CC BY
41
для ограничения угроз в сфере международной информации. В частности, взять на себя обязательства по отказу от действий по нанесению ущерба другим государствам в области информации, по доминированию и контролю в информационном пространстве, по поощрению действий террористических и преступных сообществ, по организации информационных войн, по манипулированию информационными потоками и по информационной экспансии. Согласно предложению
России, ООН предстоит определить признаки и классификацию информационных войн и информационного оружия, создать систему международного слежения за выполнением взятых на себя государствами обязательств и механизм разрешения конфликтных ситуаций в этой сфере. В документе оговорена также международная ответственность государств за выполнение обязательств и процедура мирного урегулирования споров по информационным проблемам.
Институционально-правовой механизм
международной системы противодействия отмыванию преступных доходов
Международная система противодействия легализации преступных доходов, сложившаяся в результате реализации инициатив различных государств и международных организаций, имеет ряд специфических черт, сформировавшихся в ходе постановки и решения задач по ее созданию.
Анализ международно-правовых актов и документов показывает, что главной целью создания международной системы противодействия легализации преступных доходов являлось и является недопущение использования кредитно-денежной системы в противоправных целях и, как следствие, снижение финансового потенциала транснациональной организованной преступности.
Эффективно функционирующая система противодействия легализации преступным сообществом своих доходов создает предпосылки для предохранения от проникновения криминала в легальную экономику и, соответственно, для обеспечения стабильности финансовых учреждений и всей финансово-экономической системы стран.
Глобальность поставленной цели требовала адекватных средств ее достижения. На выбор стратегии и конкретных механизмов противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма существенно повлиял следующий фактор1: традиционные меры уголовно-правового характера, предусмотренные, например, Венской конвенцией ООН 1988 г., не могли обеспечить необходимого
О.В. Зимин
заместитель начальника ВНИИ МВД России, кандидат юридических наук
эффекта, в частности, из-за ограниченного доступа правоохранительных органов к сведениям, содержащим банковскую тайну.
Обязательным условием действенного предупреждения использования в преступных целях финансовой системы является активное участие финансовых институтов, что нашло отражение в соответствующей Декларации Базельского комитета по банковскому надзору, принятой в том же 1988 г.
Преступники и террористы активно используют в своих целях результаты таких современных процессов, как глобализация финансовых и товарных рынков, либерализация движения капитала, развитие информационных технологий, способствующих ускорению и удешевлению электронных переводов. В этих условиях механизмы противодействия организованной преступности и международному терроризму должны постоянно совершенствоваться, в том числе и на основе исследования типологий этих преступлений.
Учитывая в целом объективный характер процессов глобализации, применение запретительных и ограничительных мер как способа борьбы с финансовыми преступлениями не всегда эффективно и требует крайне осторожного отношения, в том числе с учетом возможных социально-экономических последствий. Так, вместо запрета неформальных (альтернативных) систем денежных переводов (типа «хавала»), способного
1 Зубков В.А., Осипов С.К. Российская Федерация в международной системе противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма: монография. - М.: Городец, 2006. С. 88-89.
подтолкнуть их операторов к переходу на «подпольное» положение, более эффективным средством могут оказаться меры по их легализации, включая регистрацию, лицензирование и соответствующий надзор.
Для эффективного противодействия проникновению преступников в международную финансовую систему, сеть защитных мер должна иметь универсальный характер - без брешей или слабых мест в виде отдельных стран и территорий, в которых такие меры не применяются или применяются недостаточно последовательно. В свою очередь эффективность национального режима противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма во многом зависит от того, насколько строго соблюдаются соответствующие стандарты всеми финансовыми посредниками, в том числе финансовыми учреждениями и иными лицами, обеспечивающими доступ к финансовой системе.
Учет названных факторов позволил сформировать международную систему противодействия отмыванию преступных доходов, в основу которой был положен институционально-правовой механизм, включающий традиционные методы борьбы с преступностью, в том числе экономической, с принципиально новыми организационными и финансово-правовыми институтами и инструментами, нацеленными на общую превенцию.
Одним из новых институтов, включенных в международную систему, стала ФАТФ, явившаяся разработчиком единых стандартов противодействия отмыванию денег, охвативших широкий спектр традиционных институтов: правоохранительные и контрольно-надзорные органы, финансовые учреждения и т.п.
В настоящее время своего рода программа создания эффективных национальных систем противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма содержится в «Сорока рекомендациях» ФАТФ (2003 г.), в сочетании с «Девятью специальными рекомендациями по борьбе с финансированием терроризма» (40+9).
Предложенные ФАТФ Рекомендации взаимосвязаны и разработаны в развитие международных конвенций и директив, регламентирующих вопросы в рассматриваемой области. ФАТФ за короткий период времени предприняла довольно успешную попытку разработки единой системы организационных и правовых мер, требующих, с одной стороны, неукоснительного их выполнения, а с другой, - предоставляющих возможность сравнительно мягко адаптировать
их в своих государствах в зависимости от существующих традиций и правового поля. Гибкость это, пожалуй, основное, самое важное качество Рекомендаций.
