CC BY
52
УДК: 338.2 ГРНТИ: 06.71.15 DOI: 10.32415/jscientia.2018.08.03
ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ МЕХАНИЗМА ЭЛЕКТРОННЫХ ПУБЛИЧНЫХ ЗАКУПОК В РОССИИ
C. С. Цыганков1, С. В. Наливайко2
1 Южный федеральный университет
Россия, 344006 г. Ростов-на-Дону, ул. Большая Садовая, 105/42
2 Фонд инноваций и экономических технологий «Содействие-XXI век» Россия, 344082 г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 43
El Цыганков Сергей Сергеевич - sscygankov@sfedu.ru
На сегодняшний день рынок публичных закупок находится на стадии трансформации, направленной на продолжение электронизации экономических отношений в рамках Федеральных законов №44-ФЗ и №223-Ф3. Институциональные изменения, которые произошли с 1 июля 2018 года, а также планируются с 1 января 2019 года, предусматривают значительное преобразование закупочных процессов на основе единой электронно-цифровой базы. Текущая тенденция развития электронизации обуславливает необходимость исследования институциональной среды рынка публичных закупок.
Ключевые слова: публичные закупки, государственные закупки, электронизация, торги.
Финансирование: Исследование выполнено при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ) в рамках научного проекта № 18-010-00871.
INSTITUTIONALIZATION OF THE MECHANISM OF ELECTRONIC PUBLIC PROCUREMENT IN RUSSIA
S. S. Tsygankov1, S. V. Nalivayko2
1 Southern Federal University
105/42 Bolshaya Sadovaya St., 344006 Rostov-on-Don, Russia
2 Innovations and Economic Technologies Fund "Sodeystvie-XXI vek" 43 Pushkinskaya St., 344082 Rostov-on-Don, Russia
El Tsygankov Sergey - sscygankov@sfedu.ru
To date, the public procurement market is at the stage of transformation aimed at continuing the electronicization of economic relations within the framework of Federal Laws No. 44-ФЗ and No. 223-Ф3. Institutional changes that have occurred since July 1, 2018, and are planned from January 1, 2019, provide for a significant transformation of procurement processes based on a single electronic digital base. The current trend in the development of electronization makes it necessary to study the institutional environment of the public procurement market.
Keywords: public procurement, public procurement, electronization, bidding.
Funding: The reported study was funded by The research was carried out with the financial support of the Russian Foundation for Basic Research according to the research project № 18-010-00871.
Закупочный процесс в экономике России находится в перманентном состоянии институционализации, фактически он разделен на две системы закупок, которые формируются Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ (далее - Закон 44-ФЗ) и Федеральным законом «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ (далее - Закон 223-ФЗ). Научный интерес представляет изучение механизма сращивания этих систем, происходящего на рынке публичных закупок, основным элементом которого является электронизация процесса закупочной деятельности, особенности которого представлены в Таблице 1.
Из таблицы 1 стоит выделить критерии, характеризующие электронную систему публичных закупок: проведен компаративистский анализ особенностей электронных закупок Законов 44-ФЗ и 223-ФЗ. Из анализа стоит сделать вывод о том, что механизм публичных закупок различен, однако имеет схожую природу экономических отношений, прежде всего, проявляющуюся в торговых формах закупок,
транспарентности и защите конкуренции во всей сфере, из-за чего актуальным видится унификация правил и способов закупок, сроков заключения договоров, порядок планирования и инфорсмента контрактов.
Немаловажную роль в различии механизма удовлетворения потребностей в рамках Закона 44-ФЗ и Закона 223-ФЗ играет использование принципиально разных механизмов функционирования электронных площадок для осуществления закупочной деятельности. Коммерческая основа закупок в рамках Закона 223-ФЗ и условно бесплатная в рамках Закона №44-ФЗ имеют влияние на сущность проведения самих закупок. К примеру, в закупках отдельными видами юридических лиц кроме механизма инфорсмента контрактов добавляется тариф (плата) за победу в процедуре закупки, а также устанавливаются ценовые барьеры в качестве аккредитации, участия в конкретной закупке, кроме этого также могут устанавливаться институциональные барьеры в виде создания уникального способа закупки заказчика или интеграции электронного способа заказчика в единой информационной системе. Законом 223-ФЗ не предусмотрено полностью автоматизированного процесса
Таблица 1
Особенности электронных форм закупок в Законе 44-ФЗ и Законе 223-ФЗ до 1 июля 2018 г.
