CC BY
34
Д. КАРПУХИН,
доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник Института экономики РАН
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ ПРЕОДОЛЕНИЯ БЕДНОСТИ И СОЦИАЛЬНОГО НЕРАВЕНСТВА
Россия вступила в XXI в., имея масштабные проблемы в социальноэкономической сфере. В основном это связано с периодом проводимых в 90-х гг. прошлого века радикальных реформ. Социальная политика утратила целевую ориентацию - был потерян смысл и конечная цель преобразований. В результате до сих пор страна не достигла того экономического и социального уровня, от которого начался этот ни с чем не сравнимый в истории переход к рыночной экономике, а значительную часть населения составляют малоимущие.
В этих условиях первостепенное значение приобретает разработка и осуществление стратегии преодоления в обозримом будущем бедности и сокращения социального неравенства. На это должны быть направлены усилия всех ветвей власти и гражданского общества с привлечением средств государственного бюджета, муниципальных структур, бизнеса.
Бедность как социально-экономическое явление
Бедность представляет одну из глобальных и злободневных проблем современности1. Она присутствует во всех странах. Однако в России бедность приобрела угрожающие размеры, препятствующие стратегическому развитию страны. Реализация прав и гарантий в социальной сфере, достижение достойного уровня жизни российскими гражданами, прежде всего, зависит от сокращения социального неравенства, преодоления бедности. Более того, осуществление этой задачи - исходная база превращения России в социальное рыночное государство. Обеднение населения является реальной угрозой национальной безопасности страны. Оно служит питательной средой нарастания явлений социальной деградации общества и устойчивого демографического кризиса.
1 В развивающихся странах вместе взятых почти треть населения (1,3 млрд. человек) имеет на жизнь менее 1 долл. США в день (по паритету покупательной способности доллара в ценах 1985 г.). Согласно классификации Всемирного банка черта бедности для стран Восточной Европы и СНГ составляет 4 долл. в день, для развитых стран соответственно - 14,4 долл. В журнале «Вестник института экономики» №2 (2007 г.) приведены показатели, характеризующие бедность и направления борьбы с ней. Надо при этом учитывать, что методы определения состояния бедности, применяемые Международными организациями и отдельными странами, имеют значительные отличия, что не дает возможности сопоставлять полученные результаты.
Для воздействия на бедность со стороны государства, выработки стратегии и адекватных институциональных преобразований, принципиальное значение имеет определение сущности бедности, анализ ее состояния и оценка достижений результатов этого воздействия. В выступлениях на различных уровнях и с различных позиций декларируются следующие определения результатов борьбы с бедностью: ликвидация бедности, устранение, уменьшение, сокращение, преодоление. Представляется, что ни одна из этих постановок не может быть принята в качестве эталона. Особенно это касается понятий «ликвидация» и «устранение» бедности.
Как социальное явление, бедность - категория сложная и неоднородная. В современных условиях при достижении более высокого уровня и качества жизни все равно сохранится экономическое неравенство отдельных групп населения, часть из которого будет относить себя к бедным слоям, сопоставляя с получающими более высокие доходы, да и со средними слоями населения. Поэтому, исследуя проблему бедности, целесообразно говорить о ее сокращении, уменьшении или преодолении.
Для того, чтобы объективно оценивать благосостояние населения страны, ее социальных групп и слоев, необходимо иметь систему показателей, характеризующих все стороны их жизнедеятельности, имущественное расслоение общества, уровень и масштабы бедности. В большинстве стран масштабы и уровень бедности определяются путем исчисления среднедушевого дохода. Такое положение связано с доступностью получения информации о доходах, сложностью и дороговизной определения бедности через потребление путем социологических обследований. Для измерения бедности в отечественной и зарубежной практике применяются также различные способы установления предела, ниже которого отдельные лица или семьи считаются имеющими неадекватный доход (предел низкого дохода) или бедными (черта бедности). В этих целях для измерения бедности используются показатели уровня стоимости продовольственной корзины, бюджета прожиточного минимума (так называемого продуктового порога), минимального потребительского бюджета (социального минимума), отсечения 10-20% наиболее бедного населения, медианного или среднего дохода, субъективного восприятия населением степени своей бедности и др.
