
Калинин Сергей Валентинович — адъюнкт кафедры криминалистики Нижегородской академии МВД России
E-mail: 7408@mail.ru
Исторические предпосылки и современное состояние правового регулирования института государственных и муниципальных закупок в России
В статье раскрывается история создания института государственных закупок в России. Рассматривается система нормативно-правового регулирования в данной сфере. Обращается внимание на современные тенденции механизма государственных закупок и выделяются особенности процедуры муниципальных закупок.
The article reveals the history of the creation of the institute of state procurement in Russia. It considers the system of laws and regulations in this sphere. Much attention is devoted to modern tendencies in the device of state procurement. And the article points out the peculiarities of the procedure of municipal procurement.
Институт государственныхзакупок один из старейших в России. За время своего существования государственные закупки имели разную специфику, обусловленную различными доктринами периодов развития России.
Первый акт для обеспечения государственных нужд был издан при царе Алексее Михайловиче 7 июля 1654 года —Указ о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей1.
Поставка продукции для государства, осуществлялась в России с самых древних времен, но особо важное значение она получила в период правления Петра Великого2.
Законодательство XVII—XIX столетий было насыщено постановлениями и указами по вопросам данной области. Остановлюсь на наиболее значимых из них.
Какуказывалось ранее, первый акт в сфере государственных поставок— Указ о подрядной цене на доставку в Смоленск продовольствия от 1654 года — был предшественником конкурсных торгов и других способов отбора поставщиков для государственных нужд. В Указе устанавливалась твердая цена за перевоз соответствующей величины груза (считали в кулях, возах и др.) и розничная цена на приобретение государством товара. Купцы, идущие на такую сделку с государством, освобождались от всех пошлин по перевозу груза. Вуказе не оговаривалось ничего о срыве государственной поставки. В то время «судили по старине», то есть действовало правило прецедента3. Таким образом, государство перешло от принудительного изъятия собственности (сбор дани) к экономически выгодному для населения выкупу нужных товаров.
Законотворческая деятельность Петра I создала правовую базу регулирования закупок для госу-
дарственных нужд. При поддержке государства были созданы крупные заводы по переработке уральских руд в целях поставки металла.
При выборе поставщиков государство применило новый метод— публичный конкурс. Для наибольшего числа участников использовали специальный способ их оповещения, вывешивая на городских воротах объявления. Также рядом помещали объявления о льготах исполнителям государственного заказа4.
За неисполнение государственного заказа подрядчиком впервые были введены меры государственного принуждения в виде специальных пеней, которые брались и с самого исполнителя, и с его поручителя, при этом размер штрафа определялся лично царем (за утрату или порчу военных припасов подрядчик штрафовался в размере двойной цены всего подряда)5.
В дальнейшем законодательство в области государственных закупок совершенствовалось.
В период правления Екатерины II был подписан акт «Учреждение о губерниях» (1775 г.). Акт содержал нормы о контрактах «по подряду, поставкам и откупам». Именно с этого времени проведением торгов стала заниматься Казенная палата, которая заключала контракты на сумму до 10 тыс. рублей и на срок не более четырех лет. Контракты на большие суммы и сроки рассматривала сама императрица. Договоры должны были соблюдаться даже в том случае, если они были заключены с нарушением законодательства и с «казенным ущербом», так как они все подписывались самой Екатериной II. Казенные убытки от таких контрактов взимались именно с членов Казенной палаты. Иногда они несли не только имущественный ущерб, но и ссылались в необжитые места на долгий период либо «навечно».
Калинин С.В. Исторические предпосылки и современное состояние правового регулирования института государственных и муниципальных закупок в России
Калинин С.В. Исторические предпосылки и современное состояние правового регулирования института государственных и муниципальных закупок в России
При императоре Александре I был введен «Устав о провианте для продовольствия войск» (1802 г.). Устав предписывал применять «справочные цены» при заключении государственных заказов. В уставе подробно описывалось, как вычислять цены. Анализ цен на хлеб по губерниям позволял устанавливать наибольшую, среднюю и меньшую цену. «Стартовать» рекомендовалось с меньшей цены, а покупать по наибольшей цене запрещалось. Этот ценный, на мой взгляд, опыт можно использовать и сейчас.
