CC BY
25
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 6. ЭКОНОМИКА. 2008. № 2
В.В. Герасименко, В.К. Соснин
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ УСЛОВИЯ
РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ
В РОССИИ
Современные реформы системы регулирования естественных монополий в России отражают смену приоритетов государственной политики в отношении данных секторов экономики. На передний план выходит обеспечение условий для развития реальной конкуренции в тех сферах деятельности, где это возможно и целесообразно; либерализация ценового регулирования и последующее его упразднение в тех секторах, где достижима эффективная рыночная конкуренция; введение стабильного и прозрачного регулирования в сегментах рынка, характеризующихся наличием естественно-монопольного компонента.
В основе реформирования естественных монополий лежит структурное дробление вертикально интегрированных систем, предполагающее строгое вертикальное разделение реформируемых отраслей на конкурентный и естественно-монопольный виды деятельности. Речь идет о реформировании таких отраслей, как электроэнергетика, газовая промышленность, железнодорожные перевозки, где функционируют крупные хозяйственные субъекты (РАО «ЕЭС России», ОАО «Газпром», ОАО «РЖД»), каждый из которых представляет собой сложный конгломерат. Об этих конгломератах сегодня более уместно говорить просто как о монополиях, не отождествляя их с естественной монополией. К последней относятся лишь отдельные стадии технологических процессов1.
Структурное реформирование дает возможность четко очертить непосредственно сферу естественной монополии и должно способствовать развитию рыночных отношений в потенциально-конкурентных сегментах, распространению частных инициатив, созданию надлежащего мотивационного механизма, повышению их инвестиционной привлекательности.
1 Необходимым и достаточным условием существования естественной монополии является субаддитивность отраслевой функции издержек. Последняя имеет место, когда при любых допустимых объемах выпуска, на которые имеется спрос, величина совокупных издержек, рассчитываемая при оптимальных режимах использования ресурсов, будет минимальной, если отрасль состоит из одной-единственной фирмы. Данному условию строго удовлетворяют сферы деятельности, связанные с эксплуатацией различного рода объектов сетевой инфраструктуры.
Подобные преобразования в естественно-монопольных отраслях ставят перед регулирующими органами новые задачи по совершенствованию системы государственного регулирования, и в частности ценового регулирования.
На наш взгляд, принципиально важно исходить из того, что ограничение сферы прямого государственного воздействия не подразумевает уменьшения экономической роли государства в создании необходимых условий для формирования эффективной конкурентной среды. Именно государство должно задействовать наиболее эффективные механизмы, направленные на оптимизацию экономического поведения хозяйствующих субъектов в реформируемых отраслях. Кроме того, в силу специфического характера естественно-монопольной продукции либерализация регулирования не отменяет необходимости выполнять ряд социальных функций (например, обеспечение равного доступа к продукции естественных монополий, контроль параметров качества).
Собственно необходимость пересмотра ключевых форм и методов регулирования естественных монополий в России назрела уже давно. Долгое время в нашей стране превалировали затратные формы регулирования естественных монополий, использующие главным образом метод установления цены по принципу «издержки плюс». Фактически регулирование тарифов осуществлялось путем их ежемесячной или ежеквартальной индексации с учетом уровня декларируемых монополистом средних издержек производства и предполагаемых затрат на инвестиционные нужды. Это приводило к скачкообразному и непредсказуемому повышению цен, инициированному менеджментом компаний-монополистов в связи с ростом производственных затрат. Подобная практика вносила существенную неопределенность в процесс тарифообразова-ния и способствовала формированию инфляционных ожиданий у населения и промышленных потребителей. Как видно из таблицы, наиболее быстрый рост цен и тарифов на продукцию естественных монополий наблюдается тогда, когда регулирование осуществлялось преимущественно на основе затратных методов ценообразования.
В настоящее время происходит постепенный переход к внедрению иных инструментов государственной ценовой политики в отношении естественных монополий. Ценовое регулирование естественных монополий со стороны ФСТ (Федеральная служба по тарифам) России осуществляется на основе предельных индексов роста тарифов, устанавливаемых с учетом прогнозируемой инфляции на каждый текущий год. Это позволяет гарантировать стабильность цен и тарифов на продукцию естественных монополий, снижая инфляцию издержек и инфляционные ожидания. Так,
Динамика изменения регулируемых цен на продукцию естественных монополий за 2000—2006 гг. (в среднем по России, к декабрю, %)
Показатель Годы
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Электроэнергия: рост среднеотпускных тарифов 141,7 128,8 128,3 113,4 111,4 111,0 107,5
Теплоэнергия: рост средне-отпускных тарифов 135,4 125,2 125,2 116,3 111,4 113,7 112,1
Газ природный: рост оптовых пен в среднем 162,4 163,2 135,9 70,5 211,5 118,6 111,0
Железнодорожные перевозки грузов: рост тарифов в среднем 169,3 134,4 119,5 126,5 112,6 113,3 108,9
Услуги пассажирского транспорта: рост тарифов в среднем 134,8 126,3 126,0 113,7 118,0 115,8 114,2
Жилищно-коммунальные услуги: рост тарифов в среднем 142,6 156,8 148,8 128,7 123,5 132,7 117,9
Индекс потребительских пен 120,2 118,6 115,1 112,0 111,7 110,9 109,0
Индекс пен производителей промышленной продукции 131,9 108,3 117,7 112,5 128,8 113,4 110,4
Источники: Росстат, ФСТ РФ.
