CC BY
502
3. Шамба Т. М. Проблемы реформы законодательства в субъектах РФ. Ростов н/Д., 1999.
4. Синюков В. Н. Российская правовая система. Саратов, 1994. С. 338-339.
5. Закон Пензенской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Пензенской области», ВЗС, Пенза, 2003.
6. Гошуляк В. В. Конституционное и уставное законодательство субъектов Российской федерации. М.: НОРМА, 1999.
7. Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность. М., 2002.
8. Масловская Т. С. Владение юридической техникой -основа грамотности юриста. Томск, 2002.
9. Соотношение регионального и федерального законодательства: проблемы и решения // Журнал российского права. 2000. № 11.
10. Масловская Т. С. Нормотворчество муниципальных образований в системе нормотворчества РФ // Северный регион: наука, образование, культура. 2001.
УДК 342.511.5
институт отрешения от должности президента рф как мера конституЦионно-прАвовой ответственности
и. О. РОМАНОВА
Пензенский государственный педагогический университет им. В. Г. Белинского кафедра теории права и государственно-правовых дисциплин
В статье рассматривается институт отрешения от должности Президента РФ как важнейшая форма конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица государства. В связи с понятием конституционно-правовой ответственности рассматривается развитие данного института в Российской Федерации. Критически исследуются основания и процедура отрешения от должности главы государства как в России, так и в зарубежных странах. Проводится сравнительный анализ института отрешения от должности Президента в рамках Конституции РСФСР 1978 г. и Конституции РФ 1993 г. Выявляются пробелы в действующем законодательстве, намечаются основные формы их преодоления.
Развитие отрасли конституционного права неизбежно повлекло за собой необходимость глубокой теоретической разработки и внедрения в правоприменительную деятельность адекватного механизма привлечения к конституционно-правовой ответственности.
Рассмотрение юридической ответственности в широком и узком аспекте неизбежно отразилось и на ответственности, существующей в рамках конституционного права. Наиболее состоятельным, на наш взгляд, выступает рассмотрение конституционно-правовой ответственности в узком смысле, при котором внимание сосредоточено, в первую очередь, на деянии и последствиях, которые оно за собой повлекло (санкциях), а не на внутреннем убеждении, психической деятельности субъекта, что характерно для рассмотрения конституционно-правовой ответственности в широком смысле.
С точки зрения санкций конституционно-правовая ответственность в узком смысле представляет собой применение предусмотренных нормами права санкций как благоприятного (позитивные санкции), так и неблагоприятного (негативные санкции) характера в отношении субъекта конституционных правоотношений вследствие исполнения или неисполнения и (или) ненадлежащего исполнения им предписаний правовых норм, реализуемых уполномоченными субъектами в установленном законом порядке.
Наличие противоположных санкций в конституционном праве очевидно. Позитивные меры ответственности слабо представлены в конституционном праве. В отношении санкций как мер наказания ситуация прямо противоположная.
По справедливому замечанию Н. П. Колдаевой, «чрезвычайный прагматизм в политике пореформен-
ных лет, «деидеологизация», доведенная до абсурда, и как следствие этого отсутствие четкой программы проводимых в стране преобразований создали в стране ситуацию, обозначенную в печати как «безответственное государство» [3, С. 30]. Особенно опасна безответственность высших органов государственной власти, их должностных лиц за нарушение норм Конституции РФ.
Предмет нашего исследования составляет институт отрешения от должности Президента РФ в соответствии со ст. 93 Конституции РФ [7] как одна из негативных мер конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица государства. Несмотря на то, что Президент пользуется высшей легитимностью, ибо напрямую избирается народом, применение этой санкции крайне необходимо в целях реализации конституционно-правовой ответственности главы государства, содержание которой составляет обязанность указанного субъекта досрочно прекратить исполнение своих полномочий по решению компетентного органа государства за совершение запрещенных Конституцией деяний.
Анализируя положения Конституции РФ 1993 г., в первую очередь следует особо подчеркнуть влияние закрепленного в ней принципа разделения властей на институт политической ответственности главы государства. Так, Парламент Российской Федерации, как и в рамках Конституции РСФСР 1978 г. [6], не обладает правомочием отрешить Президента от должности в случае несогласия с его политикой и практическими действиями по ее реализации. Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности только в порядке импичмента.
Итак, в Конституции РФ закреплена возможность отрешения Президента РФ от должности только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении порядка выдвижения обвинения (п. 1 ст. 93 Конституции РФ).
Решение государственной думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты 2/3 голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее 1/3 депутатов государственной думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной государственной думой (п. 2 ст. 93 Конституции РФ).
Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным (п. 3 ст. 93 Конституции РФ).
В соответствии с ч. 2 ст. 177 Регламента Государственной Думы [11] специальная комиссия избирается Государственной Думой в составе председателя, заместителя председателя и 13 членов комиссии. Председатель комиссии избирается членами комиссии открытым голосованием.
Специальная комиссия проверяет обоснованность выдвижения обвинения Президента, соблюдение кворума, необходимого для выдвижения обвинения, точность подсчета голосов, соблюдение процедурных правил и т. д. Например, в 1998 г. специальная комиссия проверяла пять пунктов обвинения против Президента Б. Н. Ельцина.
Сравнивая Основной Закон РФ 1993 г. с предыдущей Конституцией, следует отметить закрепление большего числа оснований для импичмента Президента в документе 1978 года. В их число входило нарушение Конституции, законов и присяги. Сама же процедура отрешения была проще. Кроме того, в рамках предыдущего основного Закона предусматривалась и такая мера конституционной ответственности, как «автоматическая» утрата Президентом полномочий в случае роспуска или даже приостановления им деятельности законно избранных органов власти.
В соответствии с Конституцией РФ российский Президент наделен чрезвычайно широкими полномочиями. Влияние Президента на процессы, происходящие как в государственной, так и в общественной жизни страны очень велико. В то же время прямым основанием для отрешения Президента от должности согласно ныне действующей Конституции РФ выступает лишь обвинение в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.
Между тем основные обязанности Президента РФ предусмотрены в ст. 80 Конституции РФ, где сказано, что Президент РФ «принимает меры по охране
суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти». Как верно замечает А. Л. Сергеев [12, С. 6], круг обязанностей Президента несравнимо шире, чем основания для его возможной ответственности.
обратимся к зарубежному опыту по урегулированию данной проблемы.
В первую очередь отметим, что в настоящее время существует группа стран, где глава государства обладает неприкосновенностью и вследствие этого вообще не несет никакой юридической ответственности. Такая юридическая формула типична для монархий. «личность Короля неприкосновенна, и он не подлежит ответственности» (ст. 56 Конституции Испании) [5].
В некоторых странах предусмотрен институт кон-трассигнатуры. Задача этого правового института состоит в том, чтобы перенести ответственность с главы государства на нижестоящее должностное лицо за совместно подписываемый ими нормативный акт. Так, в соответствии со ст. 58 Конституции ФРГ [10] для «действенности предписаний и распоряжений Федерального президента необходима их контрассигнация Федеральным канцлером или компетентным федеральным министром».
Переходя непосредственно к наиболее распространенному методу воздействия на Президента - отрешению от должности, - подчеркнем, что одним из наиболее типичных оснований, закрепленных во многих конституциях, как и в Конституции РФ, выступает государственная измена. Однако в каждой стране понятие «государственная измена» рассматривается по-разному. Причем далеко не всегда конституционное значение государственной измены бывает идентично уголовно-правовому составу преступления. Так, в ст. 68 Конституции Франции [9] прямо указывается, что в отношении действий Президента Франции органы, решающие вопрос об его ответственности, не обязаны придерживаться определения состава данного преступления, содержащегося в уголовном законодательстве, и предусмотренных им мер наказания.
Достаточным основанием для привлечения к ответственности главы государства в ряде стран является умышленное нарушение конституции страны (ФРГ, Италия, Румыния и др.). В отношении Президента ФРГ это основание расширено - ему может быть предъявлено обвинение в «умышленном нарушении им Основного или другого федерального закона» (ст. 61 Основного закона ФРГ), причем вменяться в вину может как действие, так и бездействие Президента.
Наименее распространенным основанием для предъявления обвинения Президенту является совершение им иных тяжких преступлений (Мексика, США и др.). Так, в соответствии с Конституцией США [8] Президент и высшие гражданские должностные лица могут быть отстранены от должности по импичменту за государственную измену, взяточничество либо другие важные преступления и правонарушения (мисди-миноры).
Отдельные конституции закрепляют оригинальную формулировку условий отрешения от должности. Так, Президент Мальты может быть отрешен от должности за недостойное поведение. В результате обвинения в совершении установленного правонарушения лишиться поста может глава Ирландии. За преступления, совершенные в связи с исполнением своих обязанностей, может быть привлечено к ответственности высшее должностное лицо Португалии.
