CC BY
55
Анастасия КУЗЕНКОВА
ИНВЕСТИЦИОННЫЙ КЛИМАТ В РЕГИНАЛЬНОМ ИЗМЕРЕНИИ (на примере г. Санкт-Петербурга)
В статье представлен опыт проведения политологического анализа инвестиционного климата как результирующего показателя эффективности регионального механизма власти. В качестве исходного основания исследования инвестиционного климата в регионе в статье определена концепция политических сетей.
The experience of carrying out a political analysis of the investment climate as a resultant indicator of the efficiency of the regional mechanism of power is presented in the article. The concept of policy networks is defined in the article as an initial base of the investment climate research in the region.
Ключевые слова:
инвестиционный климат, исполнительный федерализм, политическая конкуренция, политическое участие, политический климат; investment climate, executive federalism, political competition, political participation, political climate.
КУЗЕНКОВА Анастасия Геннадьевна — аспирант кафедры политологии Северо-Западного института — филиала РАНХиГС; заместитель начальника экспертного отдела СПб ГУ «Управление инвестиций» [email protected]
Устойчивый экономический рост и долгосрочное развитие территории в условиях постоянно изменяющейся окружающей среды — таковы приоритетные цели проводимой государством политики в современном мире. Наиболее привычным и понятным для многих является определение инвестиционного климата как показателя, который характеризует, насколько привлекательной с точки зрения инвесторов выступает территория для реализации бизнес-проектов, а следовательно, выступает индикатором рентабельности вложения финансовых средств.
Мероприятия по формированию благоприятной инвестиционной среды в мировой и российской практике обширны и простираются от налоговых льгот до прямого государственного административного влияния путем создания специальных организационных институтов и процедур. Однако представляется недостаточным внимание, уделяемое исследованию политических условий формирования привлекательного инвестиционного климата.
Данный факт представляется особенно странным в связи с повышенным интересом российских политологов к изучению влияния механизмов власти на экономические процессы, и на бизнес в частности. Рассмотрение проблематики инвестиционного климата обращает нас к теоретическим основам новой разрабатываемой дисциплины — экономической политологии, предметное поле которой расширяет границы понимания многоаспектного воздействия на инвестиционный климат1. Феномен инвестиционного климата долгое время рассматривался преимущественно с экономической стороны, в то время как анализ функционирования современного российского политического процесса наглядно демонстрирует сильную зависимость между политикоадминистративной деятельностью органов государственной власти и результатами экономического развития. Исследованию же способов и форм воздействия региональных политических институтов на состояние инвестиционного климата уделяется недостаточно внимания.
Вместе с тем изучение инвестиционного климата только с точки зрения его экономической составляющей, т.е. объема инвестиций,
1 Подробнее см.: Богатуров А.Д. Понятие экономической политологии и особенности ее проблемного поля в России // Полис, 2011, № 4, с. 8—19.
поступивших в установленный срок, не отражает сложности и многоаспектно-сти данной категории. На сегодняшний день применение междисциплинарного подхода к рассмотрению комплексных явлений позволяет выявить новые структурные компоненты, которые оказывают существенное влияние на проявление экономических детерминант в социальной реальности. На взгляд автора, метод сетевого анализа при исследовании инвестиционного климата имеет огромный потенциал применения. Такой исследовательский подход позволит открыть новые горизонты в структурировании элементов инвестиционного климата и в дальнейшем генерировать новые способы его улучшения.
При анализе региональных аспектов инвестиционного климата важно отметить растущий интерес исследователей к поиску оптимальной модели федеративных отношений в российском госу-дарстве1. Результаты научных изысканий свидетельствуют о необходимости повышения роли субъектов РФ в проведении общефедеральной политики и учета местной специфики при подготовке и принятии региональных решений. Что же касается регионального уровня улучшения инвестиционного климата, то, как показывает международный опыт и российская практика создания инвестиционного климата, значительная область мер в этом вопросе находится на региональном уровне, а эффективность усилий власти в регионе может иметь решающее значение при выборе инвесторами места для инвестиций.
Исходя из обозначенных методологических основ, региональный инвестиционный климат как политологическая категория понимается нами как политикоадминистративная институциональная среда в регионе, которая создается в процессе функционирования механизма власти при его взаимодействии с иными субъектами регионального политического пространства в целях регулирования инве-
1 Подробнее см.: Швецов А.Н.