Касаясь проблем бедности в современном мире, следует также рассматривать понятия абсолютной или относительной бедности населения. В первом случае это - состояние крайней бедности, когда не удовлетворяются даже насущные жизненные потребности. Относительная
же бедность характеризует уровень жизни определенной группы населения, который ниже по сравнению с установленным стандартом или с уровнем жизни населения в других регионах (странах).
Индикаторы уровня жизни населения
Особое значение имеет наличие показателей, позволяющих в динамике проследить за изменениями, которые происходят в стране в части увеличения или уменьшения малообеспеченного населения и дифференциации доходов отдельных социальных групп, наличие неравенства и его изменений. В современной России применяется система социальных индикаторов доходов и уровня жизни населения, которая в общем виде дает возможность представить изменения, которые произошли за годы реформ в конце прошлого и начале XXI в. 1 (табл. 1).
В течение указанного периода прослеживаются два этапа: 1992-1999 гг. и после 2000 г. В начале реформ 90-х гг. XX в. в результате деятельности стоящих у власти псевдолибералов, произошел обвал уровня жизни населения. Индекс потребительских цен в 1992 г. вырос по сравнению с 1991 г. в 26,1 раза. А в целом за период 1992-1996 гг. в 2177 раз. Доля убыточных предприятий возросла за четыре года с 15,3 до 50,6%. Реально располагаемые денежные доходы населения в 1992 г. составили по отношению к 1991 г. 52,5%, а реальная начисленная заработная плата снизилась до 67,3% (численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума составила 49,3 млн. человек, 33,5% к общей численности населения.
Таблица 1
Основные социально-экономические индикаторы
уровня жизни населения России (в руб., до 1998 г. в тыс. руб.)
1992 1995 1997 1998 1999 2000 2003 2006
Среднедушевые денежные доходы населения (в месяц) 4,0 515,9 940,6 1010 1658 2281 5170,4 9947
Реальные располагаемые денежные доходы населения (в % к предыдуще- 52,5 85,0 105,8 84,1 87,7 112,0 115,0 110,0
1 Надо учитывать, что аналитики, работающие в области выявления бедности, ее масштабов и уровня, испытывают большие трудности в части получения информации. Официальные статистические материалы, да и проводимые социологические исследования не позволяют считать, что полученные сведения полностью раскрывают реальную картину. Об этом свидетельствуют значительные расхождения в оценках бедности на основе сведений о доходах, в том числе «черным налом». С другой стороны, официальная статистика завышает получаемые населением доходы.
у) од г Г
Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работающих в экономике 6,0 472,4 950,2 1051,5 1522,6 2223,4 5498,5 10727,7
Реальная начисленная заработная плата, в % к предыдущему году 67,3 72,0 104,7 86,7 78,0 120,9 110,9 113,0
Минимальный размер оплаты труда (в среднем за год) 0,7 42,7 83,5 83,5 83,5 107,8 487,5 1000,0
Средний размер назначаемых месячных пенсий 1,6 188,1 328,1 399,0 499,0 694,3 1637,0 2726
Реальный размер назначаемых месячных пенсий, в % к предыдущему году (1995-2000 гг. с учетом компенсации) 51,9 80,5 94,6 95,2 60,6 128,0 104,5 105
Численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума, млн. чел. 49,3 36,5 30,5 34,3 41,6 42,3 29,3
в % к общей численности населения 33,5 24,8 20,8 23,4 28,4 29,0 20,3
В 1992 г. за чертой бедности оказалось более 70% населения. Приватизация государственной собственности посредством залоговых аукционов и других методов, обман с ваучерами привели к разделу общества на два лагеря - богатых и сверхбогатых владельцев наиболее доходных отраслей и предприятий и основной массы населения. Люди, привыкшие за десятки лет к условиям государственного патернализма в Советском Союзе, в результате гиперинфляции, безработицы, лишения накопленных вкладов оказались без средств к существованию. Адаптация населения к новой обстановке проходила болезненно, а для некоторых категорий трагично.
В дальнейшем по сравнению с той катастрофической границей уровня жизни, который сложился в начале 90-х гг., уровень жизни насе-
ления, оставаясь низким, несколько вырос. Однако в 1998 г. после дефолта он снова вернулся практически к уровню 1992 г. В 1999 г. численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума составила 41,3 млн. человек, а в 2000 г. - 42,3 млн. человек. Происходили определенные колебания с соотношением величины прожиточного минимума, среднегодовых денежных доходов и среднемесячной начисленной заработной платы. Однако эти колебания были не столь разительными как соотношение с величиной прожиточного минимума, среднего размера назначаемой пенсии: в 1998 г. - 70% и в 2000 г. - 76%.