рост среднеотпускных тарифов за электроэнергию, оптовых цен на газ, тарифов на грузовые железнодорожные перевозки в 2006 г. удалось удержать на уровне индекса потребительских цен, что в свою очередь явилось важным фактором снижения индекса цен производителей промышленной продукции (таблица). Это связано с тем, что расходы на продукцию естественных монополий занимают существенную долю в совокупных издержках промышленных предприятий практически во всех отраслях национальной экономики. Поэтому правы те экономисты, которые считают, что стабильность цен и тарифов на товары и услуги естественных монополий становится ключевым фактором сдерживания роста издержек производства и как следствие сокращения убыточности производства, повышения его рентабельности и укрепления реальной платежеспособности2.
Несмотря на отмеченные положительные сдвиги в области ценового регулирования естественных монополий, существуют значительные резервы для его дальнейшего совершенствования. Так, необходим переход к долгосрочному прогнозированию изменений цен и тарифов на продукцию естественных монополий, включение
2 См., например: Баранов Э., Соловьев Ю., Посвянская Л. Влияние роста тарифов на инфляционные процессы // Общество и экономика. 2004. № 5—6.
в формулу расчета допустимого уровня цен дополнительных параметров, отражающих существующий потенциал снижения издержек.
Важно сконцентрировать внимание государственных регулирующих органов на тех факторах, которые являются наиболее значимыми в контексте анализа социально-экономической эффективности реформы регулирования естественных монополий в российских условиях. Среди них отметим следующие факторы:
1) объем административных, информационных ресурсов, которыми располагает регулирующий орган;
2) степень независимости регулирующих органов;
3) перекрестное субсидирование и возможности регулирующих органов гарантировать предоставление социально значимых услуг по ценам, доступным для всех категорий потребителей;
4) способность регулирующих властей организовать недискриминационный доступ к инфраструктурным объектам;
5) инвестиционный потенциал реформируемых отраслей и инвестиционная политика государства.
Информационная асимметрия и ресурсные ограничения регулирования
Одна из важнейших задач, которые стоят перед регулирующим органом, особенно в случае применения затратных моделей ценообразования, заключается в мониторинге основных показателей деятельности компании-монополиста, и в частности в определении обоснованности издержек. Но возможности регулирующих органов контролировать издержки регулируемых компаний сильно ограничены. В условиях асимметричного распределения информации специалистам, работающим в данных компаниях, не составляет труда обосновать тот объем инвестирования, который им нужен, или завысить величину отчетных издержек.
Асимметрия информации — встроенный в систему регулирования источник неэффективности. Даже если регулирование направлено на реализацию общественных интересов и в процессе регулирования не происходит искажения первоначально заданных целевых установок (например, вследствие давления тех или иных заинтересованных сторон), возможности регулирующих органов в плане повышения эффективности деятельности естественных монополистов и минимизации социальных издержек монопольной власти крайне ограниченны. В любом случае существующая асимметрия информации позволит компании-монополисту получать определенную часть монопольной прибыли за счет использования информационных преимуществ. В теории отраслевых рынков доказывается, что издержки устранения информационной асимметрии практически всегда выше ожидаемых выгод, которые могут быть
получены при регулировании в условиях совершенной информации3.
Регулирующие органы в итоге вынуждены сталкиваться со значительными информационными ограничениями. Преодоление информационной асимметрии требует получения большого объема информации о регулируемой фирме и обладания специфическими для нее знаниями. Но это достижимо только в случае привлечения дополнительных административных и финансовых ресурсов, что в свою очередь чревато существенным ростом издержек регулирования. В результате снижается его экономическая эффективность (обычно оцениваемая по критерию выгоды/издержки регулирования). Следует отметить также, что регулирующие органы обычно испытывают недостаток действенных экономических санкций, применяемых в случае предоставления компанией-монополистом неполной или заведомо ложной информации о финансово-экономических показателях своей деятельности либо в случае выявления практики целенаправленной растраты ресурсов.