Название критерия Закон 44-ФЗ [8] Закон 223-ФЗ [7]
Способы проведения закупок в электронной форме Электронный аукцион Любые процедуры, разработанные заказчиком и закрепленные в Положении о закупках.
Электронные площадки Проведение электронных процедур (аукционов) предусмотрено на определенных законом шести площадках: 1. ЭТП Сбербанк-АСТ 2. РТС - Тендер 3. ЕЭТП Росэлторг 4. ЭТП ММВБ 5. АГЗ РТ 6. АО «Российский аукционный дом» Проведение закупок в электронной форме (электронный аукцион, запроса предложений, запроса котировок и другие способы, предусмотренных Положением о закупке) возможно на любых коммерческих электронных площадках, реализующих возможность проведения таких закупок.
Обеспечение заявки В электронном аукционе: обязательно установить путем внесения денежных средств Для электронных способов закупок: вправе установить. Случаи, способы и размеры обеспечения заявки определяются Положением о закупке.
Обеспечение исполнения контракта Обязанность установления исполнения контракта Право заказчика установить обеспечение контракта.
Антидемпинговые меры Применяются при проведении аукционов в случае понижения начальной (максимальной) цены контракта более чем на 25%. Не применяются в соответствии с положениями Закона 223-Ф3, но могут быть предусмотрены в Положении о закупке.
по всем электронным закупкам. Такая автоматизация выражается в предоставлении заказчику частей заявок, их количество, проведение проведения предквалификации, сроки процедур, в том числе проведения торговых процедур на площадке, процедуры подачи окончательных предложений, переторжки. Все эти действия заказчик может устанавливать сам в зависимости от способа закупки и правил функционирования площадки. Чтобы такая информация корректно переносилась с электронной площадки в ЕИС, заказчик выполняет настройку интеграции площадки с ЕИС.
С целью предотвращения таких барьеров, в Законе 44-ФЗ установлены единые правила функционирования площадок. Данные правила касаются аккредитации участников закупок, правил участия и победы в закупке, а также регламентация действий сторон закупочного процесса.
Опыт функционирования электронных площадок по Закону № 44-ФЗ насчитывает более 8 лет. По итогам 2017 г. объем начальных (максимальных) цен по лотам, размещенным на этой площадке, составлял лишь 0,07% от совокупного объема электронных операций, то по состоянию на 9 июля 2018 г. этот объем составляет уже 3,4% и не является минимальным показателем среди остальных аккредитованных площадок.
Всего же в 2017 г. на электронных площадках размещено извещений на сумму 4 660 099,3 миллионов рублей, а по состоянию на 9 июля 2018 г. — на сумму 2 836 660,1 миллионов рублей (см. Рисунок 1).
По количеству же заключенных контрактов в результате определения поставщика (подрядчика) с большим перевесом лидирует площадка ЗАО «Сбербанк-АСТ». Так, например, по итогам 2017 года объем соглашений, заключенных на данной площадке, составляет 43,24% от совокупного объема соглашений, а по состоянию на 9 июля 2018 г. данный показатель составил 42,71%. Всего же по итогам 2018 г. и по состоянию на 9 июля 2018 г. на электронных площадках было заключено 2 093 441 и 786 603 контрактов соответственно (См. Рисунок 2).
