CC BY
57
УДК 342.9
ИНСТИТУТ ОБЩЕСТВЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ
В ОЦЕНКАХ РОССИЙСКОЙ НАУЧНОЙ ОБЩЕСТВЕННОСТИ
© 2010 А. М. Борисов
доцент каф. конституционного и административного права,
канд. ист. наук e-mail: andrei horisovai.mail.ru
Курский государственный университет
В статье предложен краткий обзор и анализ материалов научно-практической конференции «Роль общественной экспертизы законодательства как формы взаимодействия государства и гражданского общества», организованной Общественной палатой Российской Федерации и проведенной 9 декабря 2009 года на базе Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина. В обсуждении проблем общественной экспертизы принимали внимание 45 профессиональных участников из 15 регионов России и республики Казахстан.
Ключевые слова: государство, законодательство, общество, общественная
экспертиза, общественный эксперт, юридическая мысль.
Проведение научно-практической конференции, посвященной проблеме общественной экспертизы, на базе МГЮА им. О. Е. Кутафина закономерно, поскольку это авторитетное научно-образовательное учреждение уже много лет консолидирует российскую юридическую научную мысль, в том числе на новационных направлениях развития отечественного и международного права. Одно из этих направлений определило название конференции, и представленные на ней материалы содержат всесторонний и глубокий анализ ситуации, сложившейся в публичных отношениях применительно к институту общественных экспертиз, а также предложения по его совершенствованию.
Отметим, что авторам удалось комплексно охватить всю проблематику общественных экспертиз законодательства, том числе:
- их значение и место в сложившейся системе экспертной деятельности;
- разновидности, структуру и содержание общественной экспертизы;
- её эволюцию и закрепление в федеральном и региональном законодательстве;
- проникновение общественных экспертиз нормативных правовых актов на ведомственный уровень нормотворчества;
- несовершенство правового обеспечения;
- игнорирование этой формы общественного контроля аппаратом государственной власти и местного самоуправления в своей правотворческой работе;
- оценку общественных экспертиз законодательства различными субъектами государственной власти (Конституционным судом Российской Федерации, Федеральным собранием Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и др.);
- формирование деятельного и эффективного состава общественных экспертов.
В частности, С. Т. Артёмова, обращая внимание на установление в Федеральном
законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ответственности местных органов власти за принятие правовых актов, противоречащих федеральному и региональному законодательству, отмечает как проблему отсутствие аналогичных норм об ответственности в отношении органов
государственной власти [Материалы выступлений... 2009: 7]. Автор подчёркивает, что об этой недоработке законодателя говорил Президент РФ Д. А. Медведев ещё в 2007 г., акцентируя внимание на специальной юридической подготовке субъектов нормотворчества [Там же: 8], и проводит мысль о необходимости участия в развитии законодательства общественных организаций, привлекающих профессиональные кадры для экспертиз проектов правовых актов [Там же].
Пример «качества» уголовно-процессуального законодательства приводит М. Т. Аширбекова, которая усмотрела в ч. 2 и ч. 3 ст. 405 Уголовно-процессуального кодекса узкую трактовку законодателем понятия «фундаментальные правонарушения», а именно применение его к стадии судебного разбирательства дела, в результате чего не считается таковым нарушение законности, игнорирование принципов обоснованности и справедливости приговора при допущении подобных нарушений на стадии досудебного разбирательства [Материалы выступлений. 2009: 10-15].
Актуализирует проблему открытости органов законодательной власти, легитимизации законодательной деятельности посредством общественной экспертизы Е. В. Бердникова, отмечающая, что «правовая природа общественной экспертизы законодательства исходит из смысла ч. 1 ст. 32 Конституции Российской Федерации, которой предусматривается право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через представителей» [Материалы выступлений. 2009: 17].
По нашему мнению, автор контекстно подводит нас к выводу о допустимости рассмотрения организаций общественных экспертов в качестве представителей народа. Этот тезис несёт новационное содержание и достоин дальнейшей разработки как в плане теоретического осмысления, так и в разрезе законодательного определения правового статуса таких представителей гражданского общества, как общественные эксперты и их организации.
