CC BY
45
Казарян К.В.
Институт миграционной амнистии как политико-правовой феномен
Россия в течение последних 20 лет переживает непростой период реформирования. Данный процесс воздействовал и на миграционное поведение людей, многие граждане стали обладателями миграционной биографии.
Процесс экономического и политического размежевания бывших стран СССР, этнополитические конфликты в России, открытие границ для международной незаконной миграции вывели на первый план политические причины миграции, обусловили увеличение в миграционных потоках вынужденной миграции [1, с. 5]. Таким образом, проблема нелегальной миграции*, с которой Россия столкнулась после распада Советского Союза, достаточно давно стоит перед развитыми странами.
Указанная миграционная ситуация требует новых подходов, для того чтобы миграционные процессы в Российской Федерации стали фактором, способствующим позитивному развитию российского общества, исходили из потребностей экономики, интересов национальной безопасности, охраны общественного порядка и здоровья населения при строгом соблюдении международных обязательств Российской Федерации [19].
Потребность в научном осмыслении института миграционной амнистии обусловлена тем, что миграция, вопросы регулирования миграционных процессов, вопросы социальной адаптации мигрантов, социальное влияние и социальные последствия увеличения миграционных потоков порождают проблемы правового, политического, демографического, экономического, культурного характера.
В российской научной литературе термин «миграционная амнистия» появился в работах ученых лишь в конце XX - начале XIX века.
Как справедливо отмечает К. Корсик, «определение любой дефиниции, особенно юридической, имеет большое практическое значение и выполняет не только информационную, но и правовую функцию» [2].
В результате анализа научной литературы по проблеме изучения истории дефиниции «миграционная амнистия» в научных и государственных документах за период с начала 60-х до конца 80-х гг. наблюдается подход, смысл которого заключается в следующем: проблему трудовых мигрантов советская наука рассматривала исключительно в свете антагонистического противоречия капиталистическому способу производства, рассматривала миграцию как одну из форм «загнивания капитализма». Этому подтверждение - работа Э.П. Плетнева «Международная миграция рабочей силы в капиталистической системе мирового хозяйства» [3].
Термин «миграционная амнистия» был заимствован отечественными представителями политико-правовой мысли из западной англоязычной политической литературы, в которой он имеет значение -«легализация определенной группы населения».
Существуют различные мнения по поводу использования словосочетания «миграционная амнистия». Некоторые авторы [4] полагают, что употребление термина «амнистия» не подходит, так как данный термин заимствован из уголовного права и связан с освобождением от наказания, однако нелегальные мигранты не являются во всей своей массе преступниками. Большинство нелегальных мигрантов - наши бывшие соотечественники, которые въехали в страну на законных основаниях по безвизовому режиму, но выпали из правового поля из-за несовершенства законодательства. В частности, руководитель ФМС к инициативе применения миграционной амнистии отнесся настороженно: «Я бы не стал употреблять слово "амнистия" по отношению к мигрантам. Эти люди ничего не совершили, они просто не могут разобраться в законодательстве», - заявил В. Поставин. В рамках действующего законодательства амнистия практически невозможна, поскольку станет очень длительным процессом, требующим большой подготовки. Через легализацию можно пройти в рамках действующего закона. «Главное, чтобы мигранты не боялись и сами приходили к нам», - резюмировал В. Поставин [5].
В настоящее время отсутствует единая концепция миграционной амнистии.
На наш взгляд, наиболее интересным представляется следующая классификация подходов к изучению проблемы иммиграционной амнистии: научный, зарубежный и официальный (российский).
При использовании научного подхода целесообразно будет рассмотреть различные точки зрения и на основе анализа попытаться дать хотя бы рабочее определение института миграционной амнистии.
По мнению Г. Витковской, понятие «миграционная амнистия» тождественно понятию «законодательная амнистия». В программах легализации законодательной амнистии выделяется ряд общих черт. Так, все программы, как правило, устанавливают временные рамки (от 1-го месяца до 1 года), в течение которых можно подать ходатайство. Также устанавливается минимальный срок незаконного проживания - путем ретроактивного установления даты, и только незаконные иммигранты, въехавшие в страну до ее наступления, подпадают под условия амнистии. Результатом положительного рассмотре-
ния ходатайства является временное или постоянное право на проживание, во всех случаях подразумевающее право на работу [6, с. 213-226].