Совершенствование региональной политики: Концепции и практика. — М. : КРАСАНД, 2010; Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. - М. : ИД ГУ ВШЭ, 2007; Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы: Теория и практика государственного регулирования территориального развития. — М. : КД «ЛИБРОКОМ», 2009.
стиционного процесса. Политическая и административная деятельность органов региональной государственной власти в первую очередь будет направлена на вовлечение субъектов регионального политического пространства в формирование политической повестки дня по поводу совершенствования инвестиционного климата. В этом отношении инвестиционный климат выступает как результат функционирования институционализированной сети межсубъектного взаимо-действия2.
В свете вышесказанного представляется важным опыт исследований экспертов департамента инвестиционного климата Всемирного банка3. По итогам проведения кросс-государственных обследований была выявлена ключевая стимулирующая роль благоприятного политического климата в процессе реформирования инвестиционного климата. В данном случае речь идет об открытой, публичной и демократической общественной среде выработки и принятия политических решений. Открыть «окно возможностей» для наполнения политической повестки дня альтернативными решениями проблем реформирования инвестиционного климата — таков вызов, стоящий перед политическими лидерами и политическими институтами.
Рост политической конкуренции и расширение политического участия способствуют более эффективному совершенствованию регионального инвестиционного климата. Негативное общественное мнение может стать существенной преградой для реализации реформ. Важным политическим механизмом в таком случае будет обучение населения и его информирование о проводимых мерах, а также стимулирование и поощрение гражданского участия. Например, путем организации обучающих и разъясняющих семинаров и конференций, доступных широкой публике и использующих метод диалога в работе, можно достичь повышения включенности местного сообщества в политическую жизнь и поддержки ими прово-
2 Речь идет о бизнес-структурах, группах интересов, партиях, «фабриках мысли», НКО и иных объединениях местного сообщества.
3 Stern N. A Strategy for Development // World Bank Publications, 2002; Kikeri S., Palmade V. Reforming the Investment Climate: Lessons for Practitioners // World Bank Publications, 2006.
димого политического курса. Подобные мероприятия могли бы организовываться в т.ч. и силами органов местного самоуправления как наиболее близких к населению территории.
Реализация политико-административных практик конвенциального принципа в сети взаимодействий 020, 02В, 02С в процессе формирования решений оказывает положительное воздействие на показатели инвестиционной привлекательности региона. Инвестиционный климат является в таком случае отражением политической эффективности механизма власти. Благоприятный инвестиционный климат проявляется:
1) в финансовой капитализации для бизнеса (прибыльность);
2) личной капитализации для граждан (качество человеческого капитала и уровня жизни);
3) политической капитализации для органов государственной власти (легитимность и эффективность).
Иными словами, с точки зрения государственного управления и политики региональный инвестиционный климат является показателем эффективности регионального механизма власти и выступает оценочной категорией по отношению к работе государственного аппарата.
Однако российский опыт выработки и принятия политико-административных решений, ориентированных на совершенствование инвестиционного климата в регионе, во многом еще является внутренне противоречивым процессом, что обусловлено в т.ч. специфичностью взаимоотношений между центром и регионами в системе «политика/управление».
Отечественные исследователи А.А. Захаров и Г.И. Грибанова отмечают, что в современной России федеративные отношения принимают преимущественно форму исполнительного федерализма. Данная модель позволяет правящим элитам вести закрытую политику по управлению государством и региональным развитием страны, минимизируя роль представительных органов власти и нейтрализуя возможное давление со стороны общественного мнения.
В таком случае современная региональная политика как базовое условие формирования благоприятного инвестиционного климата и повышения межрегиональной конкуренции в реальном политическом
процессе подменяется унифицированной административной практикой взаимодействия федеральных и региональных исполнительных органов государственной власти, происходящей в рамках контрольных федеральных поручений как специфического инструмента в условиях существующей на сегодня системы непрямого федерального управления и системы исполнительного федерализма.
В современной российской системе государственного управления эффективность деятельности высшего должностного лица субъектов РФ складывается в большей степени из успешных неформальных практик выстраивания отношений с федеральным центром и соблюдения формализованных согласовательных процедур и в меньшей степени — из взаимодействия с местным сообществом. Результат такого сложного управленческого уравнения непосредственно влияет на показатели инвестиционной привлекательности региона РФ. В то же время взаимоотношения между субъектами регионального политического пространства в условиях нового российского федерализма характеризуются доминирующей ролью исполнительных структур власти. Отсюда инвестиционный климат региона рассматривается на сегодня только с двух основных позиций: как показатель привлекательности вложения иностранных инвестиций в регион и в качестве критерия отчетности региональной власти о своей деятельности перед федеральным центром.
