CC BY
79
Вопросы экологии
И.С. МАЙОРОВ
Использование многоцелевых береговых кадастров для управления и природопользования на побережье залива Петра Великого (Японское море)
Предпринята попытка определения береговых кадастров на основе дифференциации природно-ресурсной составляющей с учетом представлений о системной целостности самого объекта исследований. Дается оценка возможностей применения различных кадастров для сбалансированного природопользования в береговой зоне.
Побережье зал. Петра Великого благоприятно географически расположено и имеет большое значение для России. Здесь находятся: крупные транспортные узлы (порты Владивосток, Находка, Большой Камень, Зарубино, Славянка, Посьет); зона рекреации федерального значения (заповедники: единственный в России Дальневосточный государственный морской заповедник - ДВГМБЗ, Уссурийский биосферный «Кедровая падь», и орнитологический «Хасанский»; заказники: «Барсовый» республиканского значения, два комплексных - Полтавский краевой и Островной, расположенный на островах Аскольд, Русский, Попова, Рикорда и Антипенко; памятники природы: более 290 комплексных, ботанических, зоологических, геологических, водных, кроме того, 269 археологических, а также 86 военно-исторических и 25 памятников историко-культурного наследия, многочисленные санатории и курорты,); месторождения минеральных ресурсов.
Береговая зона зал. Петра Великого является форпостом России, охраняющим ее юго-восточные границы. Здесь развито лесное и рыбное хозяйство, находятся территории с многочисленными агроценозами и акватории с марикультурой, центры с высокой концентрацией населения. Предполагается создать здесь крупный национальный природный парк как охранную зону заповедника «Кедровая падь», а также парк краевого значения «Южно-Приморский», включающий в свой состав горы Лысая Бе-невская, Ольховая и хребты Лозовый, Ливадийский и Владивостокский.
Решению экологических, демографических, экономических и управленческих проблем, которые мешают использованию природно-ресурсного потенциала в этом макрорегионе, могут способствовать разнообразные кадастровые оценки. Помимо общеизвестных и принятых в хо-
зяйствовании кадастров (земельных, водных, лесных, природных ресурсов и т.п.) предлагается использовать специфические, характерные лишь для контактной зоны «суша-море» многоцелевые береговые кадастры. Цели их разработки следующие:
- создание базы данных с блоковой унифицированной системой кадастровых оценок (основывающейся на УПКСБ - единой методике определения удельных показателей кадастровой стоимости сопряженных прибрежных территорий и акваторий);
- решение комплексных природопользовательских и управленческих проблем, возникающих при хозяйственном использовании и планировании в береговой зоне, - аренда бухт, заливов и приустьевых участков рек с целью создания объектов рекреаций и производства марикультуры;
- увеличение налогооблагаемой базы и сбора бюджетных доходов, привлечение инвестиций;
- создание эффективной системы обеспечения прав и гарантий в отношениях между хозяйствующими и управленческими субъектами и т. п.;
- осуществление контроля и мониторинга изменяющихся параметров используемых природных ресурсов.
Для того чтобы управлять и рационально использовать природные ресурсы, необходимо, как минимум, знать то, чем владеешь и как долго это можно использовать. Этим требованиям должна отвечать создаваемая единая система многоцелевых береговых кадастров. Для ее создания нужно не только устранить недостатки уже существующих кадастровых оценок, но и разработать объем необходимых информационно достоверных, достаточных, юридически корректных, научно обоснованных и оптимально информативных характеристик береговых объектов, занесение которых в единую информационную базу было бы целесообразно. Ведь имеющиеся государственные кадастры чаще всего громоздки, сложны в применении и перегружены дублирующей информацией. При их использовании в администрировании нарушается один из основных управленческих принципов - принцип информационного баланса, согласно которому любая информационная система должна содержать оптимальное количество сведений об объекте управления, которых в то же время достаточно для принятия рационального управленческого решения.