Кратко представляет эволюцию института общественных экспертиз
А. М. Борисов, резюмируя, что эволюция экспертных отношений с участием общества происходила в направлении расширения предметной сферы экспертной деятельности и форм участия в них общественных организаций, а затем и граждан. Возрастающее значение института общественной экспертизы объясняется тем, что общество увидело в нём инструмент обновления отношений с властью, форму участия в управлении делами государства; правовая регламентация общественной экспертизы на федеральном уровне затянулась; экспертиза не будет таковой при непрофессиональном и неквалифицированном подходе; фактически комплексное обеспечение получила экспертная деятельность лишь Общественной палаты РФ, имеющей свой бюджет и возможность привлечения экспертов, а также региональные общественные палаты. Общественная экспертная деятельность нуждается в конституционном оформлении и должна рассматриваться как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований, с обязательным финансовым обеспечением общественных экспертиз. Актуальным вопросом становится тест на коррупциогенность нормативных актов об общественных экспертизах. Требует дальнейшего осмысления терминологический аппарат и процедура общественной экспертизы; компетенционные и этические начала работы экспертов заложены частично в положениях пп. 7 и 9 Федерального закона от 23.08.1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственно-технической политике»1
[Материалы выступлений. 2009: 21-26].
1 Например, п. 7 ст. 4 устанавливает, что научный работник обязан «осуществлять научную, научно-техническую деятельность и (или) экспериментальные разработки, не нарушая права и свободы человека, не причиняя вреда его жизни и здоровью, а также окружающей природной среде; объективно осуществлять экспертизы представленных
Характеризуя правовые основы деятельности общественных палат местного уровня, А. С. Бурмистров отмечает, что институт общественных палат в России достаточно новый и практика их работы только начинается, открывая перспективы развития форм общественного контроля, в том числе общественной экспертизы [Материалы выступлений.. 2009: 27-31]. В статье А. А. Варфоломеева говорится о высоком уровне глобальной террористической опасности и особом внимании экспертов к данной проблематике, в т.ч. к её международным аспектам [Там же: 32-36].
Представил отдельные результаты исследования по теме «Наука и власть: проблемы коммуникаций», осуществлённого НП «Центр проблемного анализа и государственного управленческого проектирования» и проведенного в 2008-2009 году, М. В. Вилисов. Автор утверждает, что формы организации и осуществления научноэкспертной деятельности для государственных и муниципальных нужд несовершенны и в некоторых случаях препятствуют эффективной организации научно-экспертных работ, способствуя возникновению теневых неформальных отношений и создавая условия для развития коррупции. Учёный констатирует, что современное состояние взаимодействия науки и власти может быть оценено как кризис научно-экспертной поддержки государственного управления, и ставит проблему - создание саморегулируемой организации научных экспертов и формирование правовых основ её деятельности [Материалы выступлений. 2009: 37-45].
Ещё один пример экспертной оценки федерального законодательства представлен В. А. Власовым, который аргументированно излагает своё мнение о качестве нормативного регулирования сферы государственных и муниципальных заказов, а также формировании единой позиции правоведов по этому вопросу. В частности, автор высказывает мнение о том, что договор закупки сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд является сложным и комплексным, не относящимся только к сфере гражданского права, а объединяющим элементы трёх договоров - аграрно-правового, гражданско-правового и административно-правового, что создаёт особенный правовой режим, характеризующийся наличием не только частно-правовых, но и публично-правовых начал [Материалы выступлений. 2009: 46-51].
По мнению В. Н. Гаврилова, нуждается в совершенствовании правового регулирования и сфера наследственных отношений. Он приводит, в частности, примеры дискриминационных по характеру применения к отдельным категориям наследников норм Гражданского кодекса Российской Федерации (п. 2 ст. 1164) [Материалы выступлений... 2009: 52-61].
О необходимости введения правовой экспертизы в рамках уголовного судопроизводства размышляет А. Ю. Гарашко, обратившая внимание на полярность взглядов на указанную проблему в научной литературе и основывающая свою позицию на мнении авторитетных правоведов [Материалы выступлений. 2009: 62-65].
Интересно мнение А. А. Гостева о том, что в российском законодательстве за пределами уголовного преследования остались такие противоправные деяния, как пользование, владение и распоряжение землёй без правоустановочных документов; самовольное изменение целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения, земель лесов первой группы и особо охраняемых земель; использование земель способами, приводящими к порче и уничтожению природного слоя; уклонение от восстановления нарушенных земель, после применения к виновному мер административного воздействия [Материалы выступлений. 2009: 66-74].
