CC BY
161
11.2. ИНФОРМАЦИОННАЯ СИСТЕМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КАК ИНСТРУМЕНТ ЭФФЕКТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ ТЕРРИТОРИЕЙ
Бутаева Е.М., аспирант кафедры Государственно-правовых дисциплин Дальневосточного Юридического Института Тихоокеанского Государственного Университета Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Качественные изменения в экономической и социально-политической сферах общественной жизни, обусловленные интенсивным развитием и использованием современных информационных технологий, обозначили движение человека к новой фазе развития
- информационному обществу. Сегодня расширение созидательных возможностей личности и общества в сфере производства невозможно без интенсивного развития информационно-коммуникационных технологий в той или иной сфере хозяйственной деятельности.
Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - ГрК РФ) в качестве одного из эффективных инструментов управления территорией предлагает органам местного самоуправления создание и ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (далее - ИСОГД).1 Причем статья 57 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривает деятельность по созданию и ведению данных информационных систем как обязанность органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.
Нормативно-правовые основы формирования
ИСОГД закреплены в статье 57 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также в Положении об информационном обеспечении градостроительной деятельности, утвержденном постановлением Правительства РФ № 363 от 9 июня 2006 г.2
ИСОГД - представляют собой систематизированный свод документированных сведений о развитии территорий, об их застройке, о земельных участках, об объектах капитального строительства и иных необходимых для осуществления градостроительной деятельности сведений.
Целью ведения ИСОГД является обеспечение органов государственной власти и местного самоуправления, физических и юридических лиц достоверными сведениями, необходимыми для осуществления градостроительной, инвестиционной и иной хозяйственной деятельности, проведения землеустройства.3
1 Статья 57 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (в ред. от 24 июля 2007 г.)//Российская газета. - 2004. - 30 декаб.
2 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006 г.
- № 25. - ст. 2725
3 Часть 3 статья 56 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (в ред. от 24 июля 2007 г.)//Российская газета. - 2004. - 30 декаб.
До принятия решения о создании ИСОГД, которое было обозначено законодателем в Градостроительном кодексе Российской Федерации от 29.12.2004г., действовал государственный градостроительный кадастр. Специалисты по-разному относятся к замене государственного градостроительного кадастра информационной системой обеспечения градостроительной деятельности.
Так, сотрудники Института экономики города, принимавшие участие в подготовке проекта Градостроительного кодекса Российской Федерации, принятого 29.12.2004г., - Э.К. Трутнев, Л.Е. Бандорин, считают создание ИСОГД обоснованным с точки зрения права и необходимым на данном этапе развития информационных технологий. Свою позицию по данному вопросу авторы издания - «Градостроительный кодекс Российской Федерации: ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности» обосновывают следующим образом.4
По мнению Э.К. Трутнева, Л.Е. Бандорина за достоверность и правильность информации, которая содержится в кадастре, должен отвечать орган, ведущий кадастр.5 Гражданская ответственность, как правило, носит имущественный характер, и в случае причинения убытков пользователям кадастра недостоверными сведениями, представленными из кадастра, убытки должны быть возмещены из бюджета соответствующего уровня публичной власти. Несоответствие прежнего государственного градостроительного кадастра РФ данному критерию подтверждает статья 54 ГрК РФ от 07.05.98 года, которая устанавливала, что «Вред, причиненный предоставлением недостоверных сведений государственного градостроительного кадастра, возмещается владельцем соответствующих информационных ресурсов».6 Э.К. Трутнев и Л.Е. Бандорин комментируют данное обстоятельство следующим образом: «Получается нелогично: у «государственного градостроительного кадастра», оказывается, не было ответственного «хозяина», поскольку если бы был «хозяин», то он бы и отвечал за недостоверные сведения, а не отсылал бы к иным лицам, которые действительно являются ответственными, или, напротив, было много «хозяев» - владельцев. Если же есть много хозяев, то каждый хозяин отвечает «за свое». Получается, что есть много частей, но нет целого - нет ка-дастра».7
Еще одно из отличий ИСОГД от государственного градостроительного кадастра Э.К. Трутнев и Л.Е. Бандорин, связывают с моментом вступления градостроительной документации в юридическую силу: «Только с момента включения в кадастр прежде существовавший в статусе проекта соответствующий документ
4 Градостроительный кодекс Российской Федерации: ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности / Э.К. Трутнев, Л.Е. Бандорин. - М.: Фонд «Институт экономики города».