Определение береговых кадастров, ранжирование, картирование, разработка и применение методики УПКСБ и оценки ущерба береговым экосистемам пока еще не нашли широкого применения и во многом являются дискуссионными, однако актуальность подобных исследований не вызывает сомнений. Слишком хрупки наши взаимоотношения с природой, особенно в столь динамичной контактной зоне «суша-море», и все меньше остается уникальных береговых участков, не подверженных антропогенному воздействию.
Использование многоцелевых береговых кадастров, их ранжирование и однозначность в толковании предлагаемых терминов и понятий основывается на дифференциации природно-ресурсной составляющей с учетом представлений о системной целостности самого объекта исследований.
Рассмотрим определение береговой зоны, в которой осуществляется взаимодействие четырех земных оболочек (гидросферы, литосферы, атмосферы и биосферы) и происходят интенсивные изменения форм рельефа, накопление прибрежных наносов, энергию для которых в основном доставляют морские волны.
Согласно принятым в геоморфологии терминам под береговой зоной подразумевается широкая полоса современного взаимодействия моря и суши, которая состоит из трех элементов: подводного берегового склона (мелководной части морского дна, рельеф которой создан волнами при данном уровне моря), берега (полосы суши, на которой имеются формы рельефа, созданные морем при данном среднем уровне) и прибойной зоны ( зоны наката волны при приливе и нагонах) [6]. Однако в ряде стран границы береговой зоны значительно шире. Согласно закону об управлении в береговой зоне (1972 г.) в США ее границы проводятся от береговой линии в сторону суши в пределах, необходимых для осуществления контроля над побережьем, хозяйственное использование которого имеет прямое и значительное воздействие на прибрежные воды -проливов, заливов, лагун и т.д. По таким расплывчатым определениям трудно установить ширину береговой зоны в разных штатах. На суше согласно природным границам и с учетом административных критериев ширина береговой зоны составляет в среднем около 1 км, а в отдельных случаях - 8-10 км. Морская граница береговой зоны во всех штатах определяется одинаково и проходит на расстоянии 3-х миль (5,6 км) от берега. После уточнения в 1989 г. основных положений закона береговая зона океана и Великих озер провозглашена национальным природным богатством США [1]. В Австралии, где наиболее актуальными проблемами берегопользования являются морская абразия, загрязнение прибрежных вод, деградация донных биогеоценозов и береговых ландшафтов, концентрация населения на побережье, чрезмерные дноуглубительные работы, ограничение доступа к береговой линии, границы береговой зоны установлены административно на 0,4 км в сторону суши и 3 морские мили в сторону моря [2].
Таким образом, граница береговой зоны может устанавливаться с позиций:
- правовых, и тогда речь ведется о конкретных метрических единицах, утвержденных законодательно (километры, мили и т.д.);
- административных - в подобных случаях границами могут служить водоразделы, дороги, линии электропередач и т.п.;
- геолого-геоморфологических - по наличию морфологических береговых элементов ( пляж, подводный береговой склон и клиф - береговой уступ) и взаимодействию гидро- и литодинамических процессов (волнение, перенос и аккумуляция обломочного материала);
- климатических - по многолетним изменениям метеопараметров в контактной зоне «суша-море» (действию муссонной и бризовой атмосферной циркуляции, изменению влажности, контрастности температурного режима и др.);
- экономических - по инфраструктуре производства и транспорта (сферы влияния ориентированных на переработку и транспортировку морепродуктов и морского грузопотока);
- экологических - по развитию специфических береговых экосистем (лесных ассоциаций, животных, обитающих на побережье, наличию угнетенных форм растений эндемичной и пионерной растительности).
По нашему мнению, для берегового природопользования ограничивать прибрежные акватории с морской стороны удобнее линией, соединяющей входные мысы бухт и заливов (в случаях, когда ширина акваторий не выходит за границы территориальных вод государства). Сухопутной границей в этом случае становятся первые от моря водоразделы. В определении границ береговой зоны мы использовали в качестве аналога принцип бассейновой организации территории, или границы водосборов [8]. Подобное определение границ существенно упрощает хозяйствование в береговой зоне, особенно при аренде, ренте и продаже участков берега, а также принятии управленческих решений в перспективном природопользовании и экологических прогнозах, т. к. позволяет проводить комплексную оценку системы прибрежных территорий и акваторий и одновременно решать все возникающие в этой системе проблемы.
