CC BY
65
ИНВЕСТИЦИОННАЯ ПОЛИТИКА И МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ КАК ИНСТРУМЕНТЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ
(на примере Республики Карелия)
А.Н. ГЕХТ
Институт экономики Карельского научного центра РАН
Особенностью российской экономики является разнообразие экономической, социальной и этнической ситуации в отдельных регионах страны. Регионы различаются как размерами экономического потенциала, так и способностью к саморазвитию в условиях новых экономических отношений. Производственно-отраслевые ориентиры территорий не стимулируют привлечение инвестиций, создание и реализацию новых технологий. Все это определяет уникальность региональных ситуаций, сложность использования при этом зарубежного опыта. Отсутствие определенности в государственном регулировании территориального развития усугубляет положение регионов, затрудняет становление эффективной территориальной структуры экономики.
Разнообразие российских регионов ведет к тому, что одинаковые действия могут приводить к существенно различающимся результатам. Следовательно, федеральная региональная политика и деятельность региональных властей должны учитывать особенности регионов. Следует отметить, что с особенностями регионов в значительной степени связан рост межрегиональных различий. Согласно В. Лексину и А. Швецову пространство современной России изначально дифференцировано сильнее, чем пространства большинства других сложно устроенных и территориально обширных государств. Они выделили одиннадцать подпространств, по которым можно анализировать межрегиональную дифференциацию: природно-климатическое, природно-ресурсное, статусно-территориальное, правовое, политическое, экономическое, хозяйственно-объектное, транспортно-инфраструктурное, социальное, национально-этическое и конфессиональное [6,
с. 41]. Часть из них оказала существенное, а часть — незначительное влияние на рост экономических и социальных диспропорций.
Дифференциация регионов по важнейшим показателям социально-экономического развития показывает, что различия между субъектами Федерации не только не сокращаются, но, напротив, увеличиваются. Это является общей тенденцией: экономический рост во всех странах приводит к усилению дифференциации территорий, поскольку благополучные регионы преумножают свой потенциал, а неблагополучные — не имеют условий для развития.
Согласно имеющимся данным, при увеличении разрыва по экономическим показателям (промышленное производство, инвестиции, безработица, налоги) разрыв по социальным показателям (соотношение денежных доходов и величины прожиточного минимума, розничный товарооборот) сокращается (табл. 1). Это означает, что с каждым годом ради решения социальных проблем приходится перераспределять средства между благополучными и неблагополучными регионами в пользу последних. Проблемы решаются, но в основном за счет активации механизма трансфертного регулирования и наращивания объемов предоставляемой финансовой помощи.
Различия в уровне социально-экономического развития регионов не только количественные, но и качественные. Если в одних регионах речь идет о переходе от индустриального к постиндустриальному развитию, то в других — темпы развития ниже общегосударственных. Если в одних регионах уровень развития инфраструктуры, особенно производственной, находится на удовлетворительном уровне, то в других регионах такая инфраструктура
Таблица 1
Динамика различий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации за 2000 — 2005 гг. [2]
Показатель
Годы
Максимальные различия
Объем производства промышленной продукции на душу населения
Оборот розничной торговли на душу населения
Налоговые и неналоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на душу населения
Объем инвестиций в основной капитал на душу населения
Соотношение денежных доходов на душу населения и величины прожиточного минимума
Уровень зарегистрированной безработицы
2000 2005 2000 2005 2000 2005 2000 2005 2000 2005 2000 2005
в 64 раза в 281 раз в 34 раза в 27 раз
более чем в 50 раз в 194 раза более чем в 30 раз в 44 раза более чем в 8 раз в 6 раз в 29 раз в 33 раза
практически отсутствует. Регионы различаются по имеющейся ресурсной базе, научно-техническому потенциалу, сложившимся институтам.
Внутри регионов также происходит рост цен-тро-периферийного неравенства. Региональные центры и города экспортных отраслей адаптируются к новым условиям намного быстрее, чем города с меньшей численностью населения и сельская местность. Возрастает внутрирегиональное неравенство в доходах, доступности образования и других социально значимых услугах.
