CC BY
44
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ СРЕДА АРЕНДЫ ЛЕСНЫХ УЧАСТКОВ
Ю. н. гагарин,
кандидат сельскохозяйственных наук, директор департамента лесного комплекса нижегородской области
т. в. мочаева
Марийский государственный технический университет
В русле основного течения экономической мысли — «mainstream» — за последние два с четвертью века сменили друг друга шесть господствующих теоретических парадигм: меркантилистская, классическая, неоклассическая, кейнсианская, неоклассического синтеза, монетаристская. Каждый раз главной причиной смены являлись существенные сдвиги в хозяйственной системе и общественных приоритетах. С 1990 г. вновь происходит смена господствующей экономической парадигмы: современные тенденции изучения закономерностей развития экономики свидетельствуют об осознании все большим числом ученых роли институтов как одного из существенных элементов экономической системы. Влияние институтов на экономику исследовали представители институционального направления: Т. Веблен, Г. Мюрдаль, Д. Норт, Т. Парсонс, Дж. Стиглер, Р. Коуз, О. Уильямсон, Дж. Ходжсон, Т. Эггертсон и др. В числе отечественных ученых, развивающих в своих трудах институциональную теорию, можно отметить В. Автономова, П. Акинина, М. Боровскую, С. Га-лазову, Г. Клейнера, А. Олейника, В. Полтеровича, В. Тамбовцева, А. Шаститко и др.
В рамках данного исследования под институтом понимается относительно устойчивый комплекс формальных и неформальных правил, принципов, установок, определяющих особенности экономических отношений, поведения и взаимодействия экономических субъектов. Современное общество является высокоинституционализированным и включает институты политические, социальные, экономические, экологические и многие другие, которые образуют «институциональную среду — базис для производства, обмена и распределения» [2], обусловливающий заданный характер функциони-
рования всего общественного организма страны. С точки зрения отдельного хозяйствующего субъекта, осуществляющего деятельность на территории одного или нескольких регионов Российской Федерации, институциональная среда состоит из правил федерального, регионального и муниципального уровней [5]. Сбалансированность взаимодействия институтов и интересов субъектов существенно влияет на результативность экономической системы и в этой связи проблемы институциональных преобразований лесных отношений, направленных на создание эффективной системы лесоресурсно-го менеджмента, активно обсуждаются учеными. Стратегия управления лесами и экономические вопросы лесоуправления нашли отражение в трудах зарубежных ученых: П. Алхоярви, Б. Боске, П. Вейола, Х. Виртен, Г. Дитерле, Ф. Х. Кайзер, П. Риихинен, П. Х. Пирс, Р. Стрипниекс, Б. Финн и др. Актуальным организационно-управленческим и экономическим проблемам в области использования и воспроизводства лесных ресурсов России посвящены работы А. Э. Клейнхоф, Н. А. Моисеева, А. П. Петрова, А. И. Писаренко, С. В. Почин-кова, В. В. Страхова, И. В. Шутова и др.
Развитие долгосрочной аренды лесных участков в качестве основной формы организации лесопользования в Российской Федерации обусловливает значительное влияние институциональной среды арендных отношений на результаты функционирования лесного сектора страны. В процессе институционализации ле-соуправления в Российской Федерации решаются две задачи: первая — формирование институциональной среды использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в рыночных условиях хозяйствования; вторая — ее интеграция в систему международных институтов устойчивого управления лесами.
Институциональная среда долгосрочной аренды лесных участков в условиях социально ориентированной рыночной экономики и государственной собственности на лесной фонд должна обеспечить баланс интересов государства, бизнеса и общества в рамках устойчивого управления лесами (рис. 1). Значительным шагом на пути достижения данной цели следует считать принятие в 2006 г. нового Лесного кодекса, который предложил новые механизмы взаимодействия субъектов лесных отношений, продолжив институциональные преобразования системы лесоуправ-ления в направлении ее децентрализации.