- 2006
5 Градостроительный кодекс Российской Федерации: ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности / Э.К. Трутнев, Л.Е. Бандорин. - М.: Фонд «Институт экономики города».
- 2006. - С.- 340
6 Градостроительный кодекс Российской Федерации: ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности / Э.К. Трутнев, Л.Е. Бандорин. - М.: Фонд «Институт экономики города».
- 2006. - С.- 342
7 Градостроительный кодекс Российской Федерации: ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности / Э.К. Трутнев, Л.Е. Бандорин. - М.: Фонд «Институт экономики города».
- 2006. - С.- 343
становится юридически значимым документом»,8 в то время как в ИСОГД включаются документы уже вступившие в юридическую силу. Таким образом, утверждают Э.К. Трутнев и Л.Е. Бандорин «имеется некая информация, «первичность» которой определяется не фактом ее появления в таком «кадастре», а предшествующим фактом официального утверждения соответствующих документов, которые после этого перенаправляются в «кадастр».9
По сравнению с раннее действовавшим нормами о государственном градостроительном кадастре Градостроительный кодекс Российской Федерации в п.2, 3 статьи 57 определяет фиксированные сроки включения документов в банк ИСОГД. Так, субъекты законодательной инициативы, принявшие, утвердившие и выдавшие градостроительные документы, в течение семи дней со дня принятия, утверждения, выдачи указанных документов направляют соответствующие копии в орган местного самоуправления городского округа или муниципального района, применительно к территориям которых принимаются, утверждаются и выдаются указанные документы. Согласно пункту 8 Положения об информационном обеспечении градостроительной деятельности10 информационные данные, подлежащие размещению в информационной системе и полученные от органов государственной власти или органов местного самоуправления, регистрируются в книге учета сведений в день их поступления. Орган местного самоуправления в течение четырнадцати дней со дня получения соответствующих копий размещает их в ИСОГД.
Обосновывая правовые и технологические преимущества ИСОГД Э.К. Трутнев и Л.Е. Бандорин утверждают, что «ГрК РФ от 29.12.04 не создал «брешей и пустот» в части, например, мнимой утраты государственными органами инструментов и методов информационного обеспечения градостроительной деятельности, якобы, «передав муниципалитетам всё, а государству, не оставив ничего».11 Выгодные моменты создания и действия ИСОГД Э.К. Трутнев и Л.Е. Бан-дорин видят в том, что документы в области градостроительной деятельности «направляются по двум «адресам»: а) в архив, ведение которого не упраздняется ГрК РФ от 29.12.04г.; б) в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности, формируемые на муниципальном уровне».12
ГрК РФ от 29.12.04г. изменил и содержание информационного фонда ИСОГД по сравнению с государственным градостроительным кадастром. Если качественный состав информации государственного градостроительного кадастра был сформулирован неоднозначно и в это понятие включалась вся инфор-
8 Градостроительный кодекс Российской Федерации: ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности / Э.К. Трутнев, Л.Е. Бандорин. - М.: Фонд «Институт экономики города».
- 2006. - С.- 343
9 Градостроительный кодекс Российской Федерации: ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности / Э.К. Трутнев, Л.Е. Бандорин. - М.: Фонд «Институт экономики города».
- 2006. - С.- 343
10 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. -№ 25. - ст. 2725
11 Градостроительный кодекс Российской Федерации: ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности / Э.К. Трутнев, Л.Е. Бандорин. - М.: Фонд «Институт экономики города».
- 2006. - С.- 344
12 Градостроительный кодекс Российской Федерации: ответы на
проблемные вопросы градостроительной деятельности / Э.К. Трутнев, Л.Е. Бандорин. - М.: Фонд «Институт экономики города».