Республика Карелия является приграничным регионом России с активной внешнеэкономической деятельностью. Поэтому в условиях открытости экономики и предстоящего вступления России в ВТО для обеспечения конкурентоспособности необходимо достижение показателей сопредельных
приграничных терри- 170 _
торий, которые в настоящее время намного выше республиканских и среднероссийских показателей.
Данное обстоятельство требует более высоких темпов роста добавленной стоимости по Республике Карелия, чем в целом по России, для исключения миграции наиболее квалифицированных кадров и капитала за пределы республики.
В целом физический объем промышленного производства в Республике Карелия
возрос в 2004 г. к уровню 1998 г. на 48,9 %, в России — на 53,5 % (рис. 1).
Однако, несмотря на некоторый всплеск физических объемов в 2004 г. (109,3 %), в предыдущие годы при сохранении положительной динамики данного показателя темпы его роста существенно замедлились. Так, если в 1999 г. индекс физического объема промышленного производства составлял 121,6 %, то в 2002 г. - 103,4 %, а в 2003 г. - уже 100,6 %. Замедление темпов роста в промышленности связано с рядом неблагоприятных факторов, основными из которых в рассматриваемом периоде являлись: неблагоприятная конъюнктура на мировых рынках на основные виды карельского экспорта, рост цен на продукцию и услуги естественных монополий, устаревшие технологии и изношенное оборудование на предприятиях республики.
150
130
1998 г.
1ааа г. 2000 г.
• Республика Карелия
2001 г. 2002 г. 2003 г.
—■ — Российская Федерация
2004 г.
Рис. 1. Динамика физического объема промышленного производства по Российской Федерации и Республике Карелия в 1998 — 2004 гг., в % к 1998 г.
153,4
%
350,0
300,0
250,0
200,0
150,0
100,0
320,4
295,9
278,4^^^ --------------
224,3 /
155,1 ¿Л"" 172,0
100,0^ 140,2 ^ 105,3 ___Ш ~~ 123,6 ** 134,4 __ .—1-- 137,9 __ш-
1998 г.
1999 г. 2000 г.
—•—Республика Карелия
2001 г.
2002 г. 2003 г.
Российская Федерация
2004 г.
Рис. 2. Динамика инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования в Российской Федерации и Республике Карелия в 1998 — 2004 гг., в % к 1998 г.
лений статусом городского округа» от 1 декабря 2004 г. № 824-ЗРК, «О муниципальных районах в Республике Карелия» от 1 декабря 2004 г. № 825-ЗРК, «О городских, сельских поселениях в Республике Карелия» от 7 апреля 2005 г № 866-ЗРК и включает 127 муниципалитетов, в том числе 2 городских округа, 16 муниципальных районов, 22 городских поселения и 87 сельских поселений.
Социально-территориальная структура районов республики разнообразна, что обусловлено историей социально-экономического
По рангу инвестиционного потенциала Республика Карелия находится на 61-м месте из 89 возможных, это низкий уровень по сравнению с соседними регионами СЗФО.
На фоне роста инвестиций за счет увеличения доли привлеченных средств (рис. 2) продолжается снижение собственных средств предприятий в общем объеме инвестиций. За период с 1998 по 2005 г. доля собственных средств предприятий в структуре источников инвестиций сократилась с 79 до 42 % (табл. 2), происходит снижение удельного веса инвестиций за счет прибыли (с 37,7 % в 2000 г. до 15,3 % в 2004 г.).