В России наличие существенной информационной асимметрии и неспособность органов регулирования нивелировать основные ее негативные последствия во многом и предопределили крайне низкую эффективность применяемых затратных методов ценового регулирования. Решение данной проблемы связано с проведением комплекса мер, направленных на повышение финансовой прозрачности деятельности регулируемых фирм, что предполагает замену принципа общехозяйственного учета на управленческий учет (группировка статей затрат по принципу прямых затрат на производство конкретного вида продукции), а также утверждение на законодательном уровне единых стандартов и процедур раскрытия регулируемыми предприятиями информации о финансово-хозяйственной деятельности. Видимо, назрел вопрос о внесении изменений в законодательство о коммерческой тайне в части установления обязанности субъектов естественных монополий раскрывать информацию о своей деятельности в средствах массовой информации и других источниках, доступных для широкого круга потребителей.
Более важной в плане преодоления отрицательных последствий информационной асимметрии представляется политика органов регулирования, направленная на ограничение стимулов к максимизации монопольной ренты регулируемой фирмой за счет реализации ее информационных преимуществ. В частности, примене-
3 Noll R.G. Economic Perspectives on the Politics of Regulation // Handbook of Industrial Organization. Voll. II / Ed. by R. Schmalensee, R. Willig. Amsterdam; N.Y., 1989. P. 1255-1282.
ние в качестве основного метода регулирования определения предельного уровня цены (price cap) позволяет создать надлежащий мотивационный механизм, стимулирующий повышение технологической и управленческой эффективности производства. Зарубежный опыт применения предельного ценообразования — наиболее распространенного варианта стимулирующей модели регулирования — показывает, что субъекты естественных монополий способны эффективно функционировать, получая экономическую прибыль, при накладываемых ограничениях роста тарифов на уровне индекса потребительских цен (пример Великобритании) или индекса дефлятора ВВП (пример США). Эти ограничения действуют в течение нескольких лет. Помимо этого динамика тарифов корректируется также с учетом фактора повышения производительности (фактора X) в соответствии с методикой, предложенной английским экономистом С. Литтлегильдом и впервые использованной в сфере регулирования тарифов British Telecom4. Данный метод ценового регулирования естественных монополий дает возможность, во-первых, снизить потенциальные выгоды, которые может получить компания-монополист в результате реализации своих информационных преимуществ; во-вторых, упростить механизм проверок, а значит, сократить издержки регулирующих органов.
Возможно, проблему информационной асимметрии позволит смягчить так называемая критериальная конкуренция (yardstick competition). Существование критериальной конкуренции предполагает наличие достаточно большого количества компаний-монополистов, обслуживающих различные локальные рынки (дифференциация рынков по географическому признаку). Представляется, что реализовать преимущества критериальной конкуренции, используя финансово-экономические показатели деятельности одного предприятия в качестве критерия для оценки деятельности
4 Метод предельной цены для регулирования тарифов в соответствии с формулой RPI — X (где RPI — индекс потребительских цен, X — фактор повышения производительности) был разработан С. Литтлегильдом еще в 1980-х гг. для регулирования тарифов в сфере телекоммуникаций: Littlechild S.C. Regulation of British Telecommunications' Profitability. L., 1983. Использование данного метода регулирования позволяет ослабить зависимость между устанавливаемым тарифом и величиной затрат предприятия, которые являются основой при формировании тарифов методом «издержки плюс». Логика этого подхода к регулированию заключается в том, чтобы успокоить потребителей по поводу будущих уровней тарифов. Доходы естественного монополиста при этом не попадают под прямой контроль. Если естественные монополии, для которых установлены предельные цены, сокращают издержки больше, чем это предусмотрено формулой ценового регулирования, они могут получить выгоду в виде дополнительной прибыли. Если они допустят перерасход в своей деятельности, то прибыль сокращается.
другого, можно при регулировании жилищно-коммунальных предприятий, аэропортов, региональных энергокомпаний. Это значительно ограничит информационную монополию регулируемых фирм. Использование критериальной конкуренции также требует разработки механизма компенсаций, поощряющих эффективность работы локальных монополистов. Формы и размер компенсаций в данном случае должны тесно коррелировать с индексом фактических издержек, представляющим собой отношение фактических издержек рассматриваемого предприятия к уровню среднеотраслевых издержек, скорректированному с учетом различий характеристик компаний и условий их функционирования. Большое значение в этом смысле приобретает анализ конъюнктурных факторов (природно-климатических, демографических, социально-политических), определяющих особенности коммерческой деятельности в том или ином регионе.