После принятия предлагаемых границ объекта возникает необходимость в определении термина «береговой кадастр» и возможности его применения в оценках различных береговых участков, т.е. правомочности использования термина «кадастровые оценки береговых зон».
В последнее время интенсивно разрабатываются различные кадастры как систематизированные своды сведений, количественно и качественно характеризующие определенный вид природных ресурсов или явлений, в ряде случаев с их экономической характеристикой и оценкой изменений под влиянием преобразующей деятельности человека, рекомендациями по рациональному использованию ресурсов и необходимыми мерами их охраны. Все это требует создания банка данных с возможностями применения ГИС-технологий, унификации схем описаний и мониторинговых оценок различных параметров. Поэтому возрастает роль автоматизированных систем ведения государственных кадастров - они становятся очень полезным инструментом для управления территориями и акваториями.
Поскольку система берегопользования как в целом по России, так и конкретно в исследуемом районе неэффективна и находится еще в стадии разработки, возникает необходимость определения основных направлений государственной политики в отношении сопряженных территорий и акваторий. На региональном уровне это означает принятие соответствующих подзаконных актов для укрепления нормативно-правовой базы хозяйствования и управления берегами. Этому в немалой степени будут способствовать разработка автоматизированных систем кадастров и проведение ранжирования кадастровых оценок побережий.
Надежная информация о сопряженных территориях и акваториях в береговых кадастрах имеет огромное значение для управления ресурсами береговых зон. Ведь кадастровая оценка побережий является залогом рационального природопользования, а систематическое уточнение изменившихся в результате хозяйственной или иной деятельности ценности территорий - своего рода рычагом воздействия на нерадивых пользователей и активным методом управления и хозяйствования.
Природные ресурсы представляют собой естественную основу устойчивого социально-экономического развития территорий, и среди них наиболее важные - земельные ресурсы, ресурсы побережий (включающие и такие чрезвычайно динамичные аккумулятивные формы берегового рельефа, как пляжи, подводный береговой склон, вдольбереговой бар, косы, томболо и т.п.). Описание любого исследуемого ресурса в береговой зоне должно быть составной частью реестра всей системы природных кадастров. Только тогда достигается их полная взаимосвязь и решаются многие вопросы информационного обеспечения управления конкретными природными ресурсами. Вместе с тем система кадастров природных ресурсов - качественно новая ступень обобщения и регистрации данных о природных ресурсах. Базируясь на принципах системного подхода, кадастровая информация должна предусматривать комплексное и рациональное использование природных ресурсов, согласование общих и отраслевых задач на разных уровнях управления, согласование критериев и показателей учета природных ресурсов, их качественной характеристики и экономической оценки и др. [13]. Таким образом, кадастр - не только систематизированный свод данных, опись объектов и явлений, он также содержит рекомендации по использованию и охране природных объектов.
В системе ранжирования кадастров береговой зоны особое место занимает Государственный земельный кадастр, который используется в следующих целях [5]:
- фискальных - для налогообложения недвижимости, установления ставок земельного налога и величины арендной платы;
- информационных - для поддержки рынка земли, фондового рынка ценных земельных бумаг и ипотеки;
- оценочных - для определения эффективности существующего функционального использования территории и т.п.
Важнейшим инструментом выявления объективной рыночной стоимости земель в береговой зоне является организация торгов при продаже прав на земельные участки и выдаче разрешений на временное пользование береговыми территориями с целью создания объектов рекреации, промышленного и гражданского строительства.