С 1 января 2006 г. структура муниципальных образований Республики Карелия, ранее состоящая из 4 городов, 15 муниципальных районов и 1 национальной волости, приведена в соответствие с законами Республики Карелия «О наделении городских посе-
развития Республики Карелия в целом. Семь муниципальных районов расположены вдоль границы с Финляндией, а следовательно и с Европейским Союзом. Установление современной границы, формирование «закрытой приграничной зоны», промышленное освоение лесных ресурсов (что запрещалось в советский период), открытие международных пунктов пропуска, активизация приграничного сотрудничества и др. являются основными факторами, влияющими на развитие данных муниципальных образований
Различие в социально-экономической ситуации районов республики связано с особенностями хозяйственной деятельности. На территории 4 муниципальных районов (города Костомукша, Кондопога, Питкяранта, Сегежа) сосредоточены крупные промышленные предприятия, что позволяет отнести данные муниципальные образования
Таблица 2
Структура инвестиций в основной капитал по источникам финансирования, в процентах к итогу [12]
Источники финансирования 1998 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г.
Собственные средства предприятий 79,0 69,0 55,8 36,5 36,3 37,0 33,2 41,9
Привлеченные средства 21,0 28,6 43,3 63,5 63,7 63,0 66,8 58,1
из них:
кредиты банков 0,6 1,1 1,1 3,5 15,1 13,5 30,8 20,3
заемные средства других организаций 0,4 5,3 2,6 1,4 3,8 4,3 4,8 4,3
бюджетные средства, в том числе: 12,4 17,6 16,2 14,6 16,2 21,4 13,3 14,7
федерального бюджета 3,5 5,4 5,4 7,8 11,3 13,7 5,7 6,6
бюджета Республики Карелия 8,8 9,2 9,5 5,9 4,3 7,4 6,1 7,0
Средства внебюджетных фондов 3,2 0,3 0,4 0,9 1,7 0,7 1,1 0,6
Прочие 4,5 4,2 22,9 43,1 26,9 23,1 16,8 18,2
к промышленно развитым районам. Также к этой группе относится г. Петрозаводск (региональная столица), основные промышленные производства которого представлены машиностроением, лесной, пищевой и перерабатывающей промышленностью.
Пять муниципальных образований (Лахден-похский, Олонецкий, Пряжинский, Медвежье-горский и Сортавальский районы) относятся к территориям с высокой долей сельскохозяйственного производства.
Экономика остальных территорий главным образом основана на лесопромышленном комплексе (Пудожский, Суоярвский, Калевальский, Лоухский, Муезерский, Прионежский районы), пищевой промышленности и транспорте (Кемс-кий, Беломорский районы).
В структуре экономики Республики Карелия определяющую роль играет промышленность, обеспечивающая в 1999 г. и последующих годах 45 — 55 % всего объема производства товаров, работ и услуг. Причем около 60 % всего промышленного производства республики сосредоточено в трех административных районах (Костомукшском, Кондопожском, Сегежском), в то время как там проживает лишь 17 % населения региона. Так, например, Пудожский район, имея на своей территории 3,9 % населения (30,1 тыс. жителей), про-
изводит лишь 1,5 % промышленной продукции от общереспубликанского объема.
Полученные результаты позволяют сделать вывод о наличии существенных диспропорций в территориальной структуре экономики Республики Карелия, прежде всего о «разрыве» между размещением производства и населения.
В силу различия по показателям экономического развития муниципальные образования республики различаются по своей доходной обеспеченности. Так, Костомукша и Кондопожский район, основу экономики которых составляют крупные предприятия, экспортирующие значительную часть своей продукции, заметно опережают остальные территории по налоговым доходам (табл. 3).
Различие доходов на душу населения территорий очень велико, в 1999 г. — примерно в 7 раз, затем несколько уменьшилось (2002 г. — 4,8 раза), но с 2004 г. дифференциация снова начала расти и к 2006 г. составила почти 10 раз.
Уменьшение разрыва в 2002 г. связано с увеличением налоговых поступлений по Вепсской волости вследствие реализации программы социально-экономического развития волости, находящейся под контролем Правительства Республики Карелия. За короткий срок в волости было образовано шесть крупных предприятий и 22 филиала лесопро-
Таблица 3
Налоговые поступления во все уровни бюджетов на душу населения, руб.
Район 1999 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г.