Проблема независимости регулирующих органов
Деятельность регулирующих органов далеко не всегда направлена на реализацию общественных интересов и максимизацию социально-экономической эффективности функционирования естественных монополий. Регулирование открывает широкие возможности для участия в создании и распределении монопольной ренты. В результате искажаются изначальные целевые ориентиры и правила регулирования (на первый план выходит институт неформальных правил). Довольно распространенными являются случаи, когда регулирующие государственные ведомства, преследуя на первых этапах цели повышения общественного благосостояния, впоследствии «захватываются» частными экономическими агентами, поведение которых они призваны регулировать, что изменяет действующие правила регулирования в пользу регулируемой отрасли.
Эта проблема рассматривается в экономической теории в рамках так называемой теории пленения (capture theory)5. Существует много факторов, увеличивающих вероятность пленения регулирующего органа. Испытывая дефицит информационных, административных, финансовых ресурсов, необходимых для проведения независимой экспертизы основных показателей деятельности фирмы-монополиста, регулирующий орган в большинстве случаев вынужден полагаться на поддержку самой фирмы (например, на
3 Детальный анализ экономической модели «пленения» регулирующих органов проводится Д. Мартимортом: Martimort D. The Life Cycle of Regulatory Agencies: Dynamic Capture and Transaction Costs // Review of Economic Studies. 1999. Vol. 66.
информационную поддержку в виде советов, рекомендаций). Результатом такого сотрудничества неизбежно становится участие регулируемой фирмы в разработке основных мер воздействия на нее, и регулирование начинает осуществляться в интересах этой фирмы. Регулируемая фирма может также переманивать в ряды своих сотрудников наиболее компетентных специалистов органа регулирования, предлагая более выгодные финансовые условия. Наконец, еще одним способом воздействия на регулирующий орган является осуществление побочных платежей в процессе регулирования, что позволяет регулируемой фирме получать некоторую свободу действий, соотносимую с их размером.
В зарубежной литературе достаточно широко освещается проблема давления со стороны общественного мнения, которое испытывает орган регулирования6. Общественное мнение относительно результативности работы регулирующих органов, формируемое обычно с позиций достижения краткосрочных выгод, может препятствовать реализации последними долгосрочных целей. Например, если под воздействием общественного мнения цены на продукцию естественно-монопольной компании будут снижены до уровня средних переменных издержек, она окажется не в состоянии инвестировать в развитие инфраструктуры. Следствием этого может стать истощение капитальной базы регулируемой компании и постепенный рост производственных издержек по мере увеличения износа основных фондов, а также снижение показателей качества. Привлекательность инвестиций в инфраструктуру как разновидности поглощенных затрат зависит от того, сможет ли фирма в долгосрочной перспективе покрыть эти затраты. Таким образом, регулирующий орган, позволяя устанавливать более высокие цены и тарифы в текущем периоде и действуя в противовес общественному мнению, стимулирует приток финансовых ресурсов, необходимых для модернизации инфраструктурных объектов регулируемой компании, и создает резерв для снижения издержек в долгосрочном периоде. Вовлечение в процесс регулирования нескольких заинтересованных сторон, ориентированных на получение монопольной ренты, не только искажает конечные результаты регулирования, но и в значительной степени подстегивает рост трансакционных издержек.
6 Первым существенный вклад в исследование данной проблемы внес О. Уи-льямсон. См., например, его работу: Williamson О. Markets and Hierarchies: Analysis and Antitrust Implications. N.Y., 1975. Дальнейшее развитие разработка этого вопроса получила в работе Д. Ньюбери: Newbery D. Privatization, Restructuring, and Regulation of Network Utilities. Cambridge, 1999.
Применительно к российской практике регулирования естественных монополий следует отметить, что «пленение» органов регулирования является достаточно распространенным явлением. На региональном уровне это проявляется в виде давления на регулирующий орган со стороны локальных монополистов, местных администраций и крупных промышленных потребителей. Население же практически лишено действенных механизмов защиты своих прав в отношениях с субъектами естественных монополий. Формально это может быть обращением в суд. Но судебная система в России еще слабо развита, и потребители, как правило, обращаются в суд только в случае причинения серьезного материального ущерба.
Долгое время в России важнейшие функции регулирования деятельности естественных монополий сохранялись у отраслевых федеральных ведомств, а на региональном уровне существенные полномочия в этой сфере имели местные администрации, что во многом подрывало независимость федеральной и региональных энергетических комиссий, снижая эффективность их работы. В этом смысле преобразование ФЭК РФ в Федеральную службу по тарифам и концентрация в ней основных полномочий в области ценового регулирования всех субъектов естественной монополии представляется верным решением. С другой стороны, это лишь частично решает проблему независимости регулирующего органа, так как сохраняется угроза экономического или политического воздействия на него со стороны регулируемых компаний.