По Закону 44-ФЗ с 1 октября 2018 года к уже существующим площадкам, указанным в таблице 1, также до-
100 «ж
ТО <10*
полок оо* 60 00%
40 0046
2:17 201В г[по ;С1^«чниюна09.:7;
■ АО "РАД" ■ м| ! Ь
■ Национал ьнаязлектронная площадка ■ АО "ЕЭТП"
■ РТС-теццер ■ ЗАО "Жербзнк-АСТ"
Рисунок 1. Совокупный объем начальных цен по размещенным электронным аукционам в рамках Закона 44-ФЗ.
Источник: составлено на основе данных Единой информационной системы в сфере закупок
100.00%
2:17 201В (посо^тояниюна09.:7;
■ АО "РАД" иАГЗРТ
■ Национальнаяэлектронная ггсща^а и АО "ЕЭТП"
■ РТС-тендер ■ЗАО"Сбер6анк-АСТ"
Рисунок 2. Количество заключенных контрактов на электронных площадках.
Источник: составлено на основе данных Единой информационной системы в сфере закупок
бавляются 2 новые: площадка Акционерного общества «ТЭК - Торг» и общества с ограниченной ответственностью «Электронная торговая площадка ГПБ». В рамках Закона 223-ФЗ общее количество электронных площадок до 1 октября 2018 года не является фиксированным. С 1 октября 2018 года только для закупок у субъектов малого и среднего предпринимательства будут функционировать те же площадки, что и по Закону 44-ФЗ. Электронные площадки
Таблица 2
Основные изменения в Законе 44-ФЗ, направленные на развитие электронизации контрактной системы
Нововведение Закон 44-ФЗ с 01.07.2018
Новые способы определения поставщика (подрядчика) в электронной форме Электронный конкурс; электронный запрос предложений; электронный запроса котировок. Стоит отметить, что процедура заключения контракта по итогам данных закупок будет осуществляться в электронной форме.
Новые информационные ресурсы - реестр участников закупок, обязательная регистрация в котором с января 2019 будет осуществляться через единую информационную систему; - госинформсистема «Независимый регистратор», позволяющая отслеживать действия участников закупок и заказчиков, активное внедрение этой системы позволит заказчикам и участникам в том числе фиксировать сбои и неполадки в функциональной части портала ЕИС и электронных площадок.
Изменение электронной подписи Установлено использование квалифицированной электронной подписи для участников закупок
Изменение механизма обеспечения заявок С 1 июля 2018 года обязанность заказчиков по установлению требований к обеспечению заявки перестала действовать для закупок, НМЦК которых не превышает один миллион рублей. С 1 октября 2018 года обеспечение заявок на участие в электронных процедурах может осуществляться только путем внесения денежных средств на специальные счета в коммерческих банках. Принимая во внимание тот факт, что с 1 января 2019 года произойдет полная электронизация конкурентных способов закупок, можно сделать вывод о том, что механизм предоставления банковской гарантии в качестве обеспечения заявок по всем электронным способам будет внедрен. Также будет изменен механизм банковской гарантии по сравнению с бумажными процедурами.
Новая статья, регламентирующая электронные процедуры Введена статья 24.1, посвященная особенностям проведения электронных процедур.
Заключение контракта в электронной форме Установлено заключение
по Закону 223-ФЗ подразделяются на несколько типов:
- Специализированные электронные торговые площадки (далее также - ЭТП) (площадки, созданные для заключения сделок в конкретной отрасли экономики, например, ЭТП Газпрома по продаже нефтепродуктов).
- Многопрофильные ЭТП (площадки, предназначенные для осуществления экономических отношений в рамках различных отраслей экономики, и пользующиеся наибольшим спросом среди компаний, попадающих под действие Закона 223-ФЗ).
Кроме того, необходимо выделить еще одно принципиальное отличие в организации закупочных отношений, проявляющееся в самостоятельном формировании заказчиками собственного положения о закупках в рамках Закона 223-ФЗ, что также отражено в Таблице 1.