г. Костомукша 11 901 14 244 15 377 25 526 85 634 56 927
г. Кондопога 9 642 12 064 8 775 10 314 20 394 20 979
г. Петрозаводск 4 303 7 223 9 841 11 673 15 315 19 205
г. Сегежа 4 849 6 896 7 330 9 664 12 885 18 770
Карелия в целом 4 829 6 805 8 349 10 429 15 721 16 678
Кемь 3 692 7 478 10 407 16 338 14 359 14 388
Беломорский 3 267 5 020 6 309 10 591 12 284 11 892
Лахденпохский 2 695 3 701 4 878 6 353 7 75 11 255
Прионежский 5 514 6 907 6 159 7 201 7 516 11 143
Сортавала 3 101 4 564 6 340 7 327 9 533 10 882
Калевальский 4 940 5 608 6 957 9 006 11 513 10 735
Суоярвский 5 306 5 484 8 059 8 615 9 969 10 352
Медвежьегорский 2 219 3 721 4 596 6 064 7 963 9 449
Лоухский 4 602 6 644 6 476 7 900 9 319 9 417
Питкяранта 4 217 5 294 6 275 7 844 8 932 9 402
Муезерский 7 366 6 239 7 267 8 757 9 734 7 863
Пряжинский 3 081 4 016 5 224 5 282 6 554 7 389
Пудожский 3 028 3 884 4 825 4 536 5 635 5 942
Олонецкий 2 342 2 943 3 731 4 046 5 724 5 795
Вепсская волость 1 643 5 883 8 115 9 247 15 195
мышленных и камнеобрабатывающих компаний. Благодаря этому объем выпуска промышленной продукции за 2001 г. увеличился в четыре раза, что, в свою очередь, и обусловило резкий приток налогов в местный бюджет.
Надо отметить, что предприятия Республики Карелия экспортируют в основном сырье, а цены на него нестабильны в Европе. Этим объясняется падение в определенные годы налоговых доходов по ряду районов.
Если сравнивать рост собственных доходов и расходов по муниципалитетам Карелии, то в целом видно снижение активности муниципальных образований. У большинства муниципалитетов в период за 1998 — 2000 гг. собственные доходы росли быстрее, чем расходы, сменившись в 2001 — 2002 гг. на прямо противоположную тенденцию (2002 г. — у всех муниципалитетов рост расходов превысил рост доходов). В 2003 г. в большинстве случаев рост доходов опережал рост расходов, 2004 г. — опережение роста доходов над расходами было только в двух районах, 2005 г. — в половине муниципалитетов рост доходов превысил рост расходов. Столь нестабильная картина объясняется ежегодными изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве, постепенном разграничении расходных полномочий и доходных источников.
В большинстве случаев отмечается практически пропорциональная зависимость между ростом собственных доходов и налоговых сборов в муниципальных образованиях. За исключением 2003 и
млн.руб 11 000 -
*
А- ■ ■ * _ . - — А" "
2000 год 2001 год 2002 год 2003 год 2004 год 2005 год 2006 год
■Консолидированный бюджет
Бюджет РК
Местные бюджеты
Рис. 3. Поступление налоговых доходов в консолидированный бюджет Республики Карелия в разрезе бюджетов за 2000 — 2006 гг.
2005 гг. в большинстве муниципальных образований рост собственных доходов превышал рост налоговых доходов. В 2005 г. во всех муниципалитетах рост налоговых доходов превысил рост собственных, что является отражением проводимых в стране реформ. Активность в развитии территории ведет больше к росту поступлений в федеральный и региональный бюджеты и в меньшей степени — собственных доходов муниципального образования. В целом картина поступления налоговых доходов по уровню бюджетной системы в Республике Карелия за период 2000 — 2006 гг. представлена на рис. 3. Получается, что местные власти не слишком заинтересованы в ускорении роста собственных доходов, а федеральные и региональные власти наиболее надежные и перспективные источники доходов оставляют в своих бюджетах.
В силу того, что в Карелии все больше средств остается в региональном бюджете, все больше средств приходится направлять на финансовую поддержку местных бюджетов (табл. 4). Лишь в 2003 г. финансовая поддержка уменьшилась, но доля республиканского бюджета по-прежнему превышает 2/3 консолидированного.