Институты лесных отношений, установленные Лесным кодексом, направлены на последовательную либерализацию лесопользования, оптимизацию государственного участия в ведении лесного хозяйства, переход от административных к договорным методам регулирования, т. е. формируют условия для развития партнерства государства с частным бизнесом в сфере использования и воспроизводства лесов.
Государство:
» получение лесного дохода; » повышение потенциала лесов; » обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов
Устойчивое
Бизнес: / управление \ Общество:
/ лесами \
• получение прав на пользование • рост благосостояния;
ресурсами; • участие в принятии решении;
• максимизация прибыли; • обеспечение экологической
• снижение рисков безопасности
Объект учета государственного лесного реестра
Государственный лесной реестр
Рис. 1. Баланс интересов субъектов лесных отношений в РФ
Договор применяется в отрыве от традиционных административных механизмов (в частности разрешительных документов — лесорубочного билета, ордера, лесного билета) как самодостаточный инструмент правового регулирования лесных отношений. В качестве инструментов государственного управления лесами на уровне субъектов Федерации в Лесном кодексе закреплены:
• лесной план субъекта РФ;
• лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков;
• государственная экспертиза проектов освоения лесов;
• государственный лесной реестр;
_ • государственный лесной контроль и надзор
(рис. 2).
Правовой основой осуществления использования, охраны, защиты и воспроизводства
Лесной участок
ГОСУДАРСТВО -
собственник лесного фонда
Лесное планирование
Лесной план Лесохозяй-
субъекта РФ ственные
регламенты
| 1
1 г
Государственная экспертиза
Договор аренды
Проект освоения лесов
БИЗНЕС-
лесопользователи
Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов
Сведения о лесопользовании, охране, защите лесов
Государственный контроль и надзор
Рис. 2. Инструменты государственного управления лесами в РФ
Рис. 3. Экономический механизм аренды лесных участков в институциональной среде Лесного кодекса РФ 2006 г.
лесов является лесохозяйственный регламент, максимальный срок действия которого — десять лет.
Социально-рыночный механизм договорных отношений в сфере лесопользования требует обеспечения определенного объема оборотоспособности земель лесного фонда, поэтому в качестве предмета договорных отношений в области использования лесов закреплен лесной участок (земельный участок), прошедший государственный кадастровый учет. Все права на лесные участки соответствуют видам прав на земельные участки: постоянное (бессрочное) пользование, ограниченное пользование чужими лесными участками (сервитут), аренда, безвозмездное срочное пользование. Право собственности и другие вещные права на лесные участки, ограничения (обременения) этих прав, их возникновение, переход и прекращение, за исключением публичного сервитута, подлежат государственной регистрации в соответствии с федеральным законодательством.
Институциональная среда аренды лесных участков, сформированная новациями Лесного кодекса, создает новый экономический механизм аренды (рис. 3), повышая роль региональных орга-
нов управления в достижении сбалансированности интересов субъектов лесных отношений.
Аренда лесных участков как один из видов прав на лесные участки регулируется лесным законодательством, однако, будучи земельным участком, лесной участок относится к недвижимому имуществу, поэтому к договору аренды применяются также положения гражданского и земельного законодательства. Правовые институты долгосрочной аренды лесных участков устанавливают следующие ее принципы:
• целевое использование лесного участка;
• смена хозяйствующего субъекта, т. е. передача лесного участка в распоряжение арендатора, что позволяет ему осуществлять функции владения, пользования, распоряжения и присвоения средств и результатов труда при сохранении первоначальной (государственной федеральной) формы собственности;
• возвратность лесного участка в натуре, благодаря чему совершается оборот лесных земель;
• платность аренды лесных участков, создающая объективную основу для адекватного отражения общественных интересов;
• равноправие сторон, реализующееся через договорную систему отношений между арендатором и арендодателем как равноправными заинтересованными партнерами;
• самоуправление, полная хозяйственная самостоятельность и непосредственная материальная (имущественная) ответственность арендатора за эффективное использование переданного ему лесного участка.
