CC BY
57
УДК 330.322
Инвестиционные проблемы в сфере минерально-сырьевой базы России
В статье рассматриваются правовые проблемы инвестиционного процесса, направляемого на формирование минерально-сырьевой базы. Анализируются статистические данные по источникам финансирования геологоразведочного производства как фактора, влияющего на развитие экономической составляющей страны.
Ключевые слова: инвестиции; минерально-сырьевая база; геологоразведочное производство; государственная инвестиционная деятельность.
This article discusses legal challenges to the investment process directed at the formation of mineral-raw-material base. Statistics on funding sources is analyzed by geological prospecting production as a factor influencing the development of the economic dimension of the country.
Keywords: investment; mineral-raw-material base; geological exploration production; State investment activities.
Терехова Елена Владиславовна
канд. юрид. наук, начальник отдела методического обеспечения послевузовского обучения Финансового университета E-mail: ter_finlaw@maiL.ru
Общая характеристика состояния минерально-сырьевой базы России
В 2012 г. российской экономике не удалось выйти на траекторию уверенного роста, что доказывается ухудшением ее основных показателей. В стране продолжает снижаться уровень делового климата, падает интерес инвесторов к России. Макроэкономическая статистика позволяет сделать вывод о сформировавшемся в разных секторах экономики стагнационном тренде. Добыча газа сокращается, а нефти — не растет, в обрабатывающей промышленности нет прогресса и т. д. Все это свидетельствует о негативных тенденциях в российской экономике в целом и в инвестиционной сфере в частности.
С целью выявления тенденций и выработки предложений по совершенствованию государственной инвестиционной деятельности, влияющей на развитие инвестиционного климата
страны, проанализируем сферу минерально-сырьевой базы.
За последние 35 лет потребление энергоносителей в мире удвоилось, а использование других видов минерального сырья увеличилось в 3-5 и более раз. Россия играет ключевую роль в мировой экономике как поставщик полезных ископаемых. Наиболее значимыми для российской экономики являются пятнадцать видов минерального сырья, доля каждого из которых в мировой добыче превышает 4%,— это нефть, природный газ, уголь, уран, железные руды, платина и палладий, медь, никель, вольфрам, золото, серебро, алмазы, калийное и фосфатное сырье, значительная часть которых реализуется на мировых рынках.
Конечно, доходы от добычи твердых полезных ископаемых несравнимы с тем, что страна получает от энергоносителей, но нельзя забывать, что данная группа минерального сырья имеет стратегическое значение (железо, хром и др.) и высоколиквидна (золото, алмазы).
Следует отметить, что 2005-2008 гг. характеризовались интенсивным ростом инвестиций, направляемых на формирование минерально-сырьевой базы и осуществляемых за счет федерального бюджета: его вложения увеличились за указанный период в 2,2 раза, а внебюджетных источников — 2,3 раза. Но после 2008 г. произошел резкий спад инвестиций в данной сфере экономики: на 15%
средств, направляемых из федерального бюджета, и на 27% — из внебюджетных источников. Но если на геологоразведку инвестиции недропользователей стали увеличиваться с 2010 г. на 1,5-4% в год, то затраты федерального бюджета на этот сектор экономики продолжали сокращаться. По сравнению с 2005 г. они уменьшились в 2011 г. на 15%. В 2012 г. объем бюджетного финансирования составил 7,2 млрд руб. [1]. Возникло опасение, что из-за отставания государственного финансирования произойдет перекос показателей, характеризующий соотношение между затратами государства и бизнеса и заложенными в Долгосрочной программе воспроизводства МСБ до 2020 г. [2].
В то же время нельзя не отметить, что последствия глобального финансового кризиса проявились в геологической отрасли слабее, чем в других отраслях. Уже с 2010 г. суммарный объем инвестиций в геологоразведку увеличивается на 20-30%. В текущем году финансирование возрастет более чем на 20%, и это связано с производственной деятельностью компаний «Сургутнефтегаз», «Газпром», «АЛРОСА», а также отдельных золотодобывающих предприятий. На геологическое изучение недр и воспроизводство минерально-сырьевой базы в прошлом году было потрачено 19,5 млрд руб., в том числе из федерального бюджета — 1,16 млрд руб., республиканских бюджетов — 0,12 млрд руб., средств недропользователей — 18,2 млрд руб.