ему научных и научно-технических программ и проектов, научных и (или) научно-технических результатов и экспериментальных разработок». См.: СЗ РФ, 1996. № 35. Ст. 4137.
Об общественной экспертизе как ведущем направлении деятельности Общественной палаты Российской Федерации аргументированно рассуждает В. В. Гриб, выделяя принципы экспертной деятельности и подчёркивая необходимость совершенствования на их основе Федерального закона «Об общественной палате Российской Федерации» и соответствующего регионального законодательства. Кроме того, автор выносит комплекс рекомендаций, адресованный не только общественным палатам разного уровня, но и органам государственной власти и высшим учебным заведениям [Материалы выступлений... 2009: 75-89].
О взаимовлиянии общественной экспертизы и судебной практики размышляет Ю. О. Давыдова [Материалы выступлений. 2009: 90-92]. Критически оценивает законодательство о науке и его реализацию, в том числе применительно к финансированию научных работ, А. Б. Дидикин [Там же: 93-100]. Считает важной проблемой осуществление общественного контроля в строительной сфере О. Г. Ершов [Там же: 101-106], полагающий, что необходимопривлекать к таким общественным экспертизам специалистов в этой отрасли. Создание инструментария общественного контроля Е. А. Загудаев рассматривает как пример социального партнёрства государственной власти и гражданского общества [Там же: 107-109].
Анализируя содержание категорий «притязание субъекта права» и «признание притязаний», В. М. Капицын замечает, что их соединение реализуется в институте конституционных прав, а общественная экспертиза, «выявляя данные компоненты (притязание и признание), соотносит их с конкретными проявлениями общественных потребностей, социально-политической и экономической ситуацией, этикой. Развивая свой тезис, учёный проецирует проблему притязаний и их признания на проблему местного самоуправления и, констатируя отсутствие фактического влияния последнего на важнейшие процессы местной жизни, определяет задачу общественной экспертизы, которая «должна учесть необходимость дифференциации особенностей местного самоуправления (до 20 особенностей), отразить это с помощью различных регуляторов (законов, уставов субъектов РФ, договоров), чтобы наполнить адекватным содержанием понятие «конституционное право» на местное самоуправление [Материалы выступлений... 2009: 110-116].
России в 2009 году отведено 147-е место с показателем коррупции 2,1 балла в исследовании уровня коррумпированности в государственном секторе 180 стран, которое провёл международный центр Transparency International. Обращая внимание на это обстоятельство, В. В. Качалов признаёт, что общественная экспертиза несёт высокий антикоррупционный потенциал. Одновременно он критически оценивает положения Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которыми, в частности, предусмотрена лишь возможность институтов гражданского общества и граждан проводить подобную экспертизу за счёт собственных средств, а конкретные формы и обязательность сотрудничества субъектов власти и общества в этом законодательном акте не отражены [Материалы выступлений 2009: 117-121].
Вскрывает проблемы общественной экспертизы муниципальных правовых актов В. С. Кашо, отметивший, что модель обращения в общественные палаты по поводу проведения экспертиз нормативных правовых актов предусматривает обращения лишь субъектов государственной власти и местного самоуправления . Её слепо скопировали законодатели Удмуртской Республики, Нижегородской и Курской областей, тогда как мнение правоведов однозначно: общественная экспертиза должна инициироваться институтами гражданского общества [Материалы выступлений... 2009: 122-129]. Связывает работу общественных палат с проблемой становления институтов региональной безопасности А. Ю. Кирьянов [Там же: 130-144]. О демократизации
законодательного процесса говорит В. В. Комарова, представившая анализ регионального законодательства о народной правотворческой инициативе и роли в её реализации общественных палат [Там же: 145-150]. Очередной пример
несовершенства, теперь уже уголовного законодательства приводит Е. А. Котельникова [Там же: 151-155].
Акцентирует внимание на том, что в общественной экспертизе как форме партнёрства власти и общества следует видеть не только разделение полномочий, но и разделение ответственности за будущее правовой системы и правопорядка в целом, К. П. Краковский. При этом автор анализирует накопленный опыт Общественной палаты России и ряда региональных общественных палат в области экспертной деятельности, находя пути совершенствования работы с использованием зарубежного и международного опыта развития гражданского участия в государственном управлении и местном самоуправлении [Материалы выступлений: 156-176].