Основным толчком в развитии государственных закупок того времени послужил акт, подписанный в 1830 году императором Николаем I. Акт отменил прежние разрозненные и часто противоречащие друг другу инструкции. Документ представлял собой единое и подробное руководство для государственного чиновника в области проведения государственных закупок. Данные документы действовали вплоть до Октябрьской революции.
Первый УК России, который содержал специальные статьи, предусматривавшие наказания за должностные преступления служащих в сфере государственных закупок, был принят в 1845 году6.
Современное законодательство России восприняло значительную часть норм русского права в области поставокдля государства.
Дореволюционное законодательство было направлено как на традиционное в данном вопросе соблюдение интересов государства, так и на активное привлечение предпринимателей. Уже вто время было принято привлекать частную инициативу для решения этого вопроса посредством «пособий» (различных видов помощи), льгот и поддержки «мелких промыслов» (малого предпринимательства) в состязании с крупными капиталистами в подрядном деле.
Советское законодательство в силу иной экономической модели развития государства восприняло лишь отдельные дореволюционные нормы.
В начальный период становления Советского государства продукция распределялась в централизованном порядке. В период иностранной интервенции и Гражданской войны товарно-денежные отношения были в значительной степени свернуты, применялась система принудительной продразверстки. В это время специальные нормативные акты, регулирующие договорные отношения, не издавались7.
Бурное развитие товарно-денежных отношений началось в период нэпа. В сфере регулирования государственных закупок было издано положение «О государственных подрядах и поставках» (от 30 сентября 1921 г.), которое было переиздано 27 июня 1923 года8. Этот нормативно-правовой акт устанавливал особые правила по поставкам с участием госзаказчика9.
Менее чем через полтора месяца была утверждена Инструкция о порядке публичных торгов на государственные подряды и поставки (от7 августа 1923 г.), которая воспроизводила дореволюцион-
ные правила о проведении торгов. Публичные торги проводились тремя способами: путем объявления условий «изустно», в запечатанных пакетах и по телеграфу (смешанные торги).
Торги проводились особой комиссией, состоящей не менее чем из трех человек. Комиссия вела протокол торгов, составляла «торговый лист». Если по окончанииторгов комиссия признавала, что торги не выгодны государству, она настаивала на проведении «переторжки», которая, какидо 1917года, назначалась через три дня, и в них участвовали как первоначальные участники, так и новые.
С фактическим сворачиванием нэпа вместо договоров стали утверждаться плановые акты, выдаваемые в централизованном порядке.
В значительной степени систему экономических отношений в России на законодательном уровне изменили Указ «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году» и постановление «Об организации материально-технического обеспечения народного хозяйства РСФСР в 1992 году». В результате централизованное материально-техническое снабжение, обязательное распределение государственного заказа и принудительность его исполнения прекратили свое существование.
В ситуации, когда прежняя система хозяйственных связей была отменена и было непонятно, как субъектам экономической деятельности действовать в новых изменившихся условиях, фактически образовался правовой вакуум, который поставил в сложное положение всех хозяйствующих субъектов. Для изменения ситуации в 1992—1999 годах был принят ряд нормативных актов, регулирующих данную деятельность.
К числу наиболее важных из них относятся нормативные акты:
— регулирующие поставку продукции и товаров для государственных нужд10;
— определяющие закупку и поставку сельскохозяйственной продукции11;
— устанавливающие порядок формирования и использования государственного материального резерва12;
— конкретизирующие поддержку малого предпринимательства13;
— регулирующие порядок проведения конкурсов на размещение заказов14.
Параллельно с развитием законодательной базы местного самоуправления и государственного заказа шло формирование института муниципального заказа. Конституция РФ1993 года законодательно закрепила основы местного самоуправления в РФ. Согласно пункту 1 статьи 132 Конституции «органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы». Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения с передачей необходимых для его осуществления материальных и финансовых средств.
С возникновением права издавать правовые акты местного значения в некоторых муниципальных образованиях стали появляться первые положения о муниципальных заказах. Например, постановление главы администрации города Екатеринбурга от 12 января 1994 года № 13 «Об утверждении положения о муниципальных заказах, порядке и условиях их распределения»15. Данное положение предусматривало два вида конкурса: открытый и закрытый;взависимости от способа проведения: коммерческий или некоммерческий. Процедура конкурса предусматривала ряд положений:
— предварительную подготовку по определению предмета конкурса;
— определение потенциальных участников закрытого конкурса;
— публикацию объявления о конкурсе;
— квалифицированный отбор и др.