Вместе с тем в России отмечается снижение на аукционах и конкурсах активности недропользователей, причинами которого являются недостаток инвестиционных средств у потенциальных участников добычи минерального сырья, отсутствие развитой инфраструктуры в соответствующих специфических регионах Российской Федерации, уменьшение привлекательности объектов лицензирования, находящихся в государственном резерве.
Следует отметить, что субъекты рассматриваемой сферы экономики представлены крупными недропользователями — группой из 35 интегрированных компаний с годовыми затратами на геологоразведочные работы более 100 млн руб. либо осуществляющих эти работы в минимальных объемах, но занимающих высокие места в добыче и переработке твердых полезных ископаемых, в том числе компания «АЛРОСА», ЗАО «Петропавловск», ОАО «Северсталь», ОАО «ГМК Норильский Никель», ОАО «Атомредметзолото», ОАО «Полиметалл», ГМК «Интергео» и др. Эти компании вместе с дочерни-
ми предприятиями, составляя 15 % недропользователей и владея 30% лицензий, предусматривающих проведение геологоразведочных работ, затратили на их проведение в 2011 г. 64% общих внебюджетных вложений и обеспечили прирост запасов по 18 видам твердых полезных ископаемых из 29.
Крупные компании владеют 660 лицензиями по 29 видам полезных ископаемых. Из этого количества по 450 лицензиям предусмотрены геологоразведочные работы (по остальным лицензиям — эксплуатационная разведка, добыча, мониторинг состояния месторождений). Необходимо отметить, что технологических, определяющих инновационность освоения месторождений работ крупные компании практически не осуществляют. Очевидно, что данное обстоятельство пагубно влияет на развитие минерально-сырьевой базы страны.
По сравнению с 2010 г. финансирование геологоразведочных работ за счет средств крупных недропользователей увеличивалось медленнее, чем общие ассигнования за счет частных инвестиций, но при этом значительно возросла доля затрат на опережающие и поисковые работы по сравнению с предварительной и детальной разведкой. В 2012 г. затраты частных инвесторов на геологоразведку твердых полезных ископаемых составили 40 млрд руб. Основные вложения (75%) приходились на благородные металлы и алмазы, что объясняется высокой ликвидностью этих видов сырья [1].
Крупные компании редко нарушают условия лицензионных соглашений и, как правило, в случае необходимости приводят убедительные доводы, обосновывающие продление сроков геологического изучения недр. Так, в 2011 г. Росприрод-надзором были рекомендованы к внеочередной проверке соблюдения условий добычи только 3 лицензии из 227, тогда как в целом по стране — 262 лицензий из 1815.
Около 90% средств на проведение геологоразведочных работ выделяются компаниями на территориях Северо-Западного (цветные металлы, алмазы), Сибирского (уголь, уран, цветные и редкие металлы, благородные металлы, неметаллы) и Дальневосточного (уголь, уран, черные металлы, благородные металлы и алмазы) федеральных округов. Лишь в них достигаются должны соотношения между затратами федерального бюджета и недропользователей (от 1:5 до 1:10 и более по отдельным видам сырья), предусмотренные Долгосрочной программой воспроизводства МСБ до
2020 г. [2]. Однако если сравнить размер средств, направляемых из федерального бюджета и крупными недропользователями в геологоразведку в этих трех федеральных округах, то мы получим однопорядковые величины вложений в Сибирском и Дальневосточном федеральных округах, где и производится приоритетное по суммам вложений финансирование геологоразведочных работ.
Из вышеприведенного следует, что недропользователи ориентированы на разведку месторождений высоколиквидных благородных металлов, пользующихся повышенным спросом. По причине небольших вложений частных инвесторов в геологоразведку приросты добычи благородных металлов не восполняют добычу по остальным видам сырья. Отметим, что вложения бюджетных средств в геологоразведку неметаллов всегда считались наиболее успешными.
Некоторые крупные компании активно не занимаются геологоразведкой своих профильных видов полезных ископаемых, рассчитывая на имеющиеся у них запасы, разведанные еще в советское время. Таким образом, постепенно подрывается минерально-сырьевой фонд будущих поколений. Например, происходит прогрессирующее снижение запасов урановых, хромовых руд, а также алмазов, что связано с постепенным истощением эксплуатируемых месторождений России: урановорудного — «Стрельцовское» в Забайкальском крае, хромовых руд — «Центральное» в Уральском федеральном округе, алмазов — «Мир», «Айхал», «Интернациональная» в Якутии [1].