Считаем необходимым подробнее прокомментировать материал В. Л. Кудрявцева, который, обращаясь к наследию академика РАН О. Е. Кутафина процитировал последнего: «главное в идее правового государства - связанность государства правом, гарантирующая предсказуемость и надёжность действий государства, подчинение государства праву, защита граждан от возможного произвола государства и его органов». Расширяющееся участие общественных структур в экспертизе законодательства учёный воспринимает как тенденцию развития правового государства в России. Однако, анализируя недостатки законодательства, регулирующего деятельность общественных палат, автор говорит о необходимости изменить рекомендательный характер заключения общественных палат по результатам общественной экспертизы на обязательный, о важности специальной подготовки общественных экспертов, которым должны быть доступны экспертные методики, о многочисленных нормативных правовых актах, требующих доработки в связи с функционированием института общественных экспертиз, а также о важности принятия соответствующего Федерального закона [Материалы выступлений: 177-183].
Возвращается к проблемам коррупции в эшелонах власти С. С. Купреев [Материалы выступлений. 2009: 184-187]. Поднимает вопросы качества
законодательного регулирования оперативно-розыскной деятельности О. С. Кучин, связывая решение этой задачи с обеспечением законности в деятельности правоохранительных органов [Там же: 188-195]. Обозначает как новую проблему разработку теоретических и правовых основ координационной экспертизы
А. А. Максуров, понимая под таковой выявление степени внутренней согласованности и непротиворечивости нормативного правового акта, наиболее оптимального его соотношения с другими нормативными правовыми актами [Там же: 196-200]. Предлагает законодательно закрепить ряд основных терминов института общественной экспертизы И. В. Михеева, одновременно предусмотрев в рамках экспертизы законодательства такой элемент, как мониторинг возможного влияния закона на регулируемые общественные отношения, оценку ожидаемого результата [Там же: 201209]. Подробная оценка плюсов и минусов правовых основ избирательной системы России применительно к реализации пассивного избирательного права гражданина даётся Н. И. Овчинниковым [Там же: 210-230]. Исключительно интересны основанные на примерах размышления П. Н. Панченко о проблемах взаимоотношений государства и общества, для разрешения которых, по его мнению, особое значение приобретает развитие общественного контроля, который нуждается и в конституционном закреплении. При этом автор предлагает свой проект таких дополнений в Конституцию РФ [Там же: 231-251]. Анализ законодательства об Общественной палате России предложен П. О. Пелевиным [Там же: 252-255].
Раскрывает содержание некоторых вероятных новаций законодательства Республики Казахстан С. Г. Пен, поддержавший введение совершенно нового вида нормативно-правового акта - консолидированного закона. Автор считает, что разработчикам проекта «в целом удалось правильно определить сферы правового регулирования общественных отношений, в которых данный вид нормативного правового акта наиболее уместен как источник правовых предписаний»2, и полагает невозможным склониться в пользу кодекса применительно к сферам страхования, социального обеспечения, культуры, информации и информатизации, сельского хозяйства и агропромышленного комплекса [Материалы выступлений. 2009: 256258].
Профессиональные союзы, по мнению Н. М. Сенникова, также должны участвовать в экспертной деятельности, отстаивая интересы трудовых коллективов. Они обладают для этого историческим опытом, профессиональными кадрами, широким активом и материальными средствами [Материалы выступлений... 2009: 259-263]. Изучая германский опыт законотворческой деятельности, в том числе связанной с авторским правом, Н. А. Сидорина находит в нём позитивные для российской правотворческой практики начала в том, что «каждый закон, принимаемый в Федеративной Республике Германии, в обязательном порядке предварительно обсуждается представителями тех групп населения, на которых распространяется действие данного закона» [Материалы выступлений... 2009: 264-265]
К анализу мирового и исторического отечественного опыта институализации общественной экспертизы обращается и Е. В. Скурко. Характеризуя швейцарскую модель совмещения референдумов и народных опросов, автор напоминает, что аналогичный подход ещё в 60-х годах ХХ века выражал советский правовед
В. Ф. Коток. Весьма широкий подобный опыт имелся в СССР, а начало ему было положено всенародным обсуждением в 1956 году проекта Закона СССР «О государственных пенсиях» [Материалы выступлений... 2009: 270-288].