Ведущий научный сотрудник Института социально-экономических проблем народонаселения РАН Е. Тюрюканова - сторонница миграционной амнистии - под институтом миграционной амнистии понимает «проведение разовой акции по легализации незаконно проживающих и работающих в России мигрантов». Также рассматривает миграционную амнистию как одно из направлений либерализации миграционного режима пока лишь для одного, хотя и самого массового, контингента трудовых мигрантов - для тех, кто приезжает из стран СНГ в порядке, не требующем виз [7]. В данную группу входят все страны СНГ, кроме Грузии и Туркменистана. Такие мигранты смогут рассчитывать на облегченный режим получения разрешения на работу и проживание в стране. Для других мигрантов режим пока останется прежним. Преимущество такой трактовки состоит в том, что использование селективного подхода при легализации различных категорий трудовых мигрантов в условиях современной российской действительности даст возможность с максимальной выгодой использовать имеющиеся трудовые ресурсы.
В частности, по мнению А. Коваленко, при всех положительных последствиях данной акции: удовлетворение спроса на дешевую рабочую силу, сдерживание теневой экономики, повышение достоверности государственной статистики - миграционная амнистия - это, прежде всего, падение авторитета государства вследствие признания неэффективности существующих институтов регулирования миграционных потоков, а также проявления желания не модернизировать старые институты, а решать проблему «одним махом». Необходимо предвидеть, рассчитать недостатки легализации нелегальных мигрантов и сложность нейтрализации ее возможных отрицательных последствий [8]. Аргументирует А. Коваленко свою точку зрения тем, что амнистия всегда без последующего ужесточения миграционного законодательства стимулирует приток новых потоков незаконных мигрантов, которые воспринимают этот либеральный шаг как готовность повторять подобное мероприятие и впредь. «Характер того или иного социального организма, - пишет он, - накладывает свой отпечаток на взаимодействие смежных этносов, которые в ряде случаев вынуждены жить в одном регионе, мириться с фактом сосуществования, но не могут не тяготиться друг другом» [9, с. 35].
В свою очередь, следует согласиться с А. Дугиным, который осторожно относится к идее реализации института миграционной амнистии в целом. «Легализация мигрантов возможна, но на определенных условиях. Универсального решения здесь быть не может: мигрант мигранту рознь. Главное - не идти в этом вопросе на поводу у Запада, а руководствоваться своими национальными интересами. Либерализация миграционного законодательства по европейскому образцу - это путь к национальному и государственному самоубийству» [10].
Уполномоченный по правам человека в России Владимир Лукин, являясь сторонником проведения данного института, считает, что амнистия должна помочь легализоваться тем мигрантам, которые уже давно живут в стране, успели интегрироваться и никаких правонарушений не совершили. «Иммиграционная амнистия - это лучший способ заставить жестко соблюдать вступивший в силу с января 2007 года более либеральный закон о миграции - заметил Лукин. - Нелегалам нужно прямо сейчас выдать миграционные карточки и тем самым легализовать их» [5].
Еще одним сторонником реализации в жизнь института миграционной амнистии является Л. Графо-ва - одна из авторов Концепции проведения легализации незаконных трудовых мигрантов из государств СНГ с безвизовым порядком въезда в Россию, которая считает, что в России срочно необходимо проводить иммиграционную амнистию - массовую легализацию мигрантов в упрощенном порядке.
Представляет интерес и точка зрения профессора С. Караганова, который считает, что надо срочно проводить амнистию - легализацию живущих в России мигрантов, пока они не уехали в более гостеприимные страны, которые за ними «охотятся» [11]. О том, что неразбериха, нечеткость процедур натурализации иммигрантов, выталкиваемых невниманием со стороны органов государственной власти в криминальную среду, наносит ущерб и государству, и обществу, и экономике, говорил недавно на заседании Совета безопасности РФ В.В. Путин [11].
Таким образом, исходя из вышеизложенного попытаемся дать определение института миграционной амнистии. Под миграционной амнистией, на наш взгляд, понимают легализацию определенных категорий трудящихся - мигрантов из стран СНГ с безвизовым порядком въезда в Россию, направленных на обеспечение национальной безопасности государства, которое достигается с помощью различных политико-правовых, информационных средств и технологий. Информационный компонент миграционной политики при реализации института миграционной политики играет важное значение, так как «влияние власти на сознание миграционной группы и коренного населения не может, по существу, быть эффективной в условиях "информационной эпохи" (М. Кастельс) развития "коммуникабельного и информационного общества" (Э. Уэбстер) без взаимодействия с информационной политикой» [12, с. 36].