Анализ динамики финансовой помощи для большинства муниципальных образований частично зависит от роста налоговых сборов — чем больше налогов, тем меньше помощь.
Анализируя рост собственных доходов и финансовой помощи, видно, что с увеличением темпов роста собственных доходов темпы роста помощи уменьшаются. Сравнение расходов и финансовой помощи показывает отсутствие зависимости между их ростом. Надо отметить, что для большинства районов республики за период 1998 — 2005 гг. темпы роста финансовой помощи опережали темпы роста расходов.
Бюджеты всех муниципальных образований, за исключением одного в 1999 г., двух в 2000 г., 2001г., в 2004 г. и трех в 2005 г., получали дотацию на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из бюджета Республики Карелия.
С 1998 по 2001 г. общей тенденцией было увеличение суммы финансовой помощи и
9 000 --
8 000 --
7 000
6 000 --
5 000
4 000
3 000 --
2 000
1 000
Таблица 4
Финансовая поддержка муниципальных образований в бюджете Карелии, млн. руб.
Год Доходы бюджета Расходы бюджета Финансовая поддержка бюджетов других уровней Доля расходов бюджета РК в расходах консолидированного бюджета Доля расходов бюджета РК (за вычетом финансовой поддержки) в консолидированном бюджете
Факт Уд. вес в расходах,%
1998 1 313 1 161 151 13 53,4 46,4
1999 2 383 2 326 514 22,1 60,3 47
2000 3 437 3 230 521 16,1 61 51,1
2001 4 258 4 245 921 21,7 68,5 52,9
2002 5 542 5 965 2017 33,8 70,6 46,7
2003 5 529 6 463 1669 25,8 65,5 48,6
2004 7 583 8 021 3221 40,2 73,5 43,97
2005 10 456 10 206 4062 39,8 75,4 45,35
2006 12 100 13 014 4513 34,7 78,2 51,1
ее доли в общих доходах. С 2002 г. доля финансовой помощи в общих доходах муниципалитетов стала несколько снижаться. Следует отметить существенную дифференциацию между муниципальными образованиями по сумме финансовой помощи, масштабам прироста, по доле в общих доходах.
Сократилась разница между минимальной и максимальной величинами по общему объему предоставляемой финансовой помощи на душу населения с 46 раз в 1998 г. до 4,9 раза в 2006 г. (в виде дотации на выравнивание — с 17,8 раза до 2,6 раза).
При наличии законодательной базы формирования собственных доходов муниципальных образований важными нерешенными проблемами, определяющими их обоснованность, являются:
> крайне ограниченные источники собственных налогов и сборов;
> несоответствие собственных доходов расходным полномочиям органов местного самоуправления;
> незаинтересованность органов местного самоуправления в увеличении налогооблагаемой базы, включая и собственную, и собираемости налогов и сборов.
Таким образом, в настоящее время, несмотря на проведенные реформы, межбюджетные отношения являются все-таки одним из основных тормозов в стремлении к росту доходов как субъектов РФ (относительно РФ), так и муниципальных образований (относительно субъектов).
Текущая финансовая поддержка регионов (районов) является важной, но не единственной составляющей региональной политики. Также в нее входит инвестиционная поддержка, которая в настоящее время используется крайне неэффективно.
С началом реализации в 2003 г. в Карелии программы «Инвестиционная политика Правительства Республики Карелия на 2003 — 2006 годы» была
поставлена задача удвоения объемов инвестиций по сравнению с предыдущим четырехлетним периодом. За 2003—2006 гг. объем инвестиций в основной капитал составил 55,7 млрд руб., при 26,8 млрд руб. за 1999 - 2002 гг.