За первые годы нового века в России произошли существенные положительные сдвиги в большинстве социальных индикаторов. Однако расчеты показывают, что до сих пор так и не достигнут дореформенный уровень реальных доходов и реальной заработной платы населения, и особенно пенсий. Численность граждан с денежными доходами ниже прожиточного минимума сократилась по сравнению с 1992 г. и 1998 г., однако является еще высокой - 25,5 млн. человек (17,8% к общей численности населения). Минимальный размер оплаты труда для категории «бедных» и «очень бедных» составляет до сих пор менее 10% от среднемесячного заработка. Нищета характерна для жизни большинства пенсионеров.
Динамика уровня жизни населения в РФ
Исходя из оценки уровня и динамики приведенных в таблице 1 индикаторов, можно судить об изменениях, которые происходят в динамике российского населения, в том числе малоимущих. Однако для представления о дифференциации населения по доходам и социальном расслоении целесообразно воспользоваться показателями распределения общего объема денежных доходов по 20 процентным группам населения (табл. 2).
Таблица 2
Распределение общего объема денежных доходов
по 20 процентным группам населения 1
1995 1998 2000 2002 2004 2005 2006
Денежные доходы - всего, % 100 100 100 100 100 100 100
В том числе по 20-процентным группам населения
первая (с наименьшими доходами) 6,1 6,0 5,9 5,7 5,4 5,4 5,4
Вторая 10,8 10,4 10,4 10,4 10,2 10,2 10.1
Третья 15,2 14,8 15,1 15,4 15,1 15,2 15.1
1 Совокупный доход (с учетом стоимости чистой продукции личных подсобных хозяйств населения). Источники: Социальное положение и уровень жизни населения в России, 2002. - М.: Госкомстат России. С. 130; Социально-экономическое положение и уровень жизни населения России, 2005. С. 150; Российский статистический ежегодник, 2005, Росстат. - М., 2006. С. 185.; Россия в цифрах, 2007, Росстат. - М., 2007. С. 182.
Четвертая 21,6 21,2 21,9 22,7 22,7 22,7 28,6
пятая (с наибольшими доходами) 46,3 47,6 46,7 45,8 46,6 46,4 46.8
Коэффициент фондов (коэффициент дифференциации доходов в разах) 13,5 13,8 13,9 14,0 14,5 15,0
Коэффициент Джини (индекс концентрации доходов) 0,387 0,394 0,395 0,397 0,409 0,406 0,410
В начале реформ в общем объеме денежных доходов произошло резкое повышение удельного веса высшей (пятой) группы по уровню доходов (в 1995 г. по отношению к 1990 г. в 1,4 раза). Одновременно сократился по уровню доходов в 1,4 раза удельный вес низшей (первой) группы. Тенденция увеличения разрыва по уровню доходов между низшей и высшей группой продолжается. Происходит концентрация доходов в руках богатых. Об этом свидетельствуют изменения коэффициента Джини. Чем равномернее распределение, тем этот коэффициент ниже. В нашем случае он вырос, показывая, что все меньшая доля доходов сосредоточена у бедных слоев населения. Особенно это наглядно проявляется при анализе коэффициента фондов, характеризующего соотношение доходов крайних групп. Разрыв между доходами богатых и бедных в 2005 г. достиг 15 раз. В связи с этим нелишне отметить, что, согласно принятой в мировой практике оценки, если соотношение наиболее и наименее обеспеченных групп населения превышает соотношение 10:1, то страна находится в зоне социальной нестабильности. Процессы дальнейшего расслоения населения - обогащения его небольшой по численности группы и отдаления основной части населения, не приостановлены. Следовательно, «порочный круг» не разорван.
Таким образом, тяжелым негативным социально-экономическим результатом рыночных преобразований социально-трудовой сферы стала непомерная и неизвестная нескольким поколениям граждан нашей страны поляризация доходов населения и, как следствие, социальная поляризация общества. В настоящее время в России речь идет не столько о дифференциации, свойственной любому обществу, сколько о переходе ее в крайние, особо опасные формы.