Остро стоит вопрос о привлечении инвестиций в исследуемую область. Необходимо создавать максимально благоприятные условия для бизнеса, чтобы привлекать в экономику регионов частные инвестиции, превышающие государственные вложения, при которых на один рубль государственных средств приходилось бы четыре — пять рублей частных инвестиций. Невозможно совершенствовать минерально-сырьевую базу без развития соответствующих территорий региона.
Приоритетные направления инвестирования
В соответствии со Стратегией социально-экономического развития Сибири до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 05.2010 № 1120-р, приоритетными отраслями социальноэкономического развития Сибири в 2010-2020 гг. должны быть добывающая промышленность (до-
быча нефти, газа, угля, черных, цветных, благородных и редкоземельных металлов); геологоразведочные работы; перерабатывающая промышленность — глубокая переработка первичного сырья (нефте-, газо-, угле-, лесохимия) и др. На основании указанной Стратегии определены приоритетные сферы социально-экономического развития. И следует отметить, что без положительного инвестиционного климата, без создания инфраструктурных проектов будет весьма затруднительно реализовать поставленные задачи.
Наиболее значимыми для российской экономики являются пятнадцать видов минерального сырья, доля каждого из которых в мировой добыче превышает 4%, - это нефть, природный газ, уголь, уран, железные руды, платина и палладий, медь, никель, вольфрам, золото, серебро, алмазы, калийное и фосфатное сырье
При этом Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 г., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 28.12.2009 № 2094-р, содержит указание на комплексное, системное и синхронное взаимодействие государства, бизнеса и общества на принципах государственно-частного партнерства в реализации ключевых инвестиционных проектов в первую очередь на территориях опережающего экономического роста.
Несмотря на то, что государство уделяет большое внимание развитию Дальнего Востока, бизнес все равно неохотно идет в этот регион из-за сложных климатических условий и существующих инфраструктурных ограничений.
Конечно, для развития дальневосточных территорий с опережающими средними темпами по стране необходимо создавать привлекательные условия для частных инвесторов. Для этой цели нужно вводить облегченный налоговый режим, снижая или освобождая от налога на прибыль действующие предприятия обрабатывающей промышленности, вводя нулевую ставку НДС или освобождая от НДС предприятия, которые
оказывают услуги жителям Дальнего Востока, например авиационный транспорт. Причем комплекс мер по обеспечению инвестиционной привлекательности Дальнего Востока должен быть прописан в проекте федерального закона о развитии Дальнего Востока [3].
Лицензирование добычи полезных ископаемых
Территориальные органы в процессе подготовки лицензионных соглашений по сложным многопрофильным площадям и крупным объектам зачастую не предусматривают, с одной стороны, возможность досрочного завершения стадии геологического изучения по отдельным пунктам соглашения в случае получения доказанного отрицательного результата, а с другой стороны, не обеспечивают условиями лицензии необходимость всестороннего изучения объектов. Это приводит к необоснованному списанию с баланса «омертвленных» в отвалах и отходах переработки ценных попутных компонентов.
Недостаточные финансовые вложения крупных компаний в научноисследовательские инновационные технологии поисков, разведки, технологий добычи и переработки руд обуславливают низкую эффективность поисков новых месторождений
Отсутствуют четкая система и оперативность апробации прогнозных ресурсов, позволяющие территориальным органам вести мониторинг площадей, подготавливаемых к лицензированию. Это приводит к недоучету минерагенической специализации и неразработке возможных направлений перспективного развития регионов и преобладанию в лицензионных перечнях участков недр с целью геологического изучения и поисков благородных металлов и алмазов. В то же время данное обстоятельство становится причиной их неадекватной оценки при определении разовых платежей за право пользования участками недр. Учитываемые крупными компаниями, подготовленные ими прогнозные ресурсы на лицензион-
ных площадях не проходят апробацию в профильных институтах Роснедр. Соответственно они не могут быть учтены при подготовке перспективных программно-целевых мероприятий по воспроизводству минерально-сырьевой базы. Это предопределяет необходимость внесения в постановление Правительства РФ от 17.06. 2004 № 293 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию» изменений, касающихся апробации прогнозных ресурсов и мониторинга площадей, подготавливаемых к лицензированию.