В ряде зарубежных государств основные законы вообще не ограничивают перечень оснований для отрешения главы государства отдельными составами преступлений. Так, Президент Эстонии может быть привлечен к уголовной ответственности только по представлению канцлера юстиции с согласия большинства членов Государственного Собрания или если на то соглашается Сейм Латвии большинством не менее 2/3 голосов.
Затрагивая опыт зарубежных стран в отношении исследуемой проблемы, отметим и существование различий относительно самого механизма отрешения от должности высшего должностного лица в государстве. Так, в зависимости от степени участия парламента в процессе отрешения Президента от должности различают следующие виды:
1. Полная парламентская процедура отрешения от должности главы государства. Наиболее характерным примером здесь могут служить США. Весь процесс привлечения Президента к импичменту происходит в парламенте: одна палата выступает в качестве обвинителя, другая в форме суда.
2. Неполная парламентская процедура привлечения к ответственности главы государства. Здесь в качестве примера можно взять ФРГ. Парламент предъявляет обвинение, а судит Президента орган конституционной юстиции, не являющийся органом парламента и в состав которого не могут входить депутаты парламента или Верховный Суд страны.
3. Полупарламентская процедура привлечения к ответственности главы государства. Парламент, выступая в роли обвинителя, решает лишь вопрос о привлечении президента к ответственности, а вопрос о виновности Президента решает специальный судебный орган, создаваемый парламентом.
В странах Восточной Европы обвинение выдвигается народными представителями, т. е. народным собранием (Болгария), депутатами Государственного собрания (Венгрия), депутатами и сенаторами (Румыния), членами национального собрания (Польша), национальным советом (Словакия), сенаторами (Чехия). К ответственности же привлекает Конституционный суд (Болгария, Венгрия, Словакия, Чехия), государственный трибунал (Польша). Президент Румынии отрешается от должности на основании решения совместного заседания обеих палат Парламента, принятого большинством голосов от общего числа депутатов и сенаторов после консультации с Конституционной палатой. особенностью процедуры отрешения от должности главы государства в Румынии выступает проведение после принятия указанного ре-
шения парламентом в течение не более 30 дней референдума по вопросу отрешения главы государства от занимаемой должности [4, С. 101].
В отношении отрешения Президента РФ имеет место выдвижение обвинения нижней палатой парламента, Государственной Думой. Вопрос о виновности Президента разрешает Верховный Суд РФ. Высший орган конституционной юстиции, Конституционный Суд РФ, контролирует соблюдение порядка выдвижения обвинения. Решение об отрешении Президента от должности принимает верхняя палата парламента, Совет Федерации РФ. Таким образом, Конституцией РФ закреплена неполная парламентская процедура отрешения от должности главы государства.
Рассматривая процедуру отрешения от должности Президента РФ, подчеркнем ее усложненный порядок, который затрудняет привлечение к конституционно-правовой ответственности главу государства [2, С. 8]. Дело не столько в том, что к этой процедуре привлечены обе палаты Федерального Собрания РФ, Верховный Суд РФ и Конституционный Суд РФ, сколько в том, что решение об отстранении Президента РФ от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.
Конституция РФ оставляет нерешенным ряд принципиально важных вопросов, связанных как с принятием Государственной Думой решения о выдвижении против Президента РФ обвинения в государственной измене или ином тяжком преступлении, так и действиями других федеральных государственных органов, участвующих в процедуре применения конституционной ответственности к Президенту РФ. В частности, Конституция РФ не предоставляет Государственной Думе права осуществлять выемку необходимых документов, вызывать свидетелей, в том числе должностных лиц, проводить иные следственные действия, без чего невозможно сформулировать сколько-нибудь обоснованное обвинение Президента РФ в государственной измене или ином тяжком преступлении. отсутствует и законодательно установленный порядок вынесения Верховным Судом РФ заключения о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления. Конституция РФ имеет пробелы и по вопросам, связанным с формулированием обвинения.
Таким образом, вопросы конституционной ответственности Президента РФ решаются неполно и противоречиво, что, в свою очередь, затрудняет перевод этой ответственности из формально-юридической сферы в сферу практическую.
В целях установления реальной конституционной ответственности Президента РФ представляется необходимым, в первую очередь, устранить пробелы в действующем конституционном законодательстве, в частности расширить перечень оснований привлечения к ответственности, во-вторых, упростить процедуру отрешения от должности главы государства.