Проблема перекрестного субсидирования и обеспечение доступности продукции и услуг естественной монополии
Продукция естественных монополий в большинстве своем характеризуется рядом существенных особенностей, в частности практически полным отсутствием альтернативных источников или наличием очень высоких издержек переключения. В свою очередь потребитель не в состоянии отказаться от потребления ряда услуг (например, жилищно-коммунальных) на относительно длительный срок. Поэтому многие виды услуг, предоставляемых естественно-монопольными предприятиями, в Европейском сообществе отнесены к категории жизненно важных7.
Учитывая особый характер продукции естественных монополий, государственное регулирование ценообразования в данной сфере должно быть ориентировано на создание условий, при кото-
7 Так, к жизненно важным традиционно относятся услуги по электроснабжению, теплоснабжению, водоснабжению и водоотведению.
4 ВМУ, экономика, № 2
49
рых каждая категория потребителей (независимо от уровня дохода или географического расположения) получала бы доступ к данным товарам и услугам по приемлемым для нее ценам. Очевидно, что это требует использования тех или иных форм ценовой дискриминации. В странах с высоким уровнем бедности и увеличивающейся неравномерностью распределения доходов, к которым относится и Россия, ценовую дискриминацию в указанном контексте можно рассматривать в качестве важного инструмента государственной политики, направленной на снижение социальной дифференциации. В особенности это касается тех стран, где возможности государства перераспределять доходы посредством внедрения прогрессивной шкалы налогообложения ограниченны в связи, например, с широким распространением практики уклонения от уплаты налогов8.
В России широкое распространение получила практика перекрестного субсидирования, представляющего собой ценовую дискриминацию производственного сектора в пользу потребительского. Оно существует, например, в форме субсидирования железнодорожных пассажирских перевозок за счет более высоких тарифов на перевозку грузов; в электроэнергетике — в форме субсидирования населения, бюджетных и сельскохозяйственных потребителей за счет более высоких цен на энергию для промышленных потребителей. Имеют место ценовые перекосы и в других сферах. При внедрении системы перекрестного субсидирования предполагалось, что путем финансирования расходов населения на приобретение товаров и услуг естественных монополистов за счет промышленных предприятий будет решена проблема социальной справедливости, а также обеспечена безубыточность функционирования предприятий ресурсоснабжения в ЖКХ, региональных энергетических компаний, железнодорожных перевозчиков.
Перекрестное субсидирование в России появилось в начале 90-х гг., когда в период экономических преобразований проводилась политика сохранения доступных цен на жизненно важную продукцию для населения во избежание острых социальных конфликтов. В тот период оно действительно являлось важнейшим инструментом поддержания социальной стабильности. Но в настоящее время подобная политика ценообразования в естественно-монопольных отраслях является серьезным тормозом дальнейшего развития не только самих естественных монополий, но и всего реального сектора, на который накладывается нагрузка по обеспечению рентабельности данных отраслей.
8 Armstrong M., Sappington D.E.M. Regulation, Competition, and Liberalization // Journal of Economic Literature. 2006. Vol. XLIV. June. P. 336.
Теоретический анализ экономической эффективности перекрестного субсидирования позволяет выявить ряд существенных недостатков данной модели регулирования.
Во-первых, перекрестное субсидирование подрывает финансовую устойчивость регулируемой компании, что особенно ярко проявляется именно в период реформирования, когда компания вынуждена функционировать в условиях конкурентного давления, прежде всего в наиболее прибыльных сегментах рынка. В результате сокращается ее прибыль, предназначенная в рамках системы перекрестного субсидирования для компенсации потерь, связанных с обслуживанием убыточных сегментов.
Во-вторых, перекрестное субсидирование увеличивает среднеотраслевые издержки и способствует неэффективному распределению ресурсов, поощряя практику обслуживания определенных категорий потребителей с отрицательным финансовым результатом.
В-третьих, оно препятствует передаче положительных эффектов от конкуренции на низкоприбыльные потребительские рынки.
Наконец, перекрестное субсидирование затрудняет формирование эффективной системы тарификации, регулирующей доступ к инфраструктуре, так как дестабилизирует финансовые потоки внутри самой монополии, что усложняет оценку затрат, связанных с содержанием и эксплуатацией инфраструктурных объектов.
Указанные недостатки перекрестного субсидирования позволяют рассматривать его в качестве одного из основных индикаторов неэффективности отраслевой структуры естественной монополии.