Институциональные факторы социального расслоения в РФ
Россия оказалась страной, где самыми высокими темпами растет численность «валютных» миллиардеров. По данным журнала «Финанс», только за год (с 2005 по 2006 гг.) их число выросло с 33 до 61, а сумма активов возросла со 171 млрд. долл. до 310 млрд. долл. Принято также выделять так называемых «рублевых» миллиардеров. Согласно проведенного в 2007 г. рейтинга, их численность за год повысилась вдвое. Об-
ладателей состояния от 2 млрд. руб. (90 млн. долл.) и выше насчитали 500 человек. Совокупный капитал 500 миллиардеров составляет 425 млрд. долл. В то же время государственный бюджет РФ - около 200 млрд., а ВВП страны - около триллиона долл., капитализация фондового рынка - тоже около 1 триллиона. То есть капитал «первых 500» составляет свыше 40% ВВП и свыше 40% фондового рынка страны1.
Механизм распределения в России работает в пользу богатых, перекачивая к ним средства от бедных. Согласно расчетам, сделанным в Институте социально-экономических проблем народонаселения, за период 2000-2005 гг. рост зарплаты значительно опережал рост ВВП. При таких условиях должен был бы сокращаться разрыв в уровне доходов населения. Однако этого не произошло, вследствие того, что на 100 руб. прироста ВВП в расчете на душу населения у бедных доход увеличился на 5 руб., а у богатых - на 200 руб.2
Бедность не определяется только получаемыми денежными доходами, складываясь из состояния жилищных условий, доступности к получению образования, медицинской помощи. Бедное население живет, как правило, в перенаселенных жилищах, низких по качеству и не обеспеченных элементарными удобствами. Жизнь в бедности приводит к недоеданию, отрицательно отражается на здоровье, сопровождается высокой смертностью, инфекционными заболеваниями, алкоголизмом, потреблением наркотиков и др. В условиях растущей платности обучения бедное население все меньше имеет возможностей предоставлять образование своим детям. Возникает порочный круг - все эти указанные аномалии приводят к усугублению бедности, делают ее хронической.
Создавшееся положение зависит от многих объективных и субъективных факторов, но главное определяется политикой, проводимой властными структурами и бизнесом и, прежде всего, системой институтов, образованных для проведения этой политики. Институты - это «правила игры» в обществе, включающие разработанные формальные (конституции, законы) и неформальные институты (договоры, добро-
1 Для сравнения: в США насчитывается 400 долларовых миллиардеров, их совокупный капитал - свыше 1 триллиона 200 миллиардов долл. Но при этом ВВП США - более 12 триллионов, а капитализация их фондового рынка - свыше 20 триллионов долл. Так что капитал «первых 400» составляет около 10% ВВП и 6% фондового рынка страны. Во Франции, согласно данным национальной статистики, насчитывается 43 долларовых миллиардера (а ВВП около 2 триллионов долл.), в Германии, по данным «Форбс», 55 миллиардеров (ВВП около двух с половиной триллионов долл.). Из европейский стран миллиардеров больше, чем в России, только в Англии (120), при этом часть из них -Российские миллиардеры. Российская газета, 27 февраля 2007.
2 Российская газета, 29 ноября 2007.
вольно принятые кодексы поведения и т.п.), а также факторы ограничения и принуждения, структурирующие их взаимодействие.
Важнейшую роль в качестве институтов, определяющих состояние жизнедеятельности населения, дифференциацию их по социальным группам, имеет разработка и реализация государственных бюджетов и законодательных актов. При этом, эффективное их формирование и реализация достигаются на основе органического единства институтов государства, рынка и гражданского общества при сочетании интересов различных слоев населения. Однако в 90-е гг. это сочетание было нарушено. В условиях сложившегося социального неравенства произошла деинтеграция общества, появилось две России, отличающиеся друг от друга уровнем, качеством и образом жизни. Появились олигархи, определяющие с помощью правительства жизненные устои российского населения.
Один из современных экономистов, лауреат Нобелевской премии Джозеф Стиглиц отмечает: «Взаимосвязь между политикой и экономикой наиболее драмматичным образом проявилось в России, где процесс приватизации привел к разорению среднего класса и возникновению коллосального неравенства и олигархии, которая при попытке установить верховенство закона, использует свое богатство и мощь так, чтобы верховенство закона шло ей на пользу1.