В рамках правовой науки уже намечены пути реализации указанных целей. Ряд ученых предлагает внести необходимые изменения непосредственно в текст Конституции. В частности, вопросы конституционной ответственности должностных лиц (и в первую очередь Президента РФ) могут быть выделены в самостоятельную главу конституции РФ, в которой будет закреплен порядок и условия применения данного вида ответственности [13, С. 25]. С учетом природы Конституции РФ, основным свойством которой выступает ее стабильность, усложненного порядка изменения Основного закона, первичного, учредительного характера конституционных положений, поддерживаем точку зрения о необходимости принятия специального закона, регламентирующего институт конституционно-правовой ответственности, в котором наряду с общими вопросами института ответственности в конституционном праве четко должны быть определены основания и механизм привлечения к ответственности должностных лиц и, в частности, порядок отрешения от должности Президента РФ как высшего должностного лица государства [1, С. 114]. С целью повышения легитимности данного закона целесообразным будет его внесение на рассмотрение в Конституционный Суд РФ, которым должен быть осуществлен анализ его положений на предмет соответствия Основному Закону РФ. Инициировать эту процедуру может, в частности, Президент РФ на стадии подписания закона.
список литературы
1. Дроздова А.М. Конституционно-правовая ответственность как особый институт конституционного права / Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2001.
2. Зиновьев А.В. Конституционная ответственность // Известия вузов. Правоведение. 2003. № 4. С. 4-16.
3. Колдаева Н.П. Выступление на заседании «круглого стола» / Морозова Л.А. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих // Государство и право. 2000. № 3. С. 20-36.
4. Конституции государств Восточной Европы. Учебное и справочное пособие / Отв. Ред. Д.А. Ковачев. М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1996.
5. Конституция королевства Испания / Испания. Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1982.
6. Конституция (Основной Закон) Российской Федерации - России (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета РСФСР девятого созыва 12 апреля 1978 г.) (в ред. от 10 декабря 1992 г.) // Ведомости Верховного Совета РФ. 13 апреля 1978 г. № 15. Ст. 407.
7. Конституция РФ (с изм., внесенными Указами Президента РФ от 09.01.1996 № 20, от 10.02.1996 № 173, от 09.06.2001 № 679, от 25.07.2003 № 841, Федеральным конституционным законом от 25.03.2004 № 1-ФКЗ) (принята всенародным голосованием 12.12.1993) / Российская газета. 25 декабря 1993. № 237.
8. Конституция США / Современные зарубежные конституции. М., 1992.
9. Конституция Французской Республики / Конституции зарубежных государств. М. Изд-во БЕК, 1996.
10. Основной закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г. / Современные зарубежные конституции. М., 1992.
11. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (с изменениями от
15 апреля, 19 июня, 16 июля, 23 октября, 4 декабря 1998 г., 21 апреля, 21, 29 сентября, 26 ноября 1999 г., 19 января, 15 марта, 19 мая, 2, 28 июня, 7 июля, 4, 27 октября, 6, 15, 22 декабря 2000 г., 14 марта, 5 апреля, 13, 22 июня, 13, 19 декабря 2001 г., 8 февраля, 13, 20 марта, 20, 27 сентября, 23 октября, 15 ноября, 11, 15 декабря 2002 г., 12 февраля, 2 апреля, 23 мая, 29 декабря 2003 г.,
16 января, 11, 13, 20 февраля, 19, 24 марта, 2, 23 апреля, 21 мая, 9 июля, 10 ноября 2004 г., 2 февраля, 18 февраля, 2, 30 марта, 10, 17 июня, 8 июля 2005 г., 10 марта 2006 г.) / Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-11 ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 16 февраля 1998 г. № 7. Ст. 801.
12. Сергеев А.Л. Конституционная ответственность в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 1. С. 5-8.
13. Сырых В.М. Выступление на заседании «круглого стола» журнала «Государство и право» / Морозова Л.А. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих // Государство и право. 2000. № 3. С. 20-36.
УДК 321.74
референдум субъекта российской федерации: тенденции и противоречия
Г.В. СИНЦОВ
Пензенский государственный педагогический университет им. В. Г. Белинского кафедра гражданского права и гражданского процесса Регулирование организации и проведения референдумов субъектов Российской Федерации следует отнести к предметам совместного ведения России и ее субъектов в части, где оно касается гарантий права граждан на участие в нем. В части гарантий прав граждан Российской Федерации на участие в референдуме они должны в точности повторять предписания федерального законодательства, но субъекты Российской Федерации могут устанавливать дополнительные гарантии прав граждан при организации, проведении и определении итогов референдума на региональном уровне.
В Конституции Российской Федерации не содер- мов в субъектах Российской Федерации. В Основном жится точного указания на то, к предметам какого ве- Законе страны закреплено, что в совместном ведении дения относится организация и проведение референду- Российской Федерации и субъектов Российской Фе-