С введением нового Лесного кодекса произошли существенные изменения в части регулирования порядка возникновения права лесопользования. Договор аренды лесного участка в настоящее время должен заключаться преимущественно по результатам аукциона по продаже права на заключение такого договора. Без проведения аукциона договоры аренды заключаются в случаях реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов (проекты по созданию и модернизации объектов лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры, объем капитальных вложений в которые составляет не менее 300 млн руб.), а также использования лесов для нужд недропользования, строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, гидротехнических сооружений, специализированных портов, для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов. Организатором аукциона по продаже права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной собственности, может быть орган государственной власти субъекта РФ и специализированная организация (т. е. в качестве основного своего вида деятельности данная организация имеет проведение подобных аукционов), заключившая договор с продавцом. Институты организации и проведения аукциона устанавливаются Лесным кодексом РФ.
В отличие от лесного конкурса аукцион — более прозрачная и соответственно менее коррупционно-емкая процедура, однако передача лесных участков в аренду по единственному критерию — предложению участником аукциона наибольшей арендной платы, — с высокой вероятностью может привести к монополизации лесопользования крупными предприятиями, вытеснению среднего и малого бизнеса. Кроме того, отсутствие специальных требований к участникам аукционов создает предпосылки к победе в аукционе организаций, не имеющих непосредственного отношения к лесному сектору, которые затем передадут свои арендные права в субаренду профильным предприятиям, тем самым поставив их в экономически невыгодные условия.
По договору аренды арендодатель (ст. 606 Гражданского кодекса РФ) обязуется предоставить арендатору имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. Правила подготовки и заключения договоров аренды лесных участков устанавливаются Правительством РФ. Существенными условиями договора аренды являются его срок и размер арендной платы.
Длительность инвестиционных циклов в лесном хозяйстве, обусловленная продолжительным периодом лесовыращивания, создает особые трудности в определении оптимального срока действия права аренды лесных участков. С одной стороны, срок действия договора аренды лесного участка должен быть достаточным для обеспечения окупаемости вложений арендатора и соответственно создавать предпосылки для повышения инвестиционной привлекательности лесохозяйственного производства. С другой стороны, продолжительность периода действия права аренды лесного участка должна обеспечивать гарантии лесовосстановления на арендованном участке.
Срок договора аренды лесного участка в настоящее время зависит от цели лесопользования. Максимальный срок аренды для всех видов использования лесного участка (49 лет) способен обеспечить интересы арендатора в части окупаемости инвестиций в освоение лесных участков. Однако столь продолжительный срок договора аренды наряду с преимущественным правом прежнего арендатора на заключение договора на новый 49-летний срок фактически является передачей леса в собственность арендатора и также способствует монополизации лесопользования. При этом минимальный срок аренды лесного участка для большинства видов лесопользования — десять лет, что соответствует максимальному сроку действия лесохозяйственного регламента, на основании которого должен составляться проект освоения лесов на арендованном участке. Подобное положение может привести к тому, что договоры аренды лесных участков, заключаемые на срок более десяти лет, в случаях, если такие договоры вступят в противоречие с новым лесохозяйственным регламентом, составленным по истечении срока действия предыдущего лесохозяйс-твенного регламента, придется изменять и, возможно, в нарушение интересов лесопользователя.
Аренда лесных участков является платной формой организации использования лесов. Институциональная среда аренды лесных участков, формируемая Лесным кодексом, создает предпосылки для становления института арендной платы в качестве основного источника лесного дохода страны. Порядок, условия
и сроки внесения арендной платы определяются в договоре аренды. Размер арендной платы должен устанавливаться преимущественно по результатам аукциона путем увеличения ее от минимальной цены, устанавливаемой Правительством РФ.