В общем виде Рекомендации предусматривают:
— применение единых стандартов проверки и идентификации клиентов, сочетающих меры внешнего и внутреннего контроля;
— фиксирование идентификационных данных и иных сведений об операциях клиентов и их хранение для возможного использования компетентными органами;
— установление финансовых операций и иных сделок, которые с высокой долей вероятности могут быть связанны с отмыванием преступных доходов;
— представление сообщений об операциях, вызывающих обоснованное подозрение в отмывании денежных средств, в органы (подразделения) финансовой разведки.
Закрепленные в Рекомендациях положения, получили дальнейшее развитие и закрепление в конвенциях ООН и актах иных международных организаций и структур. Так, Резолюция СБ ООН №1617 (2005 г.) призывает все государства соблюдать всеобъемлющие международные стандарты, закрепленные в «Сорока рекомендациях» ФАТФ, касающихся вопросов противодействия отмыванию денег, и «Девяти специальных рекомендациях» ФАТФ, касающихся борьбы с финансированием терроризма.
Помимо разработки и последующего усовершенствования международных стандартов противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма ФАТФ получила от мирового сообщества полномочия по их внедрению, через процедуры самооценок и взаимных оценок стран-участниц, что позволяет выявлять страны и территории, не сотрудничающие в этом направлении.
Отмечая положительную роль ФАТФ, не следует забывать о специализированных структурах и органах ООН, МВФ, Всемирного банка, Группы «Эгмонт» и других международных организациях, принимающих активное участие в разработке, внедрении и распространении международных стандартов в сфере противодействия преступных доходов.
Как и любая другая система, система противодействия легализации преступных доходов состоит из следующих основных компонентов: субъекты и объекты (институциональная составляющая), уровень, миссия (цели и задачи), функции, национальные системы противодействия, правовая основа.
01 г
во о о
N
и и
О (к
а
со
н
и о
X
и п
Е
о
м ф
в
о а
о ф
г X
Е о
X
о а
т
Е ф
^
п
к <
X X X н
и ф
со
Ol
Z
во о о
N
U U О (L
d
со
н
и о
X
и п
Е О
м ф
в
о а и ф г S S о
X
о а
т
S ф
ч:
п
а <
!£ S X н
и ф
со
Субъектами (институциональная составляющая) международной системы противодействия легализации преступных доходов являются международные органы и организации, участвующие в установлении и внедрении соответствующих норм и стандартов и непосредственном обеспечении взаимодействия между субъектами данной системы; государства, компетентные государственные органы, финансовые учреждения и иные финансовые посредники; юридические и физические лица, участвующие в операциях с денежными средствами или иным имуществом.
Новая редакция Рекомендаций ФАТФ расширила круг субъектов противодействия легализации преступных доходов за счет вовлечения в эту деятельность финансовых посредников (адвокатов, нотариусов и т.п.).
Учитывая глобальный трансграничный характер операций, связанных с отмыванием денег и финансированием терроризма, любой банк и иная финансовая структура в любой стране может стать или звеном в соответствующей преступной цепи, или субъектом противодействия этим преступлениям, приняв участие в их предотвращении или расследовании. При этом для предотвращения использования финансовой системы в преступных целях важное значение имеет не только предоставление финансовыми учреждениями информации уполномоченным государственным органам, но и их взаимодействие в принятии превентивных мер со своими партнерами, в том числе зару-бежными2. Для успешного противодействия отмыванию криминальных доходов субъектами международной системы применяются методы и средства организационного, правового, экономического и политического регулирования.
Показательным является тот факт, что государства одновременно являются и субъектом и объектом международной системы противодействия легализации преступных доходов, поскольку выполняют контрольные функции и являются подконтрольными ФАТФ и международным организациям, в части, касающейся выполнения соответствующих Рекомендаций и внедрения стандартов.
В случае достижения идеальной цели - создание непреодолимых препятствий использованию криминальных капиталов, система противодействия легализации преступных доходов сама станет частью (подсистемой) глобальной системы снижения
уровня корыстной преступности, в том числе организованной, до незначительного уровня. На сегодняшний день приходится констатировать тот факт, что за относительно короткий срок ее существования международная система противодействия не смогла оказать серьезного влияния на транснациональную преступность.
С позиции теории управления система имеет многоуровневую иерархическую структуру, позволяющую каждому элементу занять «свою нишу». Система противодействия легализации преступных доходов в данном случае не является исключением и имеет три уровня: международный (глобальный), региональный и национальный, каждый из которых имеет свою нормативную правовую базу и институциональные компоненты.
Основными компонентами системы противодействия на международном уровне являются ООН, ФАТФ, Группа «Эгмонт» и др.; региональный уровень содержит: Совет Европы, региональные группы по типу ФАТФ; национальный - подразделения финансовой разведки, органы, учреждения, организации, включенные в систему.