Кроме того, данная модель ценовой дискриминации не вполне удовлетворяет и критерию социальной справедливости. При тарификации в рамках перекрестного субсидирования наиболее благополучные слои населения в абсолютном выражении выигрывают больше, чем малообеспеченные, так как, например, домохозяйст-вам с высоким уровнем дохода соответствуют большие отапливаемые площади, расход воды, электроэнергии. В результате перекрестное субсидирование не позволяет достичь адресности в предоставлении льготных тарифов, так как последние размываются по широким слоям населения: льготный тариф получают вне зависимости от материального положения. Большая часть средств перекрестного субсидирования уходит на льготы для наиболее состоятельных граждан, что в целом противоречит критерию социальной справедливости. В свою очередь предприятия, выплачивающие за домохозяйства часть издержек, вынуждены сталкиваться с проблемой относительной неконкурентоспособности производимой ими продукции ввиду высокой доли издержек на оплату естественно-монопольных услуг.
Ликвидацию перекрестного субсидирования называют главным условием реформирования естественных монополий. В течение
последних лет активно реализуется политика выравнивания тарифов. Но, существуя уже достаточно продолжительное время, перекрестное субсидирование воспринимается большинством участников обмена как нормальное явление, и ликвидация данной системы сопряжена с большими издержками социального характера.
Главный недостаток перекрестного субсидирования в том виде, в котором оно применялось в России, состоит в отсутствии адресности: льготные тарифы распространяются на широкие слои населения, хотя должны устанавливаться только для действительно в них нуждающихся. Одним из решений этой проблемы является переход на полную оплату жителями товаров и услуг естественных монополий и внедрение системы адресной помощи для граждан с низким уровнем дохода. Но при такой схеме учитываться будут только те доходы, которые регистрируются в налоговых органах. Вместе с тем фактическое распределение доходов существенно отличается от регистрируемого, а издержки выявления реальных финансовых возможностей тех или иных домохозяйств могут быть очень высокими, на что справедливо указывают аналитики реформ9.
Как разрешить это противоречие? В сфере предоставления услуг по электро-, тепло- и водоснабжению оптимальным вариантом считается ввод блочных тарифов, в которых расценка единицы услуги меняется по мере увеличения потребителем количества ее потребления (по сути, это ценовая дискриминация второй степени10). В отношении указанных видов услуг целесообразно использовать внутри тарифа повышающуюся ставку по мере увеличения потребления. Подобная структура тарифа направлена на снижение счета для социально уязвимых слоев населения и изъятие дополнительного потребительского излишка у более состоятельных потребителей.
Ценообразование в сфере услуг стационарной телефонной связи также начинает строиться по принципу ценовой дискриминации. Использование тарифов по выбору или так называемого меню тарифов позволяет провести градацию потребителей по уровню потребления данной услуги и готовности платить за нее, что должно способствовать более справедливому распределению потребительского излишка.
9 См.: Шаститко А.Е. Альтернативные формы экономической организации в условиях естественной монополии. VI.. 2002. С. 53—54.
10 Типичными для данной формы дискриминации являются механизмы, побуждающие потребителей «раскрывать» ранее недоступную для поставщика услуги информацию о необходимом уровне потребления и готовности платить, что дает возможность автоматически определять, к какой группе относится тот или иной потребитель.
Что касается железнодорожного транспорта, то здесь существуют ограничения по введению транспортными предприятиями дифференцированной платы за свои услуги, что, в частности, обусловлено наличием интермодальной конкуренции11. В этом плане наиболее приемлемой представляется замена перекрестного субсидирования на прямое (например, субсидирование убытков Федеральной пассажирской компании, связанных с обслуживанием наименее рентабельных направлений).
Организация недискриминационного доступа к инфраструктурным объектам
Наличие потенциального ущерба, возникающего в результате дискриминации при доступе к сетевой инфраструктуре, является одним из ключевых факторов, сдерживающих рост общественного благосостояния, генерируемого развитием конкуренции в реформируемых отраслях. Одним из важнейших направлений государственного регулирования в этой области является разработка оптимального размера цен доступа.
Эффективная ценовая политика предполагает: во-первых, ограничение возможностей дискриминации фирм-конкурентов со стороны собственника инфраструктуры; во-вторых, недопущение избыточной конкуренции вследствие допуска на рынок неэффективных операторов.
К сожалению, возможности применения такой модели ценообразования на практике объективно ограничены из-за сложности получения релевантной информации относительно величины и структуры издержек регулируемой вертикально интегрированной компании (собственника инфраструктуры) и потенциальных конкурентов.