В данном положении заказчики обязаны самостоятельно осуществить формулировку многих правил проведения различных закупок в соответствии с установленными законом принципами и впоследствии неуклонно следовать пунктам, прописанным в таком положении. Также на положение закупок в части электронного механизма закупок могут влиять особенности функционирования площадки в силу институционально-неустановленности электронного механизма закупок в Законе 223-ФЗ. Исключением являются закупки для субъектов малого и среднего предпринимательства, при проведении которых заказчики обязаны соблюдать требования, предусмотренные постановлением Правительства РФ от 11 декабря 2014 года № 1352 [2]. Кроме того, еще одно исключение представляют собой закупки по специальному перечню, предусмотренному Постановлением Правительства РФ от 21 июня 2012 г. № 616 [3] и содержащему различные виды товаров (работ, и услуг), закупка которых может осуществляться исключительно в электронной форме. Однако необходимо заметить, что аналогичный перечень товаров (работ, услуг), установленный
Распоряжением Правительства от 21 марта 2016 г. № 471-р [4], являющийся актуальным для деятельности в рамках Закона 44-ФЗ, охватывает более широкий спектр экономических отношений, в том числе отношения в отрасли строительства, услуги по добыче и поставке полезных ископаемых т.д. И хотя до вступления в силу изменений от 1 июля 2018 г. Закон 223-ФЗ также предусматривал размещение всей актуальной информации в ЕИС (исключением являются закупки до 100 тысяч рублей), относительная свобода в выборе заказчиком процедур определения поставщика (подрядчика) обуславливала снижение общего уровня конкуренции и транспарентности закупочных отношений.
Однако, необходимо отметить, что в настоящий момент экономические отношения в рамках Законов 44-ФЗ и 223-ФЗ претерпевают синхронную масштабную трансформацию, направленную на дальнейшую электронизацию всей сферы закупок и создание единой информационно-технической экосистемы [5], [6].
Так, например, изменения в сфере действия Закона 44-ФЗ направлены на формирование полноценной электронно-цифровой базы, что находит свое проявление не только в установлении новых способов закупок в электронной форме, но и в создании новых информационных ресурсов, таких как реестр участников закупок, регистрация в котором станет обязательной для всех участников контрактной системы с 1 января 2019 года, а также информационная система «Независимый регистратор». (см. Таблицу 2).
Регламентация отношений, устанавливающих порядок проведения электронных процедур и предъявляемые к их участникам требования, не только направлена на обеспечение подробной детализации новых закупочных процессов, но и символизирует инновационный прогресс контрактной системы, внутри которой процесс экономических отношений будет продолжать развиваться посредством современного технологического обеспечения. В свою очередь,
Таблица 3
Основные изменения в Законе 223-ФЗ, направленные на дальнейшую электронизацию
Нововведение Закон 223-ФЗ до 01.07.2018 Закон 223-ФЗ после 01.07.2018
Электронизация процедур определения поставщика (подрядчика) Конкурс, аукцион, запрос котировок, запрос предложений в зависимости и другие способы закупок, указанные в Положении о закупках. Конкурс - открытый, закрытый и двухэтапный, а также запрос предложений и котировок проводятся в электронной форме. Для закупок у МСП электронные процедуры становятся безальтернативными.
Изменения в рамках размещения извещения Не регламентировалось законом для всех закупок крое конкурса и аукциона Установлены сроки размещения извещения в ЕИС для различных участников, а также требования к составу извещения.
Институционализация способов закупок В положении о закупках заказчик был обязан предусматривать условия проведения двух видов закупок - аукцион и конкурс, а также неконкурентные закупки у единственного поставщика при возможности указания в таком положении иных закупочных процедур. Заказчик указывает в положении о закупках пять видов закупочных процедур, среди которых конкурентные - конкурс, аукцион, запрос котировок, запрос предложений, и неконкурентные - закупка у единственного поставщика. Важно отметить, что возможность заказчиков по указанию иных процедур и иных разработанных процедур по-прежнему сохранила свою актуальность.
