CC BY
31
Вестник Института экономики Российской академии наук
5/2014
С.С. ШУВАЛОВ кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Института экономики РАН
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК ИННОВАЦИОННОЙ
ПРОДУКЦИИ
Рассматривается роль государственного спроса на инновации как стратегического инструмента реализации инновационной политики. Анализируются ключевые институциональные принципы государственных закупок инновационной продукции и их отражение в действующем российском законодательстве. На основе обобщения зарубежного опыта и российской практики предлагаются направления совершенствования институциональной базы государственных закупок.
Ключевые слова: государственный спрос на инновации, государственный заказ, государственные закупки, контрактная система, способы закупки, критерии оценки.
1БЬ: Н57, К12, O38.
С начала текущего года правовое обеспечение системы государственных закупок в РФ претерпело существенные изменения, связанные со вступлением в силу Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее Закон о КС) и ряда нормативных правовых актов, разработанных в его развитие. Одним из «идеологических» отличий нового Закона от его предшественника - Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» - является предусмотренный статьей 10 Закона принцип стимулирования инноваций.
Наличие в Законе о КС данного принципа представляется закономерным с точки зрения необходимости реализации Стратегии инновационного развития РФ на период до 2020 г., часть 3 раздела VIII которой предусматривает значительное расширение использования потенциала государственных закупок в качестве инструмента стимулирования инновационной активности.
В Европейском Союзе в последнее десятилетие также наблюдается серьезное возрастание интереса к государственному заказу в качестве инструмента реализации инновационной стратегии, как отдельных
государств - членов ЕС, так и на уровне ЕС в целом. Анализ стратегических и программных документов Европейской комиссии, правительств, органов исполнительной власти, ответственных за развитие науки, технологий и инноваций, и закупочных органов ряда ведущих европейских государств позволяет сделать вывод о том, что в современной Европе вопрос о целесообразности использования государственных закупок в качестве инструмента инновационной политики уже не является дискуссионным.
Дискуссии европейских исследователей и политиков разворачиваются вокруг практических вопросов использования государственных закупок для стимулирования инноваций: встраивание государственных закупок в общую систему инструментов и механизмов реализации инновационной политики на национальном и наднациональном уровнях; совершенствование правового обеспечения и практики государственных закупок; выбор отраслей экономики, в которых применение закупочных механизмов может принести максимальный социально-экономический эффект; взаимная увязка закупочных механизмов с научно-техническими программами и технологическими платформами [1].
Следует отметить, что в США государственный заказ на инновационную продукцию (в рамках федеральной контрактной системы) с середины XX в. используется в качестве одного из ключевых инструментов реализации инновационно-технологической политики федерального правительства, особенностью которой является ее преимущественная ориентация на разработку технологий и инновационной продукции для военных нужд [2]. Вместе с тем, благоприятная экономическая среда и эффективное законодательство о трансфере технологий привели к тому, что именно государственный спрос стал ключевым фактором развития и распространения инновационных технологий, оказавших влияние на мировую экономическую и технологическую среду и, по сути, на появление новых отраслей экономики. Среди конкретных примеров следует привести Интернет и многие связанные с ним информационно-телекоммуникационные технологии, глобальную навигационную систему GPS и другие спутниковые технологии, новые методы медицинской диагностики и терапии, возникшие в результате реализации военного проекта Bioshield [3, 4].
Анализ европейских и американских нормативных документов о государственных закупках позволяет сделать вывод о том, что понятие «государственный заказ на инновации» в зарубежном законодательстве четко не регламентируется. Основной задачей государственных закупок выступает не обеспечение инновационности закупаемой продукции как таковой, а наиболее эффективное обеспечение государственных нужд за счет закупки продукции, отвечающей повышенным требованиям к ее функциональным, качественным и потребительским
характеристикам, энергоемкости, экологичности. В целом экспертами Европейской комиссии выделяются два основных вида государственного заказа на инновации и даются их определения, широко используемые в современной экономической литературе [5].
Первый вид - это доконкурентные заказы (Pre-Commercial Procurement, PCP), включающие заказы на выполнение прикладных исследований и разработок, разработку решения, прототипа, ограниченной партии опытных образцов товара (услуги).