Однако лесным законодательством не установлены принципы построения критериев для расчета ставок платы за единицу объема лесных ресурсов (единицу площади лесного участка), и в настоящее время действуют проиндексированные ставки, рассчитанные на основе воспроизводственной (затратной) концепции ценообразования, которая не обеспечивает дифференциации арендной платы в зависимости от экономической доступности лесных ресурсов [1; 3; 4]. Данное положение усугубляется незначительным шагом аукциона (не более 5 % от начальной цены), что при ограниченной конкуренции среди желающих получить право аренды лесного участка может привести к значительному снижению величины лесного дохода. Кроме того, лесным законодательством не оговорены случаи применения минимальных платежей, а это значит, что при внеаукционном получении права на аренду лесных участков арендная плата будет устанавливаться внерыночными методами (исключительно на базе минимальных ставок без «рыночной надбавки»). С другой стороны, расчет арендной платы на основании затратной концепции в условиях, когда на арендаторов лесных участков возложено бремя затрат на охрану, защиту, воспроизводство лесов, не только не обосновано, но может быть разорительно для лесопользователей.
Встраивание в институциональную среду аренды лесных участков, рентной концепции установления платы за лесные ресурсы, развиваемой отечественными учеными [1; 3; 4], в качестве механизма расчета начальной аукционной цены (ставок платы при внеаукционном получении права аренды) может обеспечить учет интересов как государства, так и арендаторов, поскольку рассчитанные на основе рентного подхода ставки платы дифференцированы по доходности (экономической доступности) лесных ресурсов в зависимости от их качества и местоположения.
Курс на оптимизацию участия государства в ведении лесного хозяйства, реализованный, в частности, в виде требования осуществления работ по охране, защите, воспроизводству лесов лесопользователем (арендатором) за свой счет, непосредственно влияет на финансовые результаты деятельности арендатора по освоению лесного участка. Как известно, основной задачей частного бизнеса
является максимизация прибыли в долгосрочной перспективе без серьезных рисков, и бремя затрат на охрану, защиту, воспроизводство лесов в этом случае может стать препятствием для решения этой задачи и формирования инвестиционного капитала для последующего развития производственной базы арендатора. В связи с этим необходимо предусмотреть механизм снижения налогового бремени для арендаторов, выполняющих мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов, и параллельно осуществлять жесткий контроль за качеством и полнотой осуществляемых мероприятий.
Институциональная среда общества предопределяет образование экономических систем и результативность их функционирования. Методологический подход к изучению арендных отношений в лесном хозяйстве с позиций институционализма дает возможность структурировать проблему развития аренды лесных участков, обеспечить системный подход к исследованию, выявить условия институциональной среды и их влияние на достижение частно-государственного партнерства в области лесных отношений. Анализ институциональной среды арендных отношений в лесном хозяйстве, сформированной Лесным кодексом 2006 г., и прикладные исследования развития аренды лесных участков, выполненные для условий Нижегородской области и Республики Марий Эл, показали, что положения Лесного кодекса 2006 г. создают институциональные условия для развития рыночных отношений в лесопользовании. Однако некоторые новации лесного законодательства требуют глубокого теоретического и методического изучения, с тем чтобы институциональные преобразования аренды лесных участков стали движущей силой инновационного развития лесного сектора экономики.
ЛИТЕРАТУРА
1. Моисеев Н. А. Проблемы экономики организации лесопользования, связанные с новым Лесным кодексом / Н.А. Моисеев//Лесной вестник. 2007, № 3(52). С. 19-27.
2. Норт Д. К. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики / Д. К. Норд. — М.: Фонд экономической книги «Начала», 1997.
3. Петров А. П. Институциональные реформы в лесном хозяйстве: Учебное пособие / А. П. Петров, Н. В. Ловцова, Н. М. Ельчев, И. Б. Хазинов. — М.: МГУЛ, 2001. — 153 с.
4. Петров А. П. Стратегия развития лесного сектора: дефицит резервов или кризис менеджмента /А. П. Петров // http:// www. vipklh. ru/ page. htm?p=47.
5. Шаститко А.Е. Институциональная среда хозяйствования в России: основные характеристики / А.Е. Шаститко. //http://www. ecsoman.edu.ru/images/pubs/2007/ 03/02/0000304001/028shastitko.pdf.