Стимулирование инвестиционной деятельности и привлечения инвестиций в экономику региона происходит посредством оказания государственной поддержки инвесторам, реализующим инвестиционные проекты на территории республики. Как показывает анализ, наиболее востребованной формой государственной поддержки инвесторов является предоставление на конкурсной основе льготных бюджетных кредитов для реализации инвестиционных проектов. Также существует такая форма государственной поддержки инвесторов, как предоставление налоговых льгот по налогу на прибыль и налогу на имущество в рамках режима инвестиционного благоприятствования на основе заключенных инвестиционных соглашений. Всего за 2002 - 2006 гг. было заключено 20 инвестиционных соглашений. Объем инвестиций по данным проектам составляет 6 055 млн руб., в ходе их реализации будет создано 2,6 тыс. новых рабочих мест.
Инвестиционные проекты, для реализации которых в последние годы предоставлен режим инвестиционного благоприятствования, направлены на создание промышленных производств в Приладожье, Костомукше, Петрозаводске, модернизацию производства бумаги в Сегеже. Следует отметить, что основная доля инвестиций приходится на группу промышленно развитых территорий, обеспечивающих наибольшие налоговые поступления в бюджет.
Приоритетные цели инвестирования в основной капитал предприятия и организации связывают с расширением существующего производства и поддержанием мощностей, в связи с чем большая
часть инвестиций направляется на приобретение машин и оборудования. Так, по итогам 2004 г. на эти цели было направлено 52 % общего объема инвестиций. В отдельные годы высокие показатели по приросту инвестиций показывают и другие районы, но это, как правило, связано с вводом в эксплуатацию объектов социальной инфраструктуры, коммунального назначения и дорожного строительства, полностью финансируемых из регионального бюджета.
Государственные инвестиции в инфраструктуру из республиканского бюджета начиная с 2002 г. осуществляются через адресную инвестиционную программу, которая и содержит список объектов капитального строительства. Несмотря на предпринимаемые меры по улучшению инвестиционного климата в Карелии, его оценка на сегодняшний день является самой низкой среди субъектов Северо-Западного федерального округа. Уровень инвестиционной активности в Карелии также значительно ниже среднероссийского показателя.
Таким образом, инвестиционные механизмы, задействованные на сегодняшний день, не приносят значимых результатов. Кроме того, следует отметить, что сложившаяся практика межбюджетных отношений не оказывает никакого позитивного влияния на инвестиционную привлекательность регионов и муниципальных образований, поскольку расширение региональной налоговой базы за счет привлечения и эффективного использования инвестиций сопровождается уменьшением федеральных и региональных трансфертов.
Инвестиционная привлекательность регионов самым непосредственным образом зависит от качества инвестиционной политики, разрабатываемой и реализуемой непосредственно на региональном уровне. Очевидно, что роль инвестиций в осуществлении программ социально-экономического развития регионов будет возрастать, что предъявляет особые требования к определению иерархии целей и задач инвестирования, использованию программного подхода к выявлению «полюсов роста», где концентрация инвестиционных ресурсов может дать наибольший мультипликационный эффект, послужить условием решения ряда других региональных проблем.
При этом механизмы совершенствования, предназначенные для реализации региональной инвестиционной политики Республики Карелия, не ограничиваются разработкой инвестиционной программы развития экономики региона, несмотря на то, что она может рассматриваться как
стержневая часть регулирования инвестиционной деятельности.
Существующая система управления инвестиционным развитием на региональном уровне ориентирована на управление объектами инвестиционной деятельности и имеет следующие недостатки:
1) цели инвестиционного развития строго не определены, и, следовательно, проводимые мероприятия, направленные на инвестиционное развитие, не имеют четкой ориентации и приводят к противоположным результатам, не позволяя сконцентрироваться на достижении конкретных целей в условиях ограниченности средств;
2) не определена зона ответственности за инвестиционное развитие региона;
3) не сформированы этапы координации деятельности различных структур в процессе инвестиционной деятельности;
4) деятельность, направленная на инвестиционное развитие, носит хаотичный, несистемный характер;
5) в действующей системе управления инвестиционным процессом отсутствует система контроля за выполнением мероприятий, связанных с инвестиционным развитием;
6) отсутствуют мониторинг инвестиционного развития региона и анализ эффективности соответствующих мероприятий.