В 2002 г. Федеральная служба земельного кадастра России приступила к реализации программы Автоматизированной системы государственного земельного кадастра и учета объектов недвижимости (АСГЗКУН). Постановлением от 21 августа 2002 г. № 466 в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ в Приморском крае утверждена целевая программа «Создание АСГЗКУН Приморского края (2002-2007 гг.)». Основой проекта является ликвидация государственной монополии на землю. На основании мирового опыта решения этой проблемы был сделан вывод о том, что установление монополии частной собственности на землю не должно являться стержнем стратегии земельной политики в условиях становления смешанной экономики в России. Государство, по мнению разработчиков АСГЗКУН, как собственник должно иметь в своем распоряжении земли, обеспечивающие его стратегические интересы и удовлетворение государственных нужд, а также те земли, которые не
представляют интереса для частного сектора и муниципальных образований. К числу главных, по нашему мнению, достоинств АСГЗКУН для береговой зоны дальневосточных морей относятся:
- актуализация, по итогам кадастровых оценок, экономических характеристик земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости по принципу наибольшей эффективности их использования;
- создание единых государственных автоматизированных баз данных о земельных участках, связанных с ними объектах недвижимого имущества, участках лесного фонда, участков недр и водных объектов.
Мировая практика показывает, что земельно-кадастровые системы являются неотъемлемой частью управления, без их создания невозможно формирование рынка земли и недвижимости, а также развитие инвестиционного процесса. Например, в Германии земельное право устанавливает запрет на дробление лесных и сельскохозяйственных участков, их отчуждение с изменением целевого назначения. Оно контролирует рациональное использование земель и выполнение землевладельцами правовых обязательств, в том числе по налоговым платежам, для чего функционируют специальные сельскохозяйственные суды. Аналогичные условия по продаже земель сельскохозяйственного назначения в собственность исключительно под цели развития сельхозпроизводства и профессиональные требования к собственникам земель действуют в Швеции, Франции, Италии и Испании. В США введены жесткие условия целевого использования земель различных категорий, в том числе экологического характера, определяемые с учетом природных зон территории, и санкции за нарушение правил землепользования. Особо выделяется практика решения вопроса о собственности на землю в Китае, где в процессе экономического реформирования хотя и была декларирована возможность получения земли в собственность, но превалирующей формой регулирования земельных отношений является аренда.
В большинстве экономически развитых стран государство всемерно стимулирует внедрение аренды как формы земельного права. Земельный кадастр в нашей стране введен в последние десятилетия, поэтому здесь много дискуссионных и неразрешенных вопросов, но время уже подтвердило необходимость его существования. В будущем кроме земельного кадастра будет производиться экологическая паспортизация земель, которая необходима для учета загрязненных территорий и введения мероприятий по ограничению загрязнения окружающей среды.
Поскольку понятие «береговая зона» подразумевает и прибрежные акватории, то не менее важен для береговых кадастров Государственный водный кадастр, который определяется как «свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании водных объектов, о водопользователях» [4]. Водный кадастр формируется на базе действующей системы государственного учета поверхностных и подземных вод, предусматривающего определение и фиксацию в установленном порядке количества и качества водных ресурсов, имеющихся на данной территории [10].
Принятые в гидрологии абсолютные показатели (объемы, расходы) водных ресурсов играют подчиненную роль в кадастре береговых акваторий, поскольку несопоставимы с массами морских вод. Поэтому в кадастре берегов имеет смысл оценивать прибрежные морские воды с позиций динамики и температурного режима для пляжевой рекреации, разнообразия гидробионотов и благоприятных условий для марикультуры.
Кадастровая оценка берегов будет неполной без биологической составляющей. Среди кадастров с подобной информацией наиболее известными являются Государственный лесной кадастр и Государственный учет лесного фонда. Они ведутся для организации рационального пользования лесным фондом, воспроизводства, охраны и защиты лесов, систематического контроля за количественными и качественными изменениями лесного фонда и обеспечения органов исполнительной власти, заинтересованных предприятий, учреждений, организаций и граждан данными о лесном фонде [13]. Лесной кадастр содержит систему сведений о правовом режиме лесного фонда, его количественном и качественном состоянии, делении лесов на группы и категории защищенности, а также его экономическую оценку и другие данные, необходимые для ведения лесного хозяйства и оценки результатов хозяйственной деятельности в лесном фонде [9].