Были установлены принципы равенства всех потенциальных подрядчиков, гласность, объективность оценки и единство требований.
В связи с принятием Указа Президента РФ от 8 апреля 1997 года № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации и закупке продукции для государственных нужд» субъекты РФ стали принимать свои указы. Например, Указ главы Республики Коми от 24 июля 1997 года№ 171 «О повышении эффективности использования бюджетных средств Республики Коми». Пункт 6 данного Указа предписывает «главам администрации городов и районов Республики Коми втечение одного месяца с момента подписания настоящего Указа разработать и утвердить положения об организации закупки товаров, работ и услуг для муниципальных нужд с учетом привлечения субъектов малого предпринимательства». Что и было сделано. Например, появилось постановление главы администрации г. Усинска Республики Коми от30 июля 1997 года №708 «Об организации закупки товаров, работ и услуг для муниципальных нужд г. Усинска».
Помимо нормативных актов, регламентирующих общие вопросы размещения муниципальных заказов, принимались нормативные акты, регламентирующие муниципальные заказы по определенным сферам, например постановление главы города «О проведении конкурсов на обслуживание муниципальных жилищных фондов в г. Екатеринбурге на период с 2001 года».
Принятый 31 июля 1998 года Бюджетный кодекс РФ поставил в один ряд государственный и муниципальный контракты. В соответствии с пунктом 5 статьи 72 Бюджетного кодекса РФ16 отношения, связанные с государственными и муниципальными контрактами, регулируются федеральными законами, законами и законодательными актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.
Следом за Указом Президента РФ был издан Федеральный закон от 6 мая 1999 года № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки
товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»17. Данный нормативный акт сделал шаг назад, по сравнению с Указом Президента РФ № 305. Во-первых, в нем не было сказано о применении данного акта в отношении муниципальных закупок. Во-вторых, конкурсное размещение, установленное Указом Президента РФ, опять было поставлено под сомнение. В законе не предусматривалось никаких критериев для определения победителей, не было упоминания о простых способах закупок, установлено только судебное обжалование решений, принятых организатором конкурса, и т. п. Именно поэтому этот Закон не получил широкого применения в практике государственных и муниципальныхзакупок. Согласно распоряжению первого заместителя Председателя Правительства РФ В. Христенко от 14 июня 1999 года № ХВ-П5-18792 органам исполнительной власти поручено до выхода соответствующих правовых актов руководствоваться Указом Президента РФ№ 305 в части, не предусмотренной Федеральным законом № 97-ФЗ.
Таким образом, до последнего времени правовое регулирование отношений по закупкам товаров для государственных нужд осуществлялось отдельными нормативными актами, не составлявшими целостную систему правового регулирования. Практически отсутствовали нормативные правовые акты, направленные на регулирование поставок для нужд субъектов Федерации и муниципальных нужд.
В дальнейшем разрабатывались различные законопроекты о муниципальном заказе, которыетак и не были приняты. До 2006 года практически все муниципальные образования имели свои Положения в области регулирования муниципальных нужд. Естественно, что подобному роду положений присущ частный характер, учитывающий лишь особенности муниципального образования18.
Для выработки общих дефиниций, принципов и порядка осуществления государственных и муниципальныхзакупок, урегулирования разногласий в процессе закупок необходим был федеральный закон.
В подтверждение этого в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 года «О бюджетной политике в 2006 году» было сказано, что законодательство о государственных закупках не отвечает современным требованиям. Из-за несовершенства применяемого механизма государство по-прежнему несет дополнительные финансовые расходы при осуществлении закупок товаров и услуг, необходимых для реализации его функций. В целях обеспечения сбалансированности и устойчивости бюджетной системы РФ, а также эффективности бюджетных расходов в Послании Президента РФ была определена задача: разработать и принять новый федеральный закон о государственных закупках19.