Следовательно, речь идет о верховенстве закона олигархов. Это проявилось, прежде всего, в создании самых благоприятных условий для обогащения малочисленной группы людей, воспользовавшихся сложившейся криминальной ситуацией и бедности основной массы населения. Сюда относятся не только социально уязвимые слои населения -пенсионеры по старости, инвалиды, многодетные семьи, одинокие родители и т.д., но и трудоспособное население, прежде всего, наемные работники, отчасти предприниматели малого бизнеса, фермеры.
Нельзя, конечно, сказать, что законодательные органы полностью игнорировали подготовку законодательных актов, направленных на реализацию прав и обязанностей российских граждан, на регулирование отношений различных слоев населения. В 1993 г. была разработана и принята Конституция Российской Федерации, основные статьи которой в отношении прав и свобод граждан соответствуют в основном сегодняшним реалиям жизни общества. В период 90-х гг. были приняты гражданский кодекс (части первая и вторая), федеральные законы: о занятости населения в Российской Федерации, об основах охраны труда, о
коллективных договорах и соглашениях, о профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности. Подготовлены и приняты законы о социальном обеспечении и социальном страховании, включая законы о трудовых пенсиях, о социальной защите инвалидов, о государственных пособиях граждан, имеющих детей и ряд других. Однако практика показала, что далеко не все положения и статьи законодательных актов отражают объективные социально-экономические процессы, происходившие в стране, и направлены на реализацию конституционных прав населения и обязанности государственных структур и бизнеса.
Законодательные попытки преодоления социального расслоения в РФ
После избрания Президентом Российской Федерации В.В.Путина, во многие законодательные акты, указы и постановления были внесены изменения, а некоторые пересмотрены или дополнены. Приняты законы, которые предусматривают решение насущных социальноэкономических задач. Особое значение имеет изменение отношения к законодательной деятельности и создание институциональной базы для подготовки и принятия законов, статей государственного бюджета, указов Президента, постановлений Правительства, значительная часть которых предусматривает изменение социального положения населения.
Наиболее полно это проявилось в разработке и реализации приоритетных национальных проектов: «Здоровье», «Образование», «Доступное и комфортное жилье гражданам России», «Развитие АПК», а также конструктивных мер в области демографической политики, в увеличении рождаемости, поддержки семей с детьми и др. Парламент утвердил федеральный бюджет на три года (2008-2010), в котором определено финансирование мероприятий национальных проектов. Вряд ли целесообразно в данной статье детально анализировать содержание проектов. Однако к некоторым из них будет необходимо вернуться в дальнейшем при рассмотрении общей институциональной базы преодоления бедности.
Наиболее выпукло ошибки, а главное некомпетентность в работе властных структур проявились при принятии пресловутого 122-го Закона о льготных выплатах. В стремлении осуществить какие-либо действия, показать свою дееспособность, парламент и правительство пошли на осуществление замены различного рода льгот на денежные компенсации у огромной массы населения страны, основная часть которого получает пенсии и пособия, размер которых ниже прожиточного минимума. И только система льгот кое-как компенсирует их жизнедеятельность.
Декларируемая цель закона - повышение эффективности социальной защиты населения при «рациональном» использовании бюджетных средств, провалилась. Массовые выступления населения заставили правительство пойти на попятную, пересмотреть предложенную сис-
тему и сохранив практически большинство льгот. Боясь конфликтов с населением, власти «откупились» значительно переплатив, по сравнению, с первоначальными проектировками. Однако до сих пор возникают большие трудности получения лекарств по льготным спискам, льготного проезда на транспорте, путевок в санатории и др. Каждый год пенсионеры, инвалиды стоят перед выбором получения льгот или компенсаций. При этом до сих пор они не имеют достаточно полного представления, что лучше.
Все это свидетельствует, с одной стороны, о непрофессиональном подходе людей, принимающих решения, с другой, их стремление переложить возникающие финансовые трудности на бедную часть населения, сохранив за собой льготы и высокий уровень доходов.