Второй вид - это государственные закупки инновационных решений (Public Procurement of Innovative Solutions, PPI), включающие закупку недавно разработанного продукта либо долевое финансирование объектно ориентированных прикладных исследований по разработке инновационного продукта на условиях государственно-частного партнерства совместно с разработчиком и (или) другими потенциальными потребителями разрабатываемого продукта.
PCP, как правило, предполагает полное государственное финансирование проблемно ориентированных исследований и разработок, необходимых для конкретных государственных (общественных) нужд. При этом, зачастую, заказчик параллельно финансирует несколько проектов, предлагающих альтернативные решения одной проблемы, до того момента, пока не сможет убедиться в преимуществе какого-либо одного проекта (научного подхода, технологического решения) и отказаться от финансирования других.
Посредством PPI государство не только обеспечивает свои потребности в новых продуктах, но и выступает в качестве «первого покупателя» для этих продуктов, способствуя преодолению провалов рынка. Заметим, что рядом ученых подчеркивается, что именно механизмы государственного заказа во взаимной увязке с механизмами стандартизации и технического регулирования способны дать наиболее быстрые результаты в тех ситуациях, когда фактор времени имеет решающее значение для занятия лидирующих позиций в определенных сегментах рынка [6].
Несмотря на то, что на сегодняшний день объемы государственного заказа на инновации статистически не учитываются ни национальными, ни наднациональными статистическими и экспертными службами, отдельные оценки могут быть получены из открытых источников. Так, по оценке экспертов ОЭСР, в США удельный вес федерального государственного заказа на инновации (включающего как PCP, так и PPI) в общем объеме федерального государственного заказа за последнее десятилетие составляет в среднем более 11%. Для ЕС (с учетом заказов национальных правительств и наднациональных структур) аналогичный показатель в среднем приближается к 16% [7].
В свою очередь, на основе данных об объемах прикладных исследований и разработок, выполненных в рамках государственных контрактов, нами проведена экспертная оценка объемов доконкурентных заказов на инновации (PCP) в России и США (см. табл. 1).
Таблица 1
Оценка масштабов доконкурентных заказов на инновации в России
и США, млрд долл.
Россия США США
Год (без учета государственного оборонного заказа) (без учета расходов на национальную оборону) (с учетом расходов на национальную оборону)
2007 2,0 50,5 133,2
2008 2,1 50,3 135,4
2009 3,4 46,1 131,4
2010 3,3 51,7 138,5
2011 4,9 50,6 133,8
2012 5,9 53,3 133,2
2013* 6,1 51,8 123,8
2014* 5,2 58,7 133,3
* Предварительные данные.
Рассчитано по данным: http://fcp.economy.gov.ru; http://www.nsf.gov/statistics/infbrief/ nsf14306.
В 2012 г. объем доконкурентных заказов на инновации (РСР) составил в России (без учета государственного оборонного заказа) 1,4% расходов федерального бюджета, в США этот показатель без учета и с учетом расходов на национальную оборону составил соответственно 1,5% и 3,8% расходов федерального бюджета1.
Из данных, представленных в таблице 1, следует, что в США за рассмотренный период доля расходов на национальную оборону в общем объеме PCP в среднем составляет свыше 60%, что лишний раз напоминает о значимости оборонного сектора в национальной инновационной системе этой страны. Именно Министерство обороны США лидирует среди всех прочих ведомств по объемам финансирования исследований и разработок, а его доля в общем объеме финансирования исследований и разработок из федерального бюджета составила в 2011 г. более 54%2. При этом даже в такой «невоенизированной»
1 Рассчитано по данным: http://fcp.economy.gov.ru; http://www.gks.ru/free_doc/ new_site/finans/fin21.htm,;http://www.nsf.gov/statistics/infbrief/nsf14306; http://www. whitehouse.gov/omb/budget/Historicals.
2 Рассчитано по данным: Science and Engineering Indicators 2014. Arlington VA: National Science Foundation, 2014. Appendix Table 4-35.