С целью решить поставленную Президентом РФ задачу вышел в свет Федеральный закон от
Калинин С.В. Исторические предпосылки и современное состояние правового регулирования института государственных и муниципальных закупок в России
Калинин С.В. Исторические предпосылки и современное состояние правового регулирования института государственных и муниципальных закупок в России
21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 94-ФЗ). В связи с этим 1 января 2006 года Закон от 6 мая 1999 года № 97-ФЗ утратил силу, а остальные законы, регулирующие порядок размещения государственных и муниципальных закупок на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, сталидействоватьвчасти, не противоречащей Закону № 94-ФЗ.
Закон № 94-ФЗ внес существенные изменения в порядок размещения государственных и муниципальных заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг.
В данном законе определены базовые принципы, соблюдение которых является практически обязательным: экономичность, эффективность, справедливость, прозрачность, подотчетность, поддержка отечественной индустрии и занятости, развитие регионов, национальная безопасность.
В полной мере определены формы и порядок размещения заказов в Российской Федерации: путем проведения торгов (в форме открытых или закрытых конкурсов и аукционов) либо без проведения торгов (путем запроса котировок, размещения заказа у единственного поставщика, на товарных биржах). Также уточнены положения, регулирующие размещение заказов на конкурсной основе, среди которых порядок формирования конкурсной комиссии, требования к содержанию конкурсной документации, разъяснение и изменение конкурсной документации, оценка и сопоставление конкурсных заявок, порядок ведения протокола конкурса.
Предусмотрена возможность обжалования действий(бездействия)заказчика при проведении процедур размещения заказов на поставки товаров для государственных и муниципальных нужд вуполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем конт-рольза проведением процедур размещения. При этом порядок защиты нарушенных прав не исключает для участника возможности их защиты в судебном порядке.
Также в данном законе предусмотрена государственная поддержка предприятийуголовно-испол-нительной системы и общественных организаций инвалидов и др.
Несмотря на позитивный характер института государственных и муниципальных закупок в данной сфере прослеживаются определенные криминальные тенденции. В процессе реализации положений Закона распорядителями бюджетных средств, исполнителями могут использоваться криминальные схемы, направленные на хищение бюджетных средств, выделяемых для государственных и муниципальных закупок. В значительной степени это обусловлено существующими в российском обществе механизмами коррупции.
Злоупотребления в данной сфере могут выражаться не только в совершении хищений де-
нежных средств, но и проявляться в виде дачи-получения взяток, злоупотребления должностными полномочиями; не исключены халатность и служебный подлог. В системе государственных и муниципальных закупок могут проявляться и различного рода мошеннические схемы. При этом значительная их часть будет обусловлена корыстной заинтересованностью должностных лиц и лиц, наделенных управленческими функциями, в распределении заказов в пользу подрядчиков, которые подкупили распорядителя бюджетных средств.
Примечания
1. См.: Веденеев Г.М. Конкурсные торги в России: исторический опыт / Г.М. Веденеев, Е.Ю. Гончаров, Г.Н. Кобзев. — М., 2005. — С. 11.
2. См.: Победоносцев К.П. Курс гражданского права: В 3 т. — М., 2003. — Т. 3. — С. 403.
3. См.: Веденеев Г.М. Указ. соч. / Г.М. Веденеев, Е.Ю. Гончаров, Г.Н. Кобзев. — С. 11.
4. См. там же. — С. 13.
5. См. там же. — С. 14.
6. См. там же.
7. См.: Щербаков В. Историко-методологические аспекты развития правового регулирования поставки продукции для государственных нужд в России // Российский следователь. — 2008. — № 5.
8. СУ РСФСР. — 1923. — № 88. — Ст. 851.
9. См.: Гражданское право: Учебник: В 2 т. / Отв. ред. Е.А. Суханов. — М., 2002. — Т. 2. — Полут. 1.
10. Закон РФ от 28 мая 1992 года № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» // Российская газета. — 1992. — 30 июня; Федеральный закон от 13 декабря 1994 года № 60-ФЗ «О поставках продукции для государственных нужд» // Собрание законодательства РФ. — 1994. — № 34. — Ст. 3540.
11. Федеральный закон от 2 декабря 1994 года № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» // Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 12. — Ст. 1055.
12. Федеральный закон от 29 декабря 1994 года № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве» // Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 1. — Ст. 3; Федеральный закон от 27 декабря 1995 года №213-ФЗ «О государственном оборонном заказе» // Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 1. — Ст. 6.
13. Федеральный закон от 14 июня 1995 года № 88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» // Российская газета. — 1995. — 20 июня.
14. Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 года № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации и закупке продукции для государственных нужд» // Собрание законодательства РФ. — 1997. — № 15. — Ст. 1756.
15. См.: Гребенщикова Я.Б. Развитие нормативноправовой базы проведения закупок продукции для
трибуни молодого ученого
муниципальных нужд в России // Конституционное и муниципальное право. — 2002. — № 2.
16. Бюджетный кодекс РФот31 июля 1998 года № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 1998. — № 31.
17. Собрание законодательства РФ. — 1999. — № 19. — Ст. 2302.
18. См.: Становление рыночной системы государственных закупок в России / Под ред. В.И. Смирнова, Н.В. Нестеровича, И.М. Ахметзянова. — Казань, 2000.
19. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 мая 2005 года «О бюджетной политике в 2006 году» // Российская газета. — 2005. — № 86.
М.М. Кириллов
Кириллов Максим Михайлович — адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России
E-mail: maxdee@mail.ru
Прокуратура пореформенной России в гражданском процессе (1864—1917 годы)
В данной научной статье автор рассматривает пореформенную прокуратуру России в гражданском процессе, затрагивая период с 1864 по 1917 год. Автором изучены нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность органов прокуратуры в гражданском судопроизводстве. Проводится тщательный исторический анализ роли и компетенций органов прокуратуры с момента начала реформы 1864 года и до момента ликвидации данных полномочий.
This author examines the post-Reform Russia prosecutor in civil proceedings, affecting the period from 1864—1917 year. The author studied the legal acts regulating the activities of prosecutors in civil proceedings. Conducted a thorough historical analysis of the role and competence of the prosecution since the beginning of reforms in 1864 and until the liquidation of these powers.
Основными направлениями деятельности органов прокуратуры в рамках судебной реформы 20 ноября 1864 года были надзор в уголовном и гражданском процессе. Если роль прокуратуры в уголовном судопроизводстве была очевидна и высока, то роль прокуратуры в гражданском судопроизводстве порождала много вопросов, вызывав-шихактивные споры юристов и ярких деятелей того времени.
Ни для кого не секрет, что гражданское судопроизводство не являлось приоритетом для прокурорских работников. Как отмечал А.Г. Зуев, «подчас подумать страшно бывает, что вот-вот зазвонит телефон, и его повлекут в какое-то заседание, где ему ничего не нужно, где он, усиливаясь, пытается удержать поток своих мыслей, скажет несколько слов, может даже невпопад, где вся эта ненадобность утомит и расстроит его и, в конце концов, порвет ему ту изящную и прочную сетку, которую он уже на кого-то или на что-то накинул»1.
Главной задачей прокурорских работников в суде по гражданским делам являлось составление заключения в судебных заседаниях. Как отмечают современники2, из-за отведенной роли прокурора по гражданским делам в дальнейшем судебный процесс по данной категории дел перерос в декоративность и традицию, что ставило в неловкое положение самих прокуроров и суд.
До Судебной реформы 1864 года гражданско-процессуальное законодательство наделяло прокурора функцией надзора за рассмотрением гражданских дел в присутственных местах губернии, в Сенате. Надзор этот состоял, как правило, из просмотра журналов поднадзорных государственных органов. Обо всех замечаниях в журналах о нарушениях закона прокурор должен был уведомлять губернское начальство и Министерство юстиции. Протест прокурора не мог приостановить исполнения принятого соответствующими органами решения по делу. Особое внимание прокурор должен был уделять «казенным» делам, а кроме того, участвовать в некоторых делах частных лиц,например, малолетних и умалишенных, за которыми не учреждена опека, а также в случаях, когда возникал спор о подсудности.
Прокурор имел право принесения протеста на любое дело независимо оттого, подлежало ли оно обжалованию сторон или нет, но далеко не каждый протест губернского прокурора Министерство юстиции передавало для рассмотрения в Сенат. На практике в Сенате рассматривались только те прокурорские протесты, которые был принесены по делам, не подлежащим обжалованию сторонами. Рассмотрение в Сенате дел по протестам было большой редкостью. Как правило, прокуратура ограничивалась призывом к присутственным
Кириллов М.М. Прокуратура пореформенной России в гражданском процессе (1864—1917 годы)