В Карелии в настоящий момент происходит лишь становление стратегического уровня управления развитием муниципальных образований. Районы лишь начинают процесс разработки собственных концепций развития. Применяющиеся на местах комплексные программы экономического развития административных районов, которые в свою очередь подразделяются на районные целевые программы, как показывает практика, не могут выступить катализатором развития. Связано это и с комплексным характером данных программ, и с невысоким уровнем менеджмента. На практике это приводит к тому, что в программу порой входят взаимоисключающие друг друга цели (как правило, это связано с противоречием экономической эффективности и социальной справедливости).
Принимаемые районными администрациями комплексные планы, как правило, не реализуются по объективным и субъективным причинам. Как уже отмечалось ранее, у местных администраций нет достаточных ресурсов для воздействия на развитие. Другой причиной называется также незаинтересованность местных органов власти в
развитии своих территорий. Связано это зачастую с иждивенческой практикой, сформированной в рамках межинституционального направления региональной политики, — предоставление помощи отдельным неразвитым территориям. Решение данного вопроса лежит прежде всего в реформировании системы межбюджетных отношений.
Другой причиной является отсутствие в целом системы по формированию территориального развития, охватывающей весь государственный уровень, и в ее рамках — эффективных инструментов регулирования.
Согласование реализации программ, консолидация ресурсов их участников возможны лишь при условии партнерского взаимодействия власти, общества и бизнеса. Основой этого взаимодействия и его институциональной формой может стать своеобразное стратегическое соглашение о развитии самоуправляемых территорий, участниками которого выступают правительство, районы, предприятия, общественные структуры и иные организации, принимающие на себя миссию стратегического действия по развитию республики в целом. В этом случае развитие республики перестало бы быть заботой и делом только правительства. При этом развитие предполагает преодоление раздробленности и рассогласованности действий, управленческой изолированности, административного и экономического эгоизма.
В Карелии в сфере межбюджетных отношений с целью стимулирования эффективной реализации органами местного самоуправления отдельных собственных полномочий, отвечающих приоритетам социально-экономического развития территорий, необходимо усовершенствовать порядки распределения средств региональных фондов софинансирования социальных расходов и муниципального развития Республики Карелия.
Распределение средств региональных фондов софинансирования социальных расходов по единым принципам позволит повысить прозрачность и обоснованность предоставляемых межбюджетных трансфертов. Требуется определить конкретные направления расходования средств фонда, перечень критериев отбора муниципальных образований, уровень софинансирования муниципалитетов.
Следует устранить недостатки действующего порядка распределения средств Фонда муниципального развития, одним из которых является отсутствие формализованных и прозрачных механизмов планирования капитальных расходов. Распределение средств фонда необходимо осуществлять
на основе конкурсного отбора инвестиционных проектов (программ) муниципальных образований с учетом бюджетной обеспеченности территорий. Также для распределения средств фонда следует применять заявительный принцип, означающий, что инициатива реализации конкретного инвестиционного проекта должна идти непосредственно от органа местного самоуправления соответствующего муниципального образования. Оценку инвестиционных проектов целесообразно осуществлять с точки зрения их социальной значимости с учетом показателя, характеризующего обеспеченность муниципалитета объектами социальной сферы и инженерной инфраструктуры в сопоставлении со средним уровнем.
Важным направлением является необходимость усиления роли Фонда реформирования муниципальных финансов, основная задача которого — стимулирование экономических реформ в муниципальных образованиях, активизация процессов финансового оздоровления и реформирования бюджетной сферы, повышение эффективности управления муниципальными финансами.
Средства указанного фонда могут распределяться между муниципальными образованиями по результатам конкурса с учетом итогов интегральной оценки качества управления муниципальными финансами. Основные направления, по которым планируется интегральная оценка — это повышение обоснованности и точности бюджетного планирования, переход к среднесрочному планированию и бюджетированию, ориентированному на результат, обеспечение прозрачности бюджетного процесса на муниципальном уровне.