Отсутствует утвержденный порядок лицензирования участков недр федерального значения, что вызывает беспокойство крупных компаний, которые нацелены на участие в аукционах и конкурсах главным образом как раз на такие участки. Юридически не определено понятие «проявление полезных ископаемых» [1].
Законодательством не предусмотрена проверка Росприроднадзором уведомлений, направляемых Роснедрами и его территориальными органами в рамках процедуры досрочного прекращения права пользования недрами. Отсутствует возможность изменения границ участка недр в целях исправления «технических ошибок» при выдаче лицензий согласно п. 19 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1992 № 3314-1, а также при проведении аукционов или конкурсов.
Первоочередные меры, которые необходимо принять для обеспечения добычи полезных ископаемых
До настоящего времени остается недоработанной нормативно-правовая база обеспечения проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, в частности не утвержден Административный регламент проведения экспертизы.
В практической сфере существуют проблемы в части подготовки, согласования и утверждениятех-нических проектов разработки месторождений полезных ископаемых. Постановлением Правительства РФ от 03.03.2010 № 118 утверждено Положение о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами»,
в соответствии с которым сначала недропользователь должен подготовить проект строительства предприятия, пройти государственную экспертизу в рамках законодательства о градостроительной деятельности, промышленной безопасности опасного производственного объекта, государственную экологическую экспертизу, а лишь затем подготовить проект разработки месторождения и пройти согласование этого проекта в специальной комиссии на предмет его соответствия законодательству о недрах.
На наш взгляд, более правильно сначала подготовить проект разработки месторождения и провести его государственную экспертизу на предмет его соответствия законодательству о недропользовании и условиям пользования недрами, закрепленными в лицензии, и только затем подготовить проект строительства предприятия и проводить все экспертизы, связанные именно со строительством объекта.
В части экспертизы промышленной безопасности необходимо увязать между собой нормы постановления Правительства РФ от 16.02.2008 № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию», приказа Минприроды России от 25.06.2010 № 218 «Об утверждении требований к структуре и оформлению проектной документации на разработку месторождений твердых полезных ископаемых, ликвидацию и консервацию горных выработок и первичную переработку минерального сырья» и требования Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».
Не урегулированы также вопросы, касающиеся согласования нормативов потерь полезных компонентов при первичной переработке полезных ископаемых, корректировке производственной мощности предприятия по отношению к устанавливаемой в лицензии на пользование недрами.
Выводы
Несовершенство законодательной базы приводит к тому, что проще всего избегать комплексного использования добытого сырья, не вкла-
дывать финансовые ресурсы на длительную перспективу с отложенной прибылью. Недостаточные финансовые вложения крупных компаний в научно-исследовательские инновационные технологии поисков, разведки,технологий добычи и переработки руд обуславливают низкую эффективность поисков новых месторождений.
На наш взгляд, с целью повышения в целом государственной конкурентоспособности и определения направлений инвестирования необходимо разработать параметры и провести мониторинг государственных природных ресурсов.
Представляется очевидным, что инновационное развитие России, т. е. формирование в стране постиндустриальных отраслей экономики, без принципиального обновления ее индустриального каркаса не может быть успешным. Очевидным приоритетом является отечественный минерально-сырьевой комплекс. В отличие от многих других секторов промышленности он имеет реальную возможность занять и удерживать эксклюзивные ниши в системе глобальных рынков. Для этого необходимо принципиальное обновление технического и технологического парка добывающих и перерабатывающих отраслей, которое должно стать одним из направлений модернизации отечественной экономики.
Литература
1. Аксенова С. А., Некрасова А. И. Результаты геологоразведочных работ на твердые полезные ископаемые в 2012 г. и перспективы на 2013 г. // Разведка и охрана недр. 2013. № 1.
2. Приказ Минприроды России от 16.07. 2008 № 151 «Об утверждении Долгосрочной государственной программы изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья».
3. Штыров В. Как привлечь инвестиции на развитие дальневосточных территорий // URL: http: www.1sn.ru/73767.htm1.