стране как Германия, именно Бундесвер также выступает крупнейшим государственным заказчиком, ежегодно заключающим контракты на сумму около 5 млрд евро, а исследования и разработки оборонной направленности являются важным фактором, стимулирующим технологическое и экономическое развитие страны3.
В России современные масштабы и структура государственного оборонного заказа создают предпосылки для развития ГОЗ не только в качестве гаранта обороноспособности и безопасности нашего государства, но и в качестве значимого инструмента инновационно-технологического обновления и повышения конкурентоспособности национальной экономики. Так, по данным официального сайта Ьйр://шшш. zakupki.gov.ru Минобороны России замыкает тройку крупнейших государственных заказчиков (и это данные только по «открытым» заказам, сведения о которых не составляют государственную тайну), а по данным зам. министра обороны России Ю.И. Борисова, в 2013 г. объем ГОЗ составил 1300 млрд руб., причем затраты на НИОКР в структуре ГОЗ составили 18,5%4.
Однако повышение эффективности использования инновационного потенциала государственных закупок, как гражданской, так и оборонной направленности, предполагает создание институциональных основ, не только обеспечивающих реализацию базовых принципов прокьюремента (прозрачность, конкуренция, экономичность и др.), но и учитывающих специфические особенности государственных закупок инновационной продукции.
Можно выделить ряд ключевых специфических особенностей закупок инновационной продукции, находящих отражение в правовом регулировании в международной практике (см. табл. 2).
Проведенный анализ норм нового российского Закона о КС5 позволяет говорить о его прогрессивности, по сравнению с ранее действовавшим законодательством, нацеленности на развитие цивилизованных контрактных отношений на рынке государственных закупок, на формирование более благоприятных, нежели ранее, условий для развития государственного заказа на инновации. В то же время Закон создает необходимые, но не достаточные условия для эффективного использования инновационного потенциала государственных закупок. Например, в качестве одного из ключевых принципов
3 German Defence Acquisition System. IDEA Handbook. Federal Academy of Defence Administration and Technology, 2007. 2. Р. 35-43.
4 http://itar-tass.com/politika/890933.
5 Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Таблица 2
Специфика государственных закупок инновационной продукции и особенности их правового регулирования
Специфика Правовое регулирование (международный опыт)
Закупки существующей на рынке инновационной продукции необходимость предварительных исследований рынка; необходимость оценки соотношения цены и качества на всех этапах жизненного цикла продукта; необходимость оценки дополнительных социально-экономических и экологических преимуществ и рисков закупки; окончательная идентификация потребностей в процессе закупки квалификационные требования к персоналу заказчика; независимая экспертиза конкурсной документации и предложений потенциальных поставщиков; возможность уточнения требований к закупаемой продукции в процессе закупки (запрос предложений, двухэтапный конкурс, конкурентные переговоры)
Заказы на разработку инновационной продукции конкуренция идей и концепций; окончательная идентификация потребностей в процессе размещения заказа; необходимость экспертной оценки конкурсной документации, квалификации участников конкурса их предложений; необходимость регламентации требований к квалификации персонала заказчика, специализированной организации, привлекаемых экспертов и процедурам экспертной оценки «мягкие» требования к содержанию конкурсной документации (поиск инноваций); привлечение экспертного сообщества на стадиях формирования и размещения заказа; возможность уточнения потребностей в процессе размещения заказа (запрос предложений, двух- или многоэтапный конкурс, конкурентные переговоры); регламентация требований к квалификации персонала заказчика и привлекаемых экспертов, к выбору экспертов, к процедурам экспертной оценки
Источник: [8].
контрактной системы Законом предусмотрен принцип профессионализма заказчика (статья 9), Законом также установлены квалификационные требования к составу комиссий по осуществлению заку-
пок (статья 39), однако указанные требования, в целом крайне необходимые, сформулированы нечетко6.
Законом предусмотрено право заказчика на использование четырех критериев оценки заявок (предложений) участников конкурса: цена контракта; расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ; качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки; квалификация участников закупки, однако обязательным является использование не менее двух критериев, одним из которых является цена контракта (статья 32). Однако, как показывает мировая практика, на современном этапе развития при принятии решений о закупках основными критериями все чаще становятся экологичность и стоимость жизненного цикла продукции [9].