Учитывая тот факт, что устойчивое развитие регионов невозможно без снижения внутрирегиональных социально-экономических различий, важной целью в этой связи является снижение концентрации региональной экономики в малом числе муниципальных образований. Поэтому, рассматривая региональные стратегии бизнес-групп, необходимо поддерживать или в инициативном порядке стимулировать те из них, которые обеспечивают подъем отсталых и бедных ресурсами территорий, предполагают перепрофилирование и возрождение депрессивных регионов.
Кроме того, необходимо разрабатывать региональные программы, направленные на вывод муниципальных территорий из депрессивного состояния, включающие механизмы оздоровления их экономического состояния (аналогично реализованной в 2001 г. программе по Вепсской волости,
обеспечившей рост объема выпуска промышленной продукции за один год в четыре раза, что в свою очередь обусловило резкий приток налогов в местный бюджет (см. табл. 3).
Становление новой системы государственного регионального планирования требует соответствующего информационного обеспечения. Во-первых, необходимо создание и функционирование системы статистического учета и предоставления органам государственной власти и местного самоуправления информации, необходимой для составления прогнозов социально-экономического развития, включающей сведения организаций всех форм собственности. Во-вторых, проведение мониторинга социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и мероприятий, осуществляемых органами государственной власти, местного самоуправления, хозяйствующими субъектами в сфере инвестиционной политики.
Вероятно, в этом случае, цели реформы межбюджетных отношений, главными из которых являются повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами на всех уровнях бюджетной системы Республики Карелия и создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития территорий городских округов, муниципальных районов и поселений, будут достижимы.
ЛИТЕРАТУРА
1. Гранберг А. Г. Основы региональной экономики: Учебник для вузов / А. Г. Гранберг. — СПб.: ГУ ВШЭ, 2000. — 495 с.
2. Доклад Рабочей группы Государственного Совета РФ по вопросам комплексного социально-экономического планирования развития регионов «О механизме взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти при разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов» [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://www. krskstate. га.
3. Дружинин П. В. Развитие экономики приграничных регионов в переходный период / Дружинин П. В.; Карел. науч. центр Рос. акад. наук, Ин-т экономики. — Петрозаводск: Карельский научный центр РАН, 2005. - 243 с.
4. Карелия инвестиционная. Инвестиционный потенциал Карелии: информационно-справочные материалы. — [Вып. 1] / М-во экон. развития Респ. Карелия; [сост.: Ю. В. Смирнов и др.] — Петрозаводск: Verso, 2006. — 96 с.
5. Концепция социально-экономического развития Республики Карелия на период 1999 — 2002 — 2010 гг. «Возрождение Карелии» — Петрозаводск, КарНЦ РАН, 1999. — 78 с.
6. Лексин В., Швецов А Реформы и целостность государства. Проблемы территориальной дифференциации и дезинтеграции // Российский экономический журнал, 1999, № 11 — 12. С. 36 — 44.
7. Лексин В. Н., Швецов А. Н. Государство и регионы: теория и практика государственного регулирования территориального развития. / 3-е изд. — М.: УРСС, 2000.
8. Лексин В. Н, Швецов А. Н. Общероссийские реформы и территориальное развитие. Статья 9. Городская Россия — проблемное воплощение реформ // Российский экономический журнал. 2002. № 1, 2.
9. Мантере Э. В. Характеристика основных источников инвестиционных ресурсов в регионе // Экономика Северо-Запада: проблемы и перспективы развития. 2006. С. 34 — 40.
10. Ревайкин А. С. 10 лет экономических реформ в Республике Карелия: анализ результатов / А. С. Ревайкин // Рыночные преобразования в России и Карелии: опыт первого десятилетия и взгляд в будущее. Труды Института экономики КарНЦ РАН. Вып. 7. — Петрозаводск, 2003. С. 20 — 32.
11. Региональное развитие: опыт России и Европейского союза / Рук. авт. колл. и отв. ред. А. Г. Гранберг. — М.: ЗАО «Изд-во «Экономика», 2000. — 435 с.
12. Республика Карелия в цифрах. Статистический сборник. — Петрозаводк: Карелиястат, 2006. — 333 с.