- 2006. - С.- 344
мация о развитии территориального образования, то структура информации для ИСОГД определена в виде конкретных классов и видов документов, названных в п.4 статьи 56 ГрК РФ.
Таким образом, ГрК РФ от 29.12.04г. только усовершенствовал технологические средства регулирования градостроительной деятельности для государственных органов за счет: «1) обязательности направления всех документов в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности, чего ранее не было и стало возможным благодаря ГрК РФ от 29.12.04г.; 2) открытости для всех заинтересованных лиц, включая государственные органы, материалов и документов, содержащихся в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности».13
Исходя из целей создания, указанных законодателем в п.3 статьи 56 ГрК РФ, ИСОГД - это единая технология учета, мониторинга, эксплуатации, контроля за использованием всех без исключения объектов инженерной инфраструктуры, недвижимости, коммуникаций и др.; единая технология мониторинга пространственной информации на основе создания и редактирования данных в реальном режиме времени (для автоматизированных версий); единая технология документооборота и автоматической генерации типовых документов по заданным шаблонам (градостроительный план территории и т.п.).
Структура построения ИСОГД описана в Положении об информационном обеспечении градостроительной деятельности.14
К примеру, А. Береговских, директор ООО «Института территориального планирования «Град», в своей статье «Роль информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД) в развитии реформы жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ)» предлагает следующую модель ИСОГД: «Комплексный проект разрабатывается на основе единой электронной базы о современном состоянии и использовании территории МО и содержит следующие разделы:
- градостроительные паспорта городских и сельских поселений;
- градостроительные паспорта населенных пунктов, входящих в состав городских и сельских поселений;
- генеральные паны городских и сельских поселений, в том числе населенных пунктов, входящих в их состав;
- проекты планировки и межевания межселенных территорий городских и сельских поселений, в том числе населенных пунктов, входящих в их состав;
- правила землепользования и застройки;
- оценочное зонирование и система расчета платежей за использование территорий городских и сельских поселений, в том числе населенных пунктов, входящих в их состав;
- планы реализации генеральных планов городских и сельских поселений, в том числе населенных пунктов, входящих в их состав;
- программы инвестиционного освоения территорий городских поселений;
- публичный сборник основных положений градостроительного развития городских и сельских поселе-
13 Градостроительный кодекс Российской Федерации: ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности / Э.К. Трутнев, Л.Е. Бандорин. - М.: Фонд «Институт экономики города».
- 2006. - С.- 346
14 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. -№ 25. - ст. 2725
ний, в том числе населенных пунктов, входящих в их состав;
- создание службы ИСОГД и обучение её сотрудников работе с созданной информационной системой обеспечения градостроительной деятельности».15
Не секрет, что многие акты федерального уровня имеют много погрешностей с точки зрения юридической (законодательной) техники. Не исключение и ГрК РФ от 29.12.04г. Неоднозначно сформулированы в Градостроительном кодексе Российской Федерации требования к информации, включаемой в фонд ИСОГД. Так, например, пункт 1 части 4 статьи 56 ГрК РФ указывает на то, что «информационные системы обеспечения градостроительной деятельности включают в себя сведения о документах...».16 Статья 56 ГрК РФ закрепляет, что «информационные системы обеспечения градостроительной деятельности - организованный в соответствии с требованиями настоящего Кодекса систематизированный свод документированных сведений...». 7 Часть 2 статьи 57 ГрК РФ устанавливает: «Органы государственной власти или органы местного самоуправления, соответственно принявшие, утвердившие, выдавшие документы, содержащиеся в которых сведения подлежат в соответствии с настоящим Кодексом размещению в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, в течение семи дней со дня принятия, утверждения, выдачи указанных документов направляют соответствующие копии в орган местного самоуправления городского округа, орган местного самоуправления муниципального района, применительно к территориям которых принимаются, утверждаются, выдаются указанные документы».18
Учитывая важность (для принятия управленческих и градостроительных решений) информации, получаемой из ИСОГД, необходимо разобраться с вопросом о правовом режиме сведений, хранящихся в ИСОГД.