Монетаризация, больно ударив по пенсионерам и инвалидам (45 млн. человек), позволила нажиться большой группе предпринимателей. С прибылью оказались так называемые дистрибьютеры лекарств -посредники. Росздравнадзором было отобрано несколько фирм, которые получают деньги из бюджета, закупают лекарства у производителей и перепродают в аптеки, раздающие их бесплатно по рецептам льготникам. За «услуги» дистрибьютеры получали свою маржу - примерно 25%. Монетизация помогла транспортникам и железнодорожникам, автобусным паркам, кто предоставлял людям льготы. Замена льгот деньгами значительно увеличила объем выручки региональных компаний связи. Безусловно, проведение конкурсов, аукционов позволило нагреть руки чиновникам.
Упомянутый ранее Джозеф Стиглиц отмечал: «Различной политике присущи разные риски, причем они ложатся на различные группы в обществе. Неудивительно, что политика, которую защищают те, у кого имеются финансовые интересы, влечет а собой непропорционально большую долю рисков для трудящихся»1.
В феврале 2005 г. Госдума РФ отказалась внести изменения в закон «О правительстве РФ», предусматривающее монетаризацию льгот аппарата кабинета Министров, посчитав их льготы не привилегиями, а условиями работы госчиновников. Что касается самих депутатов, то им выплачиваются ежемесячные денежные поощрения в размерах, установленных для федерального министра.
Имеются попытки не только принимать новые законодательные акты и реализовать их, исходя из интересов определенных групп власти и бизнеса, но и внести изменения в действующие законы. В апреле 2007 г.
первый вице-премьер Дмитрий Медведев обратил внимание на недостаточно жесткий контроль за качеством поправок в законодательство. По его словам, имеют место факты, когда те или иные структуры пытаются провести поправки в Гражданский кодекс, исходя из собственных интересов. Он отметил, что «к сожалению, очень часто такого рода законопроекты готовятся за немалые деньги непонятными людьми и небольшими структурами», сообщив, что у самих парламентариев и у экспертов из администрации президента и правительства в итоге уходит много сил и времени на то, чтобы изменить подготовленные таким образом законопроекты. Кроме того, как отметил Д.Медведев, проекты законов зачастую рассылаются на согласование в министерства и ведомства в срочном порядке, в результате чего законодатели принимают «либо сырые документы, либо просто выбрасывают их в корзину»1.
В некоторых случаях принимаются решения до внесения изменений в законодательные акты, кодексы, постановления, создающие наиболее благоприятные условия для работодателей и ущемляющие интересы и удовлетворение потребностей наемных работников. Например, в статье 212 Трудового кодекса РФ, предусматривающей выдачу молока работникам на вредных производствах, предлагается внести поправки, согласно которых работники могут получать деньги вместо молока. Практически это направлено на облегчение положения хозяев вредных производств, которые не хотят возиться с закупками и выдачей молока. А для самих рабочих возникают негативные последствия, которые вряд ли будут использовать полученные копейки на покупку молока для поддержки здоровья, а наоборот, затрачивать их на другие нужды, в том числе алкоголь, разрушающее здоровье.
О низком качестве многих законодательных актов свидетельствует анализ, проведенный Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, согласно которому каждый седьмой правовой акт нуждается в исправлении. Прежде всего, это обусловлено тем, что далеко не все законы отражают реальные общественные потребности и решают определенную социальную задачу. Примером может служить закон о банкротстве. Оказалось, что если следовать букве этих законов, то надо было бы обанкротить по России около ста городов, в которых многие градообразующие предприятия в условиях рынка и отсутствия заказов на профильную продукцию, необходимо закрыть. А что в этом случае делать с жителями этих городов и жилищным фондом. Пришлось закон менять2.
1 Российская газета, 26 апреля 2007.
2 Российская газета, 7 декабря 2007.
Институциональные подходы к преодолению бедности
и социального неравенства в современной России
Новому составу Государственной Думы, независимо от их политической ориентации и профессионального уровня, требуется вплотную заняться проблемой бедности и социального неравенства. Необходимо превратить законотворчество в процесс помощи малоимущим и преодоления нищеты.В настоящее время существует более 200 нормативных актов, прямо или косвенно связанных с финансовыми и экономическими обязательствами по социальной защите. Организация социальной работы на местах регламентируется огромным количеством зачастую противоречивых нормативных актов.
В то же время работа по созданию законодательной базы в Российской Федерации далека от завершения.До сих пор не приняты законы о коррупции, о налоге на роскошь и ряда других, а главное нет законов о правах человека, о преодолении бедности, стратегии и этапах решения этой задачи. Из года в год Госдума четвертого созыва откладывала рассмотрение вопроса об итогах приватизации.