Например, в США Кодексом федерального регулирования установлено, что 95% новых контрактов должны обеспечивать закупку (разработку) продукции, имеющей преимущество перед закупавшейся ранее хотя бы по одному из следующих критериев: энергоэффективность; биологичность (производство на основе биотехнологий с использованием возобновляемых природных ресурсов); экологич-ность; производство с использованием вторичного сырья [10]. При этом по ряду из перечисленных критериев более конкретные требования к закупаемой продукции, обязательные для учета государственными заказчиками, установлены соответствующими нормативно-правовыми документами.
Немецкими экспертами подчеркивается, что в системе государственных закупок, ориентированной на стимулирование инноваций, основным критерием оценки заявок должна являться стоимость жизненного цикла приобретаемой (разрабатываемой) продукции, и к настоящему времени этот критерий является решающим примерно в 10% случаев государственных закупок в Германии [11, р. 11-12].
В России использование этого критерия допускается Законом лишь при заключении контрактов жизненного цикла. В свою очередь, перечень случаев заключения контрактов жизненного цикла определяется Правительством РФ (статья 34) и в настоящее время является крайне ограниченным7.
6 О том, какое значение придается квалификации государственных заказчиков в США, свидетельствуют не только требования к заказчикам, сформулированные в американском законодательстве, но и наличие в стране таких крупных научно-образовательных центров по подготовке и переподготовке кадров для федеральной контрактной системы как созданный в 1976 г. Федеральный институт закупок (Federal Acquisition Institute, FAI) и созданный в 1991 г. Университет оборонных закупок (Defence Acquisition University, DAU). http://www.fai.gov; http://www.dau.mil.
7 Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 г. № 1087 «Об определении случаев заключения контракта жизненного цикла».
Не нашло отражения в Законе о КС и предусмотренное Стратегией инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года создание перечня инновационных продуктов и технологий, рекомендуемых к закупке, и перечня устаревших, в том числе энергорасточительных и экологически вредных продуктов и технологий, запрещенных к закупке.
Новым Законом установлена минимальная величина значимости критерия цены контракта при размещении заказов на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ (статья 32, часть 6). Однако для большинства остальных случаев (включая закупку существующей инновационной продукции) соотношение величин значимости критериев Законом не установлено и в соответствии с частью 8 статьи 32 должно быть установлено нормативным правовым актом Правительства РФ.
Среди неоднозначных сторон Закона следует отметить и сохранение нормы Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ об указании в извещении о проведении конкурса и конкурсной документации информации о начальной (максимальной) цене контракта (статья 22). Подобная норма не соответствует международной практике и является особенностью отечественного законодательства. Анализ международного опыта позволяет сделать вывод о том, что при размещении заказов на НИОКР и разработку инновационной продукции задачей заказчика является не самостоятельный расчет начальной (максимальной) цены контракта, а анализ обоснованности ценовых предложений потенциальных исполнителей (аудит структуры и объема планируемых затрат) с привлечением независимых экспертов или передаваемый в случае особенно дорогих и сложных заказов на аутсоринг профессиональным аудиторским компаниям. При этом предусмотренные зарубежным законодательством процедуры конкурентных переговоров позволяют заказчику оптимизировать стоимость заказа в случае выявления факта завышения цены в предложении потенциального исполнителя.
При размещении заказов на разработку инновационной продукции («поиск инноваций») целесообразно установление особых требований к описанию объекта заказа и содержанию конкурсной документации. Непосредственно в тексте Закона такие исключения не предусмотрены, однако в части 5 статьи 33 указывается, что особенности описания отдельных видов объектов закупок могут устанавливаться Правительством РФ.