На наш взгляд, в основе создания ИСОГД должны быть именно «копии документов» о градостроительной деятельности, а не сведения о них. Иное противоречит смыслу создания системы - «Целью ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности является обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц достоверными сведениями, необходимыми для осуществления градостроительной, инвестиционной и иной хозяйственной деятельности, проведения землеустройства».19 Достоверные сведения могут быть взяты только из копии официального документа, полученной и хранящейся в установленном законом порядке. Так, пунктом 8 и 9 Положения об информационном обеспечении градостроительной деятельности закрепляется следующий порядок получения информации для ИСОГД: «8. Сведения, подлежащие размещению в информационной системе и полученные в соответствии с частью 2 ста-
15 Ийр^Лммм.діза.ш/іггїо
16 Градостроительный кодекс Российской Федерации от
29.12.2004 № 190-ФЗ (в ред. от 24 июля 2007 г.)//Российская газета. - 2004. - 30 декаб.
17 Градостроительный кодекс Российской Федерации от
29.12.2004 № 190-ФЗ (в ред. от 24 июля 2007 г.)//Российская газета. - 2004. - 30 декаб.
18 Градостроительный кодекс Российской Федерации от
29.12.2004 № 190-ФЗ (в ред. от 24 июля 2007 г.)//Российская газета. - 2004. - 30 декаб.
19 Часть 3 статьи 56 Градостроительного кодекса Российской
Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (в ред. от 24 июля 2007
г.)//Российская газета. - 2004. - 30 декаб
тьи 57 Градостроительного кодекса Российской Федерации от органов государственной власти или органов местного самоуправления, регистрируются в книге учета сведений в день их поступления. В течение 14 дней с даты регистрации указанные сведения должны быть размещены в информационной системе. 9. Внесение изменений в сведения, содержащиеся в информационной системе, осуществляется на основании информации, поступившей от органов государственной власти или органов местного самоуправления. Копии документов и материалов, на основании которых в сведения, содержащиеся в информационной системе, вносились изменения, помещаются в ранее открытые книги соответствующих разделов информационной системы».20
Таким образом, принимать за основу формирования ИСОГД следует именно часть 2 статьи 57 ГрК РФ, которая определяет, что в ИСОГД направляются не «сведения о документах», а «копии документов».
Между тем, законодатель не запрещает размещать в ИСОГД и «сведения» о градостроительной документации. Это могут быть различные аналитические, статистические и иные систематизированные отчеты о поступающих копиях градостроительных документов. Например, аннотированные списки, облегчающие поиск копий соответствующих документов (как в СПС «Гарант»).
Уже в обозримом будущем комплексные информационные системы обеспечения градостроительной деятельности станут неотъемлемым элементом управления территорией; их создание уже сейчас востребовано необходимостью получения достоверной и полной информации о градостроительной документации участниками инвестиционно-строительной деятельности.
По мнению некоторых специалистов, выполняя задачи по сбору, систематизации и распространению градостроительных документов и сведений, а также взаимодействуя с государственным земельным кадастром, ИСОГД должна:
- сократить материальные затраты и время на выполнение работ в сфере градостроительной деятельности;
- обеспечить обоснованность решений и действий субъектов градостроительной деятельности путем предоставления актуальной информации о состоянии и планируемом развитии территории;
- создать (на базе автоматизированных версий ИСОГД) - систему взаимодействия органов власти и заинтересованных физических и юридических лиц при разработке и принятии градостроительной документации на основе электронных административных регла-
21
ментов.
Обзор высказанных в правовой и технической литературе мнений по рассматриваемому вопросу, позволил автору данной статьи выделить следующие этапы создания и функционирования автоматизированной ИСОГД:
20 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. -№ 25. - ст. 2725
21 Аналитический отчет по теме: «Моделирование инфраструктуры обеспечения градостроительной деятельности и техническое проектирование автоматизированных ИСОГД (промежуточный, 1 этап)», выполнен Муниципальным учреждением «Центр муниципальных информационных ресурсов и технологий» г.Череповца// http://www.gisa.ru/
Первый этап. Интегрирующей единицей управления территорией является цифровая топографическая карта, в связи с этим - необходимо произвести обновление топографического материала.