В Госдуме пятого созыва предусматривается рассмотреть в весеннюю сессию около 600 законопроектов. Определены 40 приоритетных законов. Среди них законопроекты о профессиональных пенсионных системах, о дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений, об опеке и попечительстве. В соответствии с поручением президента В.В.Путина приняты законы о повышении заработной платы работникам бюджетных организаций и военнослужащим, об увеличении трудовых пенсий.
Безусловно, эти законы являются частью государственной социальной программы. Однако, они решают важные, но отдельные, локальные вопросы. По нашему мнению, необходимо разработать и принять в максимально короткие сроки закон «О преодолении бедности и сокращении социального неравенства в Российской Федерации».
При рассмотрении других законодательных актов, особенно экономического и социального направления, осуществлять их экспертизу под углом зрения улучшения положения малоимущих и не допускать решения в которых ущемляются их интересы. Учитывая наличие национальных проектов, которые направлены на выполнение определенных задач (в области здравоохранения, образования, обеспечения населения жильем, АПК и др.) и которые являются составляющими в достижении достойного уровня, качества и образа жизни населения, пре-
жде всего малообеспеченных, целесообразно скорректировать их реализацию и финансирование.
Все национальные проекты следует тесно увязывать между собой и синхронизировать с уровнем оплаты труда и величиной прожиточного минимума. Предусмотреть комплексное решение этих проблем при разработке среднесрочных проектировок и на длительную перспективу, определив поэтапно решение конкретных позиций.
При подготовке Закона о преодолении бедности предполагается дать более полное представление о масштабах и уровне бедности применительно к российской действительности. В настоящее время официально к бедным относятся лица, живущие ниже прожиточного минимума, это очень низкий порог. Слой бедности (особенно если его сравнивать с западными странами) значительно больше и распространяется на большую часть так называемого среднего класса российского населения. Для объективного представления о границах (пороге) бедности необходимо пересмотреть критерии, используя различные методы: путем группировок населения по уровню доходов, выделения априорно ограниченных в возможностях самообеспечения, расчета с помощью индикатора лишений (недопотребления важнейших продуктов), на основе оценок общественного мнения в результате социологических опросов и пр.
Подавляющее большинство экономистов и социологов оценивают численность малообеспеченного населения, рассчитанного официальной статистикой, как заниженную. Согласно мнения ученых Всероссийского центра уровня жизни, порог бедности целесообразно установить на уровне двух прожиточных минимумов. Это будет соответствовать минимуму потребительского бюджета установленному в 1991 г. По данным опросов населения, проведенных социологами «Левада-центр», 61 млн. российских граждан (42 % населения) считают себя бедными людьми. 40-42% населения относят себя к бедным, согласно проведенных социологических обследований «РоМИР - мониторинг».
Для анализа причин бедности, выработки путей ее преодоления и оказания адресной социальной помощи при решении этой задачи важнейшим методологическим условием является разработка типологии бедных семей. Бедность не распространяется равномерно или случайно. Имеются объективные условия, при которых отдельные группы населения имеют большую вероятность оказаться бедными по сравнению с другими. Традиционно в условиях рыночной экономики выделяются следующие целевые группы, представляющие социально уязвимые слои населения: полные низко доходные семьи, многодетные семьи, неполные семьи, семьи с инвалидами, семьи с безработными, одинокие пенсионеры, вынужденные переселенцы, беженцы, маргиналы,
люмпены. При этом надо учитывать, что многие относительно благополучные семьи, особенно те, у кого нет накоплений, находятся под угрозой бедности в результате потери работы, неполной занятости, низкой оплаты труда, потери здоровья, смерти или инвалидности кормильца и других обстоятельств, связанных с непредвиденными расходами. Исходя из этих положений, можно, по нашему мнению, подсчитать численность бедного населения по отдельным группам и определить, что конкретно требуется для каждой из них для выхода из состояния бедности и нищеты.
Одна из главных особенностей современной России - сложившаяся модель бедности, как результат низкого уровня доходов от занятости, и как следствие - низкого уровня социальных трансфертов. Этот тип бедности отражает превалирование низкооплачиваемых работ и процессов, определяется низкими заработными платами, низко доходными рабочими местами, неполной и нестабильной, часто граничащей с безработицей занятостью, которые «толкают» людей в безработицу и экономическую неактивность.