Для более глубокого изучения проблемы необходимо также проанализировать зарубежный подход к ее решению. Использовав зарубежный опыт, мы можем найти ответы на многие вопросы, но слепо копировать их не надо, необходимо учитывать национально-культурные традиции, специфику России. Возможная «специфика России» в этом отношении не должна пугать, поскольку на деле каждой страной де-факто реализуется своя миграционная политика как совокупность государственных и общественно-культурных мер [13]. Необходимо помнить об изначальном неравенстве общественно-политического и национально-исторического законодательного развития, культуры межнационального общения в России и странах Запада.
В зарубежной научной литературе используются следующие термины: «иммиграционная амнистия» [14, с. 9], «законодательная амнистия» [15, с. 253], «легализация» [16], «регуляризация» [17, с. 40]. Но все они несут единую смысловую нагрузку. Как показал анализ литературы, в зарубежных странах институт миграционной амнистии является одним из средств конституционно-правового регулирования миграции, то есть процесса государственного воздействия на общественные отношения, связанные с нелегальной миграцией. Целью реализации института миграционной амнистии является удовлетворение интересов как общества и государства, так и мигрантов. Правовыми средствами реализации института миграционной амнистии являются: целевые программы, комплекс изменений, вносимых в текущее законодательство, а также, в исключительных случаях, принятие соответствующего нормативно-правового акта. Таким образом, интерес государства должен заключаться в легализации положения определенной категории мигрантов, реализации программ их адаптации в обществе, а также наделение определенным правовым статусом как временного, так и постоянного характера.
Если использовать при исследовании проблемы официальный (российский) подход, то наблюдаем следующую картину. При периодизации этапов проведения миграционной амнистии в официальных источниках видим, что первые упоминания о ней датируются 2002 годом. О проведении в кратчайшие сроки иммиграционной амнистии впервые заявили в 2002 году на Форуме переселенческих организаций. Президент РФ также подчеркивал, что стране необходимы мигранты. Летом 2004 года при Уполномоченном по правам человека в РФ была создана группа экспертов, разрабатывающая идею проведения иммиграционной амнистии. Проект Концепции иммиграционной амнистии для трудовых мигрантов обсуждался на трехсторонней комиссии в Федеральном собрании РФ.
В 2005 году в качестве эксперимента в 8 регионах России были проведены мини-амнистии. В 2006 году был разработан пакет законопроектов в сфере миграции, вступивший в силу с начала 2007 года, который в некоторой части можно назвать первым этапом проведения миграционной амнистии. Таким образом, были внесены кардинальные изменения в институционально-правовом поле института миграционной амнистии. 15 января 2007 года вступил в силу ФЗ «О миграционном учете», внесены изменения в законы «О гражданстве» и «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства»», утверждено Положение об электронной системе миграционного учета, о принятии постановления Правительства РФ «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», с 1 апреля 2007 года также вступил в силу Федеральный закон «О розничных рынках» и другие нормативно-правовые акты, которые предоставят возможность легализовать положения некоторых категорий нелегальных иммигрантов на территории России. Решающую роль в обеспечении миграционной амнистии играет государственная миграционная политика.
Таким образом, функционирование института миграционной амнистии гарантируется посредством институционально-правовых механизмов реализации национальных интересов государства, согласованных с его политическим курсом, угрозами и рисками миграционного характера.
Институциональная политико-правовая структура миграционной амнистии РФ определяется совокупностью взаимозависимых и взаимообусловливаемых направлений деятельности по ее институциональному политическому и правовому обеспечению.
Институционально-политическое обеспечение миграционной амнистии представляет собой деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, включая создание благоприятных социально-экономических, культурных условий адаптации для мигрантов, определение приоритетных национальных интересов в области миграции, развитие миграционной науки.
Институционально-правовое обеспечение миграционной амнистии представляет собой законодательную деятельность органов власти, включая следующие направления: порядок легализации определенной категории мигрантов с учетом квалификационно-профессиональных требований; создание благоприятных условий адаптации; четкое установление определенных процедур и технология по ее реализации; комплекс политико-правовых культурных средств и способов ее обеспечения.