Введение единого понятия «торги», новая классификация их форм применительно к способам закупок в рамках Закона 223-ФЗ Регламентировалось положением о закупке каждого заказчика. Вводится унифицированная классификация торгов, включающая: - конкурс; - аукцион; - запрос котировок; - запрос предложений. Закрепление правил проведения торгов, относящихся в том числе к электронной форме.
Особенности проведения процедур для закупок субъектов малого и среднего предпринимательства Отсутствовала унифицированная форма проведения данных процедур Закупки у субъектов малого и среднего предпринимательства разрешено проводить только в электронной форме, исключительно на электронных площадках, соответствующим основным и дополнительным требованиям, установленным Правительством РФ.
в Законе 223-ФЗ были регламентированы основные сроки размещения извещения об осуществлении закупки запроса предложений, запроса котировок, в том числе закупок для субъектов малого и среднего предпринимательства, Также стоит отметить, что со вступлением в силу изменений от 1 июля 2018 г. электронные процедуры для субъектов малого и среднего предпринимательства в рамках Закона 223-ФЗ должны проводиться с использованием электронных площадок, соответствующих требованиям Закона 44-ФЗ, а также дополнительным требованиям, установленным Постановлением Правительства №657 от 08.06.2018 г. Помимо этого, было установлено унифицированное определение закрытой закупки, что исключило возможность намеренного ограничения количества участников данных закупочных процедур со стороны заказчиков путем их свободной трактовки в собственных положениях о закупках. (См. Таблицу 3).
Информация, представленная в Таблице 3, демонстрирует становление новой парадигмы действия Закона 223-ФЗ, функционирующей в системы закупок по подобию Закона 44-ФЗ.
Необходимо отметить, что процесс электронизации Закона 44-ФЗ опережает развитие закона о закупках товаров (работ, услуг) для отдельных видов юридических лиц с точки зрения институциональной установленности правил закупок и процедур. Так, например, в рамках Закона 223-ФЗ, несмотря на ряд введенных ограничений, заказчики сохранили свою относительную самостоятельность, что
проявляется как в возможности проведения закупок в электронной форме при помощи разработанных в собственных положениях о закупках процедур, так и в отсутствии необходимости публикации в открытом доступе заключенных контрактов, что затрудняет функционирование механизма общественного контроля внутри данной сферы закупочных отношений, и т.д. Таким образом можно сделать вывод, что дальнейшая институционализация механизма электронных закупок должна проводиться на основе сращивания систем закупок Законов 44-ФЗ и 223-ФЗ, ярчайшим примером которого является функционирование одинаковых площадок. Следующим актуальным шагом в развитии электронных закупок заключается в необходимости унификации механизма таких закупок.
Указанные институциональные изменения в русле электронизации экономических отношений в рамках действия законов 44-ФЗ и 223-ФЗ способны вывести функционирование отечественной системы закупок на качественно новый уровень. Дальнейшее инновационное развитие системы закупок, сопровождаемое внедрением опыта электронизации в сфере закона 44-ФЗ в сферу применения Закона 223-ФЗ, позволит не только сократить трансакционные издержки участников закупок, но и значительно облегчить процедуру выявления их возможного оппортунистического поведения органами государственного и общественного контроля, нацеленную на повышение эффективности контрактации между участниками закупочных отношений.
ЛИТЕРАТУРА
1. Постановление Правительства РФ от 10.09.2012 № 908 "Об утверждении Положения о размещении в единой информационной системе информации о закупке".
2. Постановление Правительства РФ от 11 декабря 2014 г. № 1352 "Об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".
3. Постановление Правительства РФ от 21 июня 2012 г. № 616 "Об утверждении перечня товаров, работ и услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме".
4. Распоряжение Правительства РФ от 21 марта 2016 г. № 471-р "О перечне товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме".
5. Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 31.12.2017 № 505-ФЗ.
6. Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 31.12.2017 № 504-ФЗ.
7. Федеральный закон "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" от 18.07.2011 № 223-ФЗ.
8. Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 № 44-ФЗ.
Поступила в редакцию 21.08.2018