Надо также учитывать, что помимо ценовой дискриминации существует ряд методов неценовой дискриминации (снижение качества сетевого обслуживания, задержки при доступе к сети), что обусловлено прежде всего ограниченной пропускной способностью сетевой инфраструктуры. Для предотвращения разного рода дискриминационных действий со стороны собственника инфраструктуры требуется разработка формализованных и прозрачных правил и условий доступа к сетевым инфраструктурным объектам, а также внедрение эффективных механизмов разрешения споров в случае возникновения конфликтных ситуаций. Возможность осу-
11 Например, железнодорожный транспорт конкурирует с автомобильным в сфере пригородных пассажироперевозок, с авиатранспортом в сфере дальних пасса-жироперевозок перевозок, трубопроводным транспортом в сфере грузоперевозок.
ществления названных мер сильно зависит от степени подготовленности институциональной среды. В этом смысле существующие в России институциональные ограничения во многом оправдывают необходимость вертикального отделения инфраструктурной составляющей от конкурентных видов деятельности, например разделение производства и передачи электроэнергии или отделение функций по содержанию и эксплуатации железнодорожных путей от функций по эксплуатации подвижного состава. Здесь применимы два основных подхода: функциональное разделение и разделение собственников.
Функциональное разделение включает бухгалтерское разделение (введение двойной финансовой и управленческой отчетности для естественно-монопольного и конкурентного видов деятельности), доступ к сетевой инфраструктуре на общих основанияхддя всех отраслевых операторов, фактическое отделение занятых. При этом собственность и контроль над данными видами деятельности могут концентрироваться в рамках одного юридического лица. Разделение собственников подразумевает выделение инфраструктурного компонента и потенциально конкурентных производств и передачу их в руки отдельных юридических лиц с разными управляющими функциями.
Таким образом, функциональное разделение ограничивает возможности дискриминации доступа к инфраструктуре. Но разделение собственников устраняет стимулы к дискриминации, так как она становится экономически невыгодной.
Необходимость в российских условиях разделения собственников для предотвращения дискриминационного доступа к объектам сетевой инфраструктуры воспринимается неоднозначно. Во-первых, это чревато потерей эффекта системности в таких сферах, как электроэнергетика, газоснабжение, железнодорожные перевозки, что особенно важно, учитывая географическую отдаленность ряда субъектов РФ и невысокую плотность населения в них. Во-вторых, разделение собственников дает возможность входа на рынок неэффективных операторов (менее эффективных, чем вертикально интегрированный монополист). Данная форма вертикальной дезинтеграции может вызвать рост трансакционных издержек. Однако недостаточная развитость институциональной базы, которая гарантировала бы отсутствие дискриминации при доступе к инфраструктуре, практически не оставляет нам иных вариантов.
Инвестиционная политика государства в процессе реформирования естественных монополий
Влияние ценового регулирования естественных монополий на развитие инвестиционных процессов в данных секторах экономики может быть неоднозначным.
Допустим, регулирование осуществляется на основе модели предельной нормы прибыли, что предполагает получение компанией-монополистом справедливой нормы доходности на вложенный капитал. Если при этом отсутствует угроза экспроприации активов регулируемой компании, то компания получает достаточно сильные стимулы инвестировать в модернизацию инфраструктуры. В то же время стимулы для инвестирования в развитие инновационных технологий (в сфере производства и управления) с целью сокращения средних издержек в краткосрочном периоде остаются достаточно слабыми, в связи с тем что норма прибыли непосредственно привязана к средним издержкам.
Предельное ценообразование задействует иной мотивационный механизм. В рамках данного метода регулирования в течение определенного периода (4—5 лет) устанавливаются предельные цены и снимаются ограничения, накладываемые на норму прибыли. Нужно учитывать, что отдача от инфраструктурных инвестиций обычно имеет место по истечении большого промежутка времени, превышающего 5-летний период, и за это время могут существенно измениться основные параметры, закладываемые в формулу предельной цены. В результате отсутствуют какие-либо гарантии, что фирма получит требуемую норму доходности на вложенный капитал в случае осуществления долгосрочных инфраструктурных инвестиций. В свою очередь предельное ценообразование обеспечивает достаточные стимулы инвестировать в развитие инноваций, что позволяет получить дополнительные выгоды за счет снижения издержек в краткосрочном периоде. Если приоритетной целью регулирования является повышение эффективности эксплуатации существующих инфраструктурных объектов, более предпочтительным выглядит предельное ценообразование; если преобладает практика хронического недоинвестирования в инфраструктуру, в результате чего увеличивается степень ее износа, целесообразно использовать регулирование по принципу «издержки плюс».