Методика оценки лесов окончательно не доработана и не утверждена [13], особенно в части рекреационного значения лесов, что является сдерживающим фактором развития кадастровых оценок в береговой зоне.
В состав документации государственного лесного кадастра входят:
- таксационные описания, составленные при лесоустройстве, а по лесам где оно не произведено - при инвентаризации, аэротаксационных и других обследованиях лесов;
- лесокадастровая книга лесов;
- документация единовременных периодических государственных учетов лесов, находящихся в ведении организаций.
Однако понятие многолетних насаждений и их государственный учет на территории Российской Федерации юридически не закреплены. Существенным недостатком сложившейся системы государственного кадастрового учета лесного фонда является также неотработанный процесс его ведения в автоматизированном режиме, требующий специальной кодификации каждого параметра, вводимого в систему.
К числу необходимых составляющих в береговых кадастровых оценках относятся интенсивно разрабатываемые в последние годы Экологические кадастры, которые пока еще законодательно не утверждены, а их определение находится в стадии становления. На сегодняшний день имеется лишь их рамочное определение, согласно которому «экологический кадастр - характеристика совокупности особенностей природной среды определенной территории, сопровождающаяся комплексной оценкой их практического значения» [14]. Составление экологических кадастров представляется весьма важным и перспективным делом, поскольку помогает найти баланс между природоохраной и природопользованием и решает проблему сохранения уникальных экосистем в
условиях хозяйствования. Ведь в результате непродуманного природопользования в береговой зоне страдают не только аккумулятивные тела и пионерная растительность на них, но и береговые растительные ассоциации и фауна, включая гидробионты в прибрежных водах.
Известно, что только пятая часть морских побережий зал. Петра Великого развивается в естественных условиях, а около 80% протяженности берегов здесь приходится на участки, испытывающие влияние хозяйственной деятельности [3]. Особенно напряженной ситуация становится в период летних отпусков, когда антропогенное воздействие на береговые геосистемы приобретает зачастую катастрофический характер из-за обилия мусора, оставляемого рекреантами, вытаптывания пионерной растительности, выжигания и вырубки прибрежных лесов.
При современных масштабах хозяйственной деятельности в береговой зоне зал. Петра Великого антропогенное воздействие на природные системы является критическим для многих организмов [7]. Поэтому наиболее перспективным способом сохранения биоразнообразия в условиях антропогенного пресса и дальнейшей эволюции растительного мира является система охраняемых природных территорий, включающая наряду с заповедниками, национальными парками, заказниками и незначительные по территории памятники природы .
Многообразие памятников природы в пределах береговой зоны зал. Петра Великого обусловлено разнообразием природных экосистем, ландшафтов, форм взаимодействия человека с природными комплексами. Чем больше памятников природы на побережье, тем больше возможностей для различных форм деятельности - хозяйственной, рекреационной, природоохранной, научно-познавательной, художественной, лечебно-оздоровительной. Богатый фитогенофонд - важный резерв исходного материала для введения в культуру новых видов и селекции новых сортов растений различного целевого назначения: пищевых, лекарственных, декоративных, мелиоративных, древесинных, топливных, парфюмернокосметических. Разнообразие растительного покрова - важное условие стабильности экосистем, сохранения высокой продуктивности природных угодий при изменении погодно-климатических условий [12].
Сохранение уникальных береговых экосистем с последовательным экономическим развитием - задача весьма сложная и практически невыполнимая без экологических кадастров.