Наряду с институциональной составляющей, компонентами рассматриваемой международной системы можно признать и национальные системы противодействия легализации преступных доходов.
Все институты, входящие в национальную систему противодействия легализации преступных доходов, на основании выполняемых ими функций в рассматриваемой области можно объединить и классифицировать.
1. Финансово-кредитные и финансово-посреднические институты, которые выполняют функции:
а) идентификации участников финансовых операций;
б) выявления операций, которые могут быть связаны с отмыванием денег или финансированием терроризма;
в) информирования о подозрительных операциях уполномоченных органов.
2. Финансово-надзорные, контролирующие и фискальные институты, в функциональные обязанности которых входит надзор и контроль за соблюдением законодательства и соответствующих требований в области противодействия легализации преступных доходов.
3. Институты финансовой разведки, уполномоченые законодательством страны принимать от финансово-кредитных учреж-
Указ. ранее. С. 93.
2
дений, финансовых посредников соответствующие сообщения, подвергать их тщательному анализу, с целью выявления признаков легализации преступных доходов, передавать соответствующие материалы правоохранительным органам.
4. Правоохранительные институты, обеспечивающие предупреждение, самостоятельное выявление фактов легализации преступных доходов, проверку поступающей от институтов финансовой разведки информации, документирование противоправных действий, расследование, розыск лиц и имущества, приобретенного в результате совершения преступления и др.
Правильно отлаженное взаимодействие всех институтов обеспечивает эффективное функционирование всей системы.
Правовой основой международной системы противодействия отмыванию преступных доходов являются международные правовые акты, содержащие соответствующие нормы, определяющие международные стандарты противодействия легализации денежных средств, иного имущества, полученных преступным путем.
Предметом правового регулирования функционирования международной системы являются отношения, возникающие в связи с осуществлением специального комплекса организационных, финансовых, контрольных, надзорных, информационно-аналитических мер, направленных на предупреждение, выявление, документирование и пресечение финансовых операций или иных сделок, связанных с легализацией преступных доходов.
До формирования данной международной системы под международной борьбой с преступностью подразумевалось в основном только сотрудничество государств в борьбе с определенными видами преступлений, учитывая, что во всех случаях в отношении любого преступления, действует юрисдикция определенного государства и компетенция его правоохранительных органов3.
Предметом такого сотрудничества является борьба с международными преступлениями, к которым относятся особо опасные для человеческой цивилизации нарушения основных принципов и норм международного права (агрессивные войны, геноцид, преступления против человечности и военные преступления), а также с уголовными преступлениями международного ха-
рактера, в отношении которых заключены специальные международные конвенции или имеются группы конвенционных норм, включая отмывание денег и финансирование терроризма4.
Основными направлениями международного сотрудничества в борьбе с данными преступлениями, закрепленными, например, в Венской конвенции ООН 1988 г. и Страс-бургской конвенции Совета Европы 1990 г., являются:
— согласование криминализации определенных деяний;
— установление юрисдикции над соответствующими преступлениями и преступниками;
— арест и конфискация преступных доходов и террористических активов;
— выдача преступников и передача осужденных лиц;
— оказание взаимной правовой помощи (вручение судебных документов, получение свидетельских показаний, предоставление вещественных доказательств и т.п.);
— совместные расследования, включая специальные методы расследования (электронное наблюдение, контролируемые поставки и т.п.);
— оказание технической помощи, в том числе в осуществлении программ исследований и подготовки кадров5.
Каждое из указанных направлений отличается жесткой правовой регламентацией процедуры взаимодействия в рамках международного сотрудничества, содержащейся в двухсторонних и многосторонних соглашениях.
В заключении следует отметить, что особенность международной системы противодействия легализации преступных доходов заключается в том, что ее функции не ограничиваются регулированием международного сотрудничества в данной сфере, а предусматривают разработку обязательных для исполнения рекомендаций, обеспечивающих формирование национальных систем противодействия отмыванию доходов криминалитета и надежное функционирование всех ее звеньев. При этом в качестве непосредственных участников международной системы противодействия легализации противоправных капиталов, выступают не только государства и их компетентные органы, а также национальные, региональные и международные финансовые учреждения.
3 Международное право: учебник /отв. ред. Ю.М. Колосов, В.И. Кузнецов. - М., 1998. С. 372.
4 Международное публичное право: учебник /отв. ред. К.А. Бекяшев. - М., 2004. С. 712.
5 Зубков В.А., Осипов С.К. Российская Федерация в международной системе противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма: монография. - М.: Городец, 2006. С. 92.
01 Z
во о о
N
U U О о.
d
со
н
и о
X
и п
Е
о
м ф
в
о а
о ф
г X
S о
X
о а
т
S ф
ч:
п
а <
х
X н
и ф
со