Главная задача общества заключается в том, чтобы обеспечить управление миграцией, тем самым увеличить ее положительный эффект и свести к минимуму ее потенциально негативные последствия. Эта задача связана с разработкой четких законов и административных мер, направленных на то, чтобы перемещение населения было взаимовыгодным для мигрантов, общества и государства [18, с. 11].
Необходимо планомерное регулирование миграционных процессов, создание прочной институционально-правовой системы управления.
В соответствии с логикой изложения и приходим к аргументации, что, с одной стороны, понимание сути миграционной амнистии расширяется под воздействием новых проблем, в том числе демографических, экономических, экологических, нравственных. С другой стороны, политическая составляющая миграционной амнистии еще не сформировалась.
Таким образом, существующие результаты отдельных направлений исследований, которые проявляются, в том числе, в форме научных понятий и категорий, иногда противоречивы, что подтверждает хаотичность процесса вырабатывания взглядов на проблему миграционной амнистии и невозможности их интеграции в единую государственную стратегию.
Суммируя все вышеизложенное, попробуем определить понятие миграционной амнистии. Под миграционной амнистией, на наш взгляд, понимают одно из направлений миграционной политики, направленное на легализацию определенных категорий трудящихся - мигрантов из стран СНГ с безвизовым порядком въезда в Россию, направленных на обеспечение национальной безопасности государства, выраженной в деятельности органов законодательной и исполнительной власти по созданию необходимых политико-правовых, социально-экономических, культурных условий для ликвидации, предотвращения и прогнозирования угроз жизненно важных интересов личности общества и государства в миграционной сфере, которая достигается с помощью различных политико-правовых, информационных средств и технологий.
Литература
1. Овчинников А.И., Тащиян А.А. Национальный вопрос в истории политико-правовой мысли: Учебное пособие по истории политических и правовых учений. Ростов н/Д: АПСН СКНЦ ВШ, 2004.
2. Корсик К. Понятие и содержание правовых дефиниций, характеризующих различные категории гражданских прав // Право и жизнь. 1999. № 24.
3. Плетнев Э.П. Международная миграция рабочей силы в капиталистической системе мирового хозяйства. М., 1962.
4. Почему буксует миграционная революция // Российская газета. 2007. 26 февраля.
5. Козенко А., Савина Е. Владимир Лукин подвел мигрантов под амнистию от 10.08.2007 г. // http://www.demos center.ru/publications/13107/html?mode=print.
6. Иммиграционная политика западных стран: альтернативы для России / Под ред. Г. Витковской; Международная организация по миграции. Московская исследовательская программа по миграции. М.: Гендальф, 2002.
7. Тюрюканова Е. Бороться надо не с миграцией, ас ее теневым характером. 15.06.2006 г. // http://www.izvestia.ru/moscow/article3093763/index.html. Известия.ру
8. Коваленко А. Потенциальный вызов безопасности страны // Профессионал. 2006. № 4.
9. Гумилев Л.Н. Этногенез и биосфера Земли. Л., 1990.
10. Дугин А. Мигрант мигранту рознь. ИА «Росбалт». 2006. 16 марта.
11. Караганов С. Битва за иммигрантов // Российская газета. 2005. 17 марта.
12. Боженов С.А. Информационно-коммуникативные механизмы миграционной политики: Дис. ... канд. полит. наук. М., 2007.
13. Хабибулин А.Г., Селиванов А.И. К вопросу о государственном регулировании миграционных процессов // Миграционное право. 2006. № 3.
14. Абелла М.И. Нелегальная миграция: динамика, влияние на общество, выбор политики ограничения // Специальные программы легализации иммигрантов: мировой опыт. М., 2006.
15. Чернышева О. Иммиграционная амнистия: западный опыт в условиях России // Мировой опыт миграционной политики: ретроспектива и новейшие тенденции / Под ред. Г. Витковской. М., 2004.
16. Jaoqum Arango, Maia Jakimovich Legalization immigrant in Spain // Migration Information Source. 2005. 1 сентября.
17. Апап Дж., Юрюйкер Ф., Шмиттер К. Регуляризация иностранцев-нелегалов в Европейском союзе // Специальные программы легализации иммигрантов: мировой опыт. М., 2006.
18. Мировой опыт миграционной политики: ретроспектива и новейшие тенденции / Под ред. Г. Витковской. М., 2004.
19. Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации (одобрена Правительством РФ от 1 марта 2003 г. № 256-р) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 10. Ст. 93.