Второй этап. Непосредственно собрать и проанализировать весь объем градостроительной документации. Данный этап включает в себя создание структуры адресного реестра, структуры реестра физических и юридических лиц и пр.
Третий этап. Создать концепцию муниципальной геоинформационной системы, которая должна описывать функционирование автоматизированной системы применительно к данной территории.
Четвертый этап. Принять на уровне органа местного самоуправления правовой акт об автоматизированной ИСОГД - положение о порядке функционирования системы, правах и обязанностях разработчиков, владельцев и пользователей системы, с регламентацией вопросов оплаты за предоставление информации из ИСОГД и т.п.
Заключительный этап - внедрение ИСОГД, где необходимо обеспечить опытную эксплуатацию, обучение пользователей, промышленную эксплуатацию автоматизированной системы, а также ее сопровождение в течение того времени, которое понадобиться пользователям для освоения системы.
Опираясь на опыт, накопленный отдельными муниципальными образованиями, федеральному законодателю предстоит решить круг вопросов, связанных с функционированием ИСОГД:
Предусмотреть финансово-организационные возможности создания автоматизированных ИСОГД повсеместно;
Разработать нормативно-правовые основы взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также участников инвестиционно-строительной деятельности при принятии градостроительной документации и решений на основе электронных административных регламентов (в электронных ИСОГД);
Особого внимания требует проблема правового регулирования процесса обмена на постоянной и безвозмездной основе копиями периодически актуализируемых документов, содержащихся в государственном кадастре недвижимости и муниципальных ИСОГД;
ГрК РФ указывает на источники получения градостроительной документации для ИСОГД - органы государственной власти или органы местного само-управления.22 В свою очередь Положение об информационном обеспечении градостроительной деятельности23 в п.6 устанавливают структуру
ИСОГД, описывает содержательную ее часть за счет обязательных данных, которые включаются в ИСОГД, то пока остается открытым вопрос о «необязательных» данных, которые могут быть включены в ИСОГД. Их ГрК РФ именует «иные необходимые для осуществления градостроительной деятельности сведения».24 Представляется, что формирование структуры, объема и содержания «необязательных» сведений о градостроительной деятельности должно осуществляться с
22 Ст.56, 57 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (в ред. от 24 июля 2007 г.)//Российская газета. - 2004. - 30 декаб
23
Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. -№ 25. - ст. 2725
24 П. 1 ст.56 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (в ред. от 24 июля 2007 г.)//Российская газета. - 2004. - 30 декаб
учетом мнения физических и юридических лиц - потенциальных пользователей ИСОГД, тем более, что на местном уровне с действием ГрК РФ от 29.12.2004г. уже накоплен опыт публичных слушаний и иных форм взаимодействия органов местного самоуправления и заинтересованных в градостроительной деятельности лиц. На наш взгляд, эти «необязательные» данные, которые могут быть включены в ИСОГД, если они получены от физических или юридических лиц (например, проектно-конструкторских организаций) на бесплатной основе, должны в свою очередь бесплатно предоставляться пользователям ИСОГД.
Список литературы:
1. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (в ред. от 24 июля 2007 г.)//Российская газета. - 2004. - 30 декаб.
2. Положение об информационном обеспечении градостроительной деятельности (утв.
постановлением Правительства РФ от 9 июня 2006 г. № 363) //Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. - № 25. - ст. 2725
3. Аналитический отчет по теме: «Моделирование инфраструктуры обеспечения градостроительной деятельности и техническое проектирование автоматизированных ИСОГД (промежуточный, 1 этап)», выполнен Муниципальным учреждением «Центр муниципальных информационных ресурсов и технологий» г.Череповца// http://www.gisa.ru/
4. Береговских А. Роль информационных систем
обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД) в развитии реформы жилищнокоммунального хозяйства
(ЖКХ)//http://www.gisa.ru/infо
5. Градостроительный кодекс Российской Федерации: ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности / Э.К. Трутнев, Л.Е. Бандорин. - М.: Фонд «Институт экономики города».- 2006.