Часто экологический кадастр ассоциируется с экологическим паспортом территории или акватории. Однако под экологической паспортизацией понимается фиксация статической картины состояния природнотерриториальных комплексов на некий условный момент времени, принятый за начало отсчета. Следовательно, назначение экологического паспорта заключается в том, чтобы служить начальным эталоном или «нулевым уровнем» для сравнения результатов хозяйственного освоения прибрежных экосистем [11]. Принципиальная разница между экологическим кадастром и экологическим паспортом заключается в цели их создания. Экологический паспорт создается для хозяйственной деятельности человека, а экологический кадастр описывает существующие компоненты природных систем и сами экосистемы с целью фиксации изменений в них и оценки ущерба хозяйственной или иной деятельности человека.
Таким образом, вышеприведенная информация позволяет сделать следующие выводы. Береговые кадастры:
- определяются как интегрированный показатель регулирования береговых зон и базовая основа природопользования, поскольку в них отражены естественнонаучные (экологический паспорт территории, тип природно-географических процессов и устойчивость экосистем) и экономические (оценка земель, учет стоимости земли в составе природных ресурсов и установление обоснованной платы за землю) положения;
- являются залогом рационального природопользования, а систематическое уточнение изменившихся в результате хозяйственной или иной деятельности УПКБ - активный метод управления хозяйствованием и воздействия на пользователей в береговой зоне;
- необходимы для принятия управленческих решений при прогнозировании развития народного хозяйства, а также при планировании социальной политики по отношению к проживающим здесь малочисленным коренным народам;
- помогут переориентировать традиционные промыслы коренных жителей (охоту, рыбную ловлю и собирательство дикоросов) на лесовосстановление, рекультивацию земель, рекреацию, охрану животных и акклиматизацию (интродукцию, адаптацию и натурализацию -закреплению в биогеоценозах) преднамеренно внедренных видов в целях обогащения естественных сообществ полезными для человека видами или уничтожения (путем конкуренции) вредных.
Литература
1. Бакланов П.Я. Региональное природопользование: методы изучения, оценки, управления: учеб. пособие / П.Я. Бакланов, П.Ф. Бровко, Т.Ф. Воробьева [и др.]; под ред. П.Я. Бакланова, В.П. Ка-ракина. - М.: Логос, 2002. - 160 с.
2. Бондаренко В.С. Управление береговыми зонами в Австралии / В.С. Бондаренко // Изв. ВГО. 1991. Т. 123, вып. 4. С. 365-370.
3. Бровко П.Ф. Основы береговедения: избранные лекции / П.Ф. Бровко, В.И. Лымарев. Владивосток: Изд-во ДВГУ, 1997.
4. Водный кодекс Российской Федерации. 16.11.95. № 167-ФЗ.
5. Земельный кодекс РСФСР. 25.04.91. № 1101-1 (ред. от 24.12.93. № 2287).
6. Зенкович В.И. Основы учения о развитии морских берегов / В.И. Зенкович. - М.: АН СССР, 1962. - 710 с.
7. Красилов В.А. Охрана природы, проблемы, приоритеты / В.А. Красилов. - М., 1992. - 174 с.
8. Майоров И.С. Концептуальные основы сбалансированного природопользования в береговой зоне дальневосточных морей / И.С. Майоров // Вестник ТГЭУ. 2005. № 1. С. 96-109.
9. Основы лесного законодательства Российской Федерации: комментарии. - М.: Юридическая литература, 1995. - 443 с.
10. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды: сб. нормативных актов за 1995 г. - М.: РЭФИА, 1996.
11. Преображенский Б.В. Основы подводного ландшафтоведения (Управление морскими экосистемами) / Б.В. Преображенский, В.В. Жариков, Л.В. Дубейковский. - Владивосток: Дальнаука, 2000.- 352 с.
12. Селедец В.П. Антропогенная динамика растительного покрова Российского Дальнего Востока / В.П. Селедец. - Владивосток: ТИГ ДВО РАН, 2000. - 148 с.
13. Экология, охрана природы и экологическая безопасность: учеб. пособие / под ред. В.И. Данилова-Даниляна. - М.: МНЭПУ, 1997.
- 744 с.
14. Экологический кадастр. - Режим доступа: http://www.glossary.ru. [Дата обращения 20.10.05 г.].
© Майоров И.С., 2005 г.