Как показала практика применения затратных форм регулирования в России, включение инвестиционной составляющей в тариф позволяет естественным монополистам аккумулировать значительные финансовые ресурсы, но не гарантирует их рациональное использование при отсутствии прозрачности финансовых потоков внутри монополии. Это значительно снижает эффективность тарифных инвестиций. Во-первых, информационная асимметрия затрудняет контроль над использованием полученных
средств. Во-вторых, тарифные инвестиции обладают большим инфляционным потенциалом вследствие высокой чувствительности инфляции к росту цен на продукцию естественных монополий12.
Альтернативой тарифным инвестициям является стимулирование притока частного капитала либо увеличение госинвестиций.
Развитие конкурентных отношений в процессе реформирования отраслей с естественной монополией, очевидно, должно способствовать притоку частного капитала. Но направлен он будет преимущественно в наиболее прибыльные сегменты рынка с высокой инвестиционной привлекательностью. Естественно-монопольная сфера для частного капитала обычно наименее привлекательна. Это обусловлено длительными сроками окупаемости, высоким уровнем рисков и продолжительным периодом амортизации основных фондов13.
Тем не менее, как показывает опыт многих стран, существуют достаточно эффективные механизмы привлечения частного капитала в естественно-монопольную сферу в рамках государственно-частного партнерства. Речь идет о различных формах контрактации, которые могут широко применяться, например, в сфере жилищно-коммунальных услуг.
Наиболее распространенной формой государственно-частного партнерства в инфраструктурных отраслях выступает концессия. Но в России она практически не используется, хотя в 2005 г. был принят закон «О концессионных соглашениях», предусматривающий концессии в коммунальном хозяйстве14. Там говорится только об одной форме соглашения между властью и частным бизнесом: «строительство—передача—обслуживание», согласно которой государство предоставляет частному оператору-концессионеру на определенный срок права владения и пользования объектом концессионного соглашения. Несмотря на то что закон предусматривает только одну форму соглашения, он является важным шагом в сторону развития договорных отношений в рассматриваемой сфере деятельности и существенным фактором повышения ее инвестиционной привлекательности.
12 Тарифы естественных монополий оказывают существенное влияние на интенсивность инфляционных процессов в стране. Их вклад в ежегодный прирост цен составляет, по различным оценкам, от 10 до 40%. Например, по расчетам экспертов Института проблем естественных монополий (ИПЕМ), вклад естественно-монопольного сегмента в России в рост индекса потребительских цен составляет не менее 1/3 (См.: Саакян Ю. Российские естественные монополии // Промышленный еженедельник. 2006. 20 нояб.
13 См.: Дерябина М. Реформирование естественных монополий: теория и практика // Вопр. экономики. 2006. № 1. С. 103.
14 Федеральный закон № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
Еще одним действенным инструментом государственной политики стимулирования инвестиций является механизм гарантирования инвестиций. Гарантии государства по поддержке партнерских инфраструктурных проектов, а также его готовность обеспечивать компенсацию за политические риски — ключевой вопрос для частных инвесторов на рынках естественных монополий. Особенно это касается иностранных инвестиций, крайне чувствительных к такого рода рискам15.
Что касается увеличения государственных инвестиций в развитие объектов сетевой инфраструктуры, то главным сдерживающим фактором здесь считается угроза роста монетарной инфляции. Действительно, возможен рост инфляции в краткосрочном периоде за счет увеличения потребительского спроса. С другой стороны, рост цен в российской экономике в настоящее время в большей степени обусловлен инфляцией издержек, а не монетарными факторами. Причем одним из основных источников инфляции издержек является увеличение удельных затрат субъектов естественных монополий. Учитывая тот факт, что рост издержек естественных монополий во многом является следствием износа основных фондов, и прежде всего инфраструктурной их части, масштабное государственное инвестирование средств в эту сферу можно считать одним из наиболее действенных инструментов снижения инфляции в долгосрочном периоде.
Подводя итог анализа факторов эффективного реформирования естественных монополий в России, хотелось бы отметить, что развитие любых форм конкуренции и проведение приватизации не приводит автоматически к повышению эффективности производства в реформируемых отраслях и к росту общественного благосостояния. Реформы в сфере деятельности естественных монополий должны быть нацелены не только на осуществление структурных преобразований в части организации и управления соответствующими отраслями, но и на создание в процессе реформирования механизмов поддержания их потенциала и дальнейшего развития. Также необходимо учитывать и возможные негативные социальные последствия указанных преобразований. Не существует универсальных инструментов государственного регулирования. Грамотное проведение реформы в любом случае требует последовательности и обоснованности основных шагов, а также адаптации различных теоретико-методических конструкций (в частности, заимствованных из зарубежного опыта) к сложившимся в стране социальным, законодательным, организационным условиям.
13 См.: Сурков В. Управление рисками в сфере естественных монополий // Про-
блемы теории и практики управления. 2003. № 6. С. 54.