В отличие от стран с развитой экономикой, где работающие как правило обеспечивают потребности семьи для достойной жизни, в России произошло формирование «новой» группы риска, для вхождения в состояние бедности, а именно нарастание ее потенциала за счет трудоспособной, работающей части населения, которая в результате характера занятости, получает низкие доходы и не может обеспечить потребности семьи. Более половины бедных живут на заработки наемных работников, у значительной части которых они не достигают прожиточного минимума. К ним относятся: большинство занятых в сельском хозяйстве, в ряде перерабатывающих отраслей, в регионах с преобладанием производств с низким уровнем конкурентоспособности, занятые на финансово-неблагополучных предприятиях, частично занятые, занятые в бюджетной сфере (образование, медицина, наука, культура).
Необходимо переломить ситуацию и отказаться от сложившихся у правительства и бизнеса позиций о том, что любое повышение заработной платы - это основная причина инфляции и потеря конкурентоспособности в связи с увеличением издержек производства российских товаров. Практика показывает, что основные истоки инфляции иные (монопольные цены, ввоз капитала и др.), а доля заработной платы в себестоимости продукции в 1,5-2 раза ниже, чем в развитых странах.
Следует привести цену труда российских наемных работников в соответствие со стандартами ее стоимости в цивилизованном мире. Устранение обесценения рабочей силы требует от государства на нынеш-
нем этапе политики опережающего роста средней заработной платы по сравнению с ростом цен с тем, чтобы восстановить покупательную способность заработной платы соответствующую дореформенному периоду (до января 1992 г.), составляющего 4,9 прожиточных минимума (ПМ). Предполагается, что в результате увеличения заработной платы до уровня, при котором ее покупательная способность будет соответствовать росту расходов на платные услуги здравоохранения, образования, ЖКХ, расширится экономическая свобода населения, снизится его зависимость от дотаций и пособий. При этом, конечно, необходимо ориентироваться на приближение в течение 5-10 лет к уровню заработной платы западных стран. По нашему мнению, для этого есть основания, учитывая перспективы экономического развития страны.
Другая половина бедных - люди с ограниченными способностями к труду, инвалиды, семьи пенсионеров, то есть, как правило, неработающая часть населения. Этой группе граждан требуется, прежде всего, адресная помощь. Однако, действующая система выявления и социальной поддержки бедных семей и населения, находящегося в зоне риска, в виде пособий, льгот, других видов помощи несовершенна и нуждается в ее адаптации к современным условиям жизни российского общества. В настоящее время средства, выделяемые для социальной поддержки бедных, распределяются неэффективно, часто идут не в те семьи, которые являются действительно бедными. В результате беднейшая часть населения оказывается все в более трудном положении, все большее распространение получает застойная (долговременная) бедность. Это ставит перед государством - на федеральном и региональном уровнях -задачу формирования новой политики в отношении проблемы бедности во взаимосвязи с политикой на рынке труда.
Для решения задачи преодоления бедности необходимо обеспечение на всей территории страны государственной системы социальных стандартов и гарантий, дифференцированных с учетом особенностей регионов. Для этого требуется наряду с дальнейшим увеличением социальных трансфертов, повышение эффективности механизма расходования средств социальной защиты с учетом особенностей и интересов отдельных категорий населения и, прежде всего, малоимущих.
В докладе Всемирного Банка (ВБ) в апреле 2001 г., посвященного исследованию проблемы повышения эффективности программы адресной социальной помощи в России, отмечается, что выделенные государством средства в размере 6% ВВП проходят мимо бедных. Беднейшие российские граждане, составляющие по расчетам ВБ около 23 млн. человек, ежегодно недополучают минимум 45 млн. руб. Деньги в виде различных субсидий и социальной помощи «уходят» в пользу вполне обеспеченных людей. В
этих условиях необходимо обеспечить жесткий контроль за поступлением выделенных средств конкретным адресатам, а также определить ответственных за это. Пока же в стране часто наиболее эффективно и на всех уровнях организованы только коррупция и воровство. Но есть надежда, что в результате последних решений по ужесточению ответственности и усилению системы наказаний, положение исправится.