Анализ политико-административной практики органов государственной власти г. Санкт-Петербурга подтверждает вышеизложенные суждения.
Стартовой точкой в подготовке региональной программы улучшения инвестиционного климата следует считать заседание Экспертного совета по региональной инвестиционной политике при Министерстве регионального развития Российской Федерации, которое состоялось 25 августа 2010 г. (далее — Экспертный совет)1. На данном заседании была пре-
1 См.: Модельная программа улучшения инвестиционного климата в субъекте РФ // http:// bujet.ru/article/87661.php26.08.2010 (дата обращения 20.08.2011); протокол заседания Экспертного совета по региональной инвестиционной политике при Министерстве регионального развития Российской Федерации от 25.08.2010 № 4 // http://www.minregion.ru/exp_sovet/meeting/ (дата обращения 08.03.2011).
зентована Модельная программа улучшения инвестиционного климата в субъекте РФ (далее — Модельная программа), разработанная Общероссийской общественной организацией «Деловая Россия».
На заседании Экспертного совета было принято решение одобрить представленную программу, а также была отмечена готовность Министерства регионального развития участвовать в мероприятиях по внедрению Модельной программы в субъектах РФ. Далее в своем послании Федеральному Собранию РФ от 30 ноября 2010 г., президент РФ Д.А. Медведев дал указание региональным политическим лидерам подготовить программы по улучшению инвестиционного климата. По результатам доклада в рамках существующей системы формирования перечня поручений и указаний президента Российской Федерации1 высшие должностные лица субъектов РФ должны были в срок до 01.08.2011 г. обеспечить разработку и реализацию региональных программ, направленных на создание благоприятных условий для привлечения инвестиций в экономику субъектов РФ2.
Во исполнение поручения 15 февраля 2011 г. на совещании администрации губернатора Санкт-Петербурга Комитету экономического развития, промышленной политики и торговли (далее — КЭРППиТ) было поручено создать межведомственную рабочую группу по разработке региональных программ, направленных на создание благоприятных условий для привлечения инвестиций в экономику города. Результатом работы данной группы к 07.06.2011 г. должны были стать нормативно-правовые акты правительства Санкт-Петербурга, утверждающие соответствующие региональные программы. Ввиду комплексности явления инвестиционного климата ответственными за реализацию данного поручения установлены вице-губернаторы Санкт-Петербурга, курирующие основные направления экономической жизни региона. Распоряжением КЭРППиТ
1 Указ Президента РФ от 28 марта 2011 г. № 352 «О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации».
2 Официальный сайт Президента Российской Федерации // Ийр://президент.рф/поручения/9724 (дата обращения 28.09.2011).
было утверждено положение о межведомственной группе и определен постоянный состав, в которой входили только представители органов исполнительной власти г. Санкт-Петербурга. Стоит упомянуть, что данным положением была установлена возможность приглашения представителей научного сообщества и экспертов в качестве консультантов. Тем не менее окончательные решения вправе были принимать только члены рабочей группы.
Результатом работы данной группы стало постановление правительства Санкт-Петербурга от 28.06.2011 № 834, утверждающее Программу улучшения инвестиционного климата в Санкт-Петербурге на 2011—2015 годы (далее — Программа Санкт-Петербурга). Сравнивая положения Программы Санкт-Петербурга и Модельной программы, разработанной Общероссийской общественной организацией «Деловая Россия», можно с уверенностью констатировать, что в основе питерской версии программы лежит типовой проектный документ Модельной программы.
Таким образом, федеральное поручение о создании нормативного документа, направленного на формирование благоприятного инвестиционного климата, правительством г. Санкт-Петербурга было выполнено строго в рамках установленного срока в соответствии с принципами исполнительного федерализма в условиях действующей централизованной системы государственного управления. Формально заявленные в Программе Санкт-Петербурга принципы публичности и широкого вовлечения общественности в ее разработку фактически никак не повлияли на расширение состава участников разработки данной программы. Так, например, несмотря на информационно-презентационное освещение реализации Программы Санкт-Петербурга, сведения о ее исполнении отсутствуют и в СМИ, и в Интернете на сайтах органов государственной власти г. Санкт-Петербурга.
В этом отношении можно полагать, что потенциальная эффективность регионального механизма власти по формированию благоприятного инвестиционного климата могла бы стать существенно выше при условии расширения пространства публичной политики в городе.