Законом не предусмотрено и право заказчика на размещение заказов на разработку и поставку инновационной продукции путем запроса предложений и конкурентных переговоров, что представляется необоснованным. Следует отметить, что данные способы размещения заказа предусмотрены американским и европейским законо-
дательством. Более того, немецкие эксперты рассматривают запрос предложений в качестве наиболее адекватного способа закупки инновационной продукции (размещения заказов на ее разработку) и отмечают, что этим способом в Германии в среднем размещается около 40% государственных заказов [10; 11, p. 9-10].
Представляется чрезвычайно важным нормативно регулировать требования к квалификации и репутации экспертов и экспертных организаций, критериям и процедурам их отбора, отсутствие в Законе соответствующей регламентации способно свести на нет потенциальный положительный эффект всех остальных норм в части экспертизы.
Таким образом, для реализации принципа стимулирования инноваций необходимо совершенствование российского законодательства в сфере государственных закупок по следующим ключевым направлениям:
- расширение перечня случаев обязательного учета заказчиком качественных, функциональных и экологических характеристик продукта;
- установление соотношения значимости оценочных критериев для отдельных типов (групп) заказов (продукции);
- снятие ограничений на использование контрактов жизненного цикла или значительное расширение перечня случаев их использования;
- снятие ограничений на использование критерия стоимости жизненного цикла продукции;
- снятие ограничений на использование запроса предложений или значительное расширение перечня случаев его использования;
- регламентация требований к квалификации и репутации привлекаемых экспертов (экспертных организаций), критериям и процедурам их выбора, организации процесса экспертизы.
Вступление в силу Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» является важным шагом на пути формирования благоприятных институциональных условий для использования инновационного потенциала государственных закупок. Однако Закон о КС создает необходимые, но не достаточные условия для развития соответствующих процессов, поскольку практическая реализация многих его норм требует разработки соответствующих подзаконных актов и в значительной степени зависит от их качества.
Литература
1. Edler J., Georghiou L. Public procurement and innovation - Resurrecting
the demand side // Research Policy. 2007. # 36.
2. Федорович В.А., Патрон А.П., Заварухин В.П. США: Федеральная контрактная система: механизм регулирования государственного хозяйствования. М.: Наука, 2010.
3. James A. U.S. Defence R&D Spending: An Analysis of the Impacts. Rapporteur's Report for the EURAB Working Group ERA Scope and Vision, EURAB 04.011. Manchester, 2004.
4. Wessner C. Innovation, Security, and Growth. Perspectives from the U.S. Innovation System. Myths, Realities, and Opportunities. Presentation at the 6 Countries Programme Workshop: Linking Defence and Security R&D to Innovation: The Challenge Ahead. Brussels, 2004.
5. Peca V. Demand driven innovation through public procurement // European Commission. 2012.
6. Lundvall K. et al. Can public procurement spur innovations in health care? // Copenhagen Economics. Informed Decisions. 2009.
7. Appelt S. Measuring public procurement of R&D and innovation // Demand-driven innovation through public procurement: Pre-commercial Procurement and Public Procurement of Innovative Solutions, Berlin 21-22 March 2013.
8. Шувалов С.С. Государственный заказ на инновации: подходы, проблемы и перспективы // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2013. № 5.
9. Sustainable Public Procurement: A Global Review. Final Report. Paris: UNEP, 2013.
10. Code of Federal Regulation. Title 48. Federal Acquisition Regulation.
11. Weber M. Procurement of innovation in Germany: political goals and empirical findings. Joint CIIE-CSTP workshop on demandled innovation policies. Paris, September 14-15, 2009.
S. SHUVALOV
PhD in economics, senior research fellow of the Institute of economics of the Russian
Academy of sciences, Moscow, Russia
grafshuvalov@yandex.ru
INSTITUTIONAL PRINCIPLES OF GOVERNMENT PURCHASES OF INNOVATIVE PRODUCTION
The role of the state demand for innovations as strategic instrument of realization of innovative policy is considered. The key institutional principles of government purchases of innovative production and their reflection in the existing Russian legislation are analyzed. On the basis of synthesis of foreign experience and the Russian practice the directions of improvement of institutional base of government procurements are offered. Keywords: state demand for innovations, state order, government purchases, contract system, ways of purchase, criteria of an assessment. JEL: H57, K12, O38.