Полагаем, что такая практика наилучшим образом соответствовала задаче активизации заинтересованного участия гражданского общества в делах управления государством, а также повышению политической и правовой культуры.
Некоторые проблемы института оборота жилой недвижимости выделяет
В. А. Суркова [Материалы выступлений... 2009: 289-292]. Весьма актуальной
представляется статья В. А. Теплякова, который полагает, что отсутствие должного правореализационного механизма норм, касающихся прохождения студентами вузов производственной практики, требует общественной экспертизы и контроля. Автор находит проблемы закрепления правового статуса студента в трудовом законодательстве, в том числе касающегося выплат суточных студентам за период прохождения практики, находя подтверждение своей позиции в прокурорской надзорной деятельности [Там же: 293-298]. Видит несовершенство уставов
муниципальных образований в части касающейся степени правотворческого самоопределения муниципалитетов А. А. Уваров, полагающий, что одна из причин такого положения - неудовлетворительная проработка законодателем Федерального закона от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Там же: 299-304]. Рассматривает практику оспаривания нормативных правовых актов в арбитражном процессе Э. М. Фролович, которая фиксирует рост подобных дел в России, что ещё раз актуализирует проблему качества принимаемых законодательных и подзаконных актов [Там же: 305-316]. В
2 В статье автор освещает позицию, изложенную им в авторском отзыве на проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан от 24 марта 1998 г. № 231-1 «О нормативных правовых актах».
работе В. А. Чумакова и А. Г. Чумакова увязывается вопрос модернизации экономики с нормативно-правовым и экспертным обеспечением [Материалы выступлений. 2009: 317-323].
Интереснейшее исследование представил М. Ш. Шарифов, выделивший комплекс проблем, связанных с отсутствием нормативно закреплённого понятия «общественная экспертиза» и пробелами законодательства в определении её субъектов, рассмотревший ряд видов общественных экспертиз и их соотношение с иными видами экспертиз (государственной, профессиональной, независимой, научно-правовой), выразивший своё мнение о задачах общественных экспертиз и направлениях работы по их совершенствованию [Материалы выступлений... 2009: 324-350].
О системном подходе в процессе осуществления экспертизы законодательства размышляет Т. В. Шершень [Материалы выступлений... 2009: 351-355]. Дополняет материалы об антикорорупционном потенциале общественных экспертиз О. В. Шулева [Там же: 356-361]. Выражает своё мнение о роли неправительственных правозащитных организаций в проведении общественных экспертиз Р. Ю. Шульга [Там же: 362-383].
Заслуживает внимания материал И. А. Яблоковой, отметившей высокую степень конфликтности отношений в сфере социального обеспечения с участием органов власти. Одной из причин называется качество правового регулирования, и в связи с этим автор весьма удачно приводит мнение Председателя Конституционного суда Российской Федерации В. Д. Зорькина, который выразил обеспокоенность «кулуарным принятием парламентом многих кардинальных законов без согласования с народом»3 [Материалы выступлений... 2009: 384-388].
Таким образом, предметная область интересов представленных экспертов применяемых норм права весьма широка и свидетельствует о серьёзности проблемы качества федерального и регионального законодательства, которая может быть решена с участием представителей общества в рамках общественных экспертиз.
Библиографический список
Материалы выступлений на конференции «Роль общественной экспертизы законодательства как формы взаимодействия государства и гражданского общества», состоявшейся 9 декабря 2009 года (г. Москва) / Общественная палата Российской Федерации, Межкомиссионная рабочая группа по организации экспертной деятельности. М., 2009. 389 с.
Федеральный закон от 23.08.1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственнотехнической политике» // Сборник законодательства Российской Федерации. 1996. № 35. Ст. 4137.
Кутафин О. Е. Политические основы конституционного строя Российской Федерации // Основы конституционного строя Российской Федерации // Конституционное право: учебник для студ. высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция». 3 изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004.
Кутафин О. Е. Политические основы конституционного строя Российской Федерации // Конституционное право: учебник для средних профессиональных заведений / Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин. 3 изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2007.
3 ЦКЬ: www.rg.ru.
